重點大學制度變遷中的規則與沖突

任增元 賈振楠

[摘?要]重點大學制度變遷存在不同程度上的路徑依賴，且在整體的制度變遷中伴隨著一些制度性沖突。諸如表征不明顯的制度性隱性規則、制度性失衡、制度性“黑箱”游戲等一系列問題，這些問題在不同程度上制約著重點大學制度的進一步深化與創新。本文在品鑒胡炳仙《重點大學建設對一般高校發展的影響——制度規約與組織生存》一書的基礎上，進一步挖掘我國重點大學制度建設中存在的問題，并提出了建議。

[關鍵詞]制度生態化;重點大學制度;制度變遷;制度沖突;現代大學制度

[中圖分類號]?G647?[文獻標識碼]A?[文章編號]1005-5843（2020）06-0036-06

[DOI]10.13980/j.cnki.xdjykx.2020.06.007

胡炳仙教授長期關注和研究重點大學制度，早在2010年出版了《中國重點大學政策的歷史邏輯與制度分析》，這是他研究重點大學制度的首部著作。他任職于中南民族大學，先后在教務管理部門、基層教學單位從事本科和研究生教學管理、科研管理等工作。2018年8月，胡炳仙教授的新作即第二部關于重點大學制度的專著——《重點大學建設對一般高校發展的影響——制度規約與組織生存》出版。胡炳仙教授以新制度主義為研究視角，對重點大學建設影響一般高校發展的外在表征與內在機理進行了比較深刻而系統的研究，并就重點大學建設背景下如何促進一般高校的持續健康發展問題提出了自己獨到的見解。

一、《重點大學建設對一般高校發展的影響——制度規約與組織生存》的獨到之處當代我國高等教育的改革與發展始終以制度變革和創新為主線，現如今，我國高等教育領域的制度改革無論是在廣度上還是在深度上都達到了前所未有的程度，并出現了嶄新的制度形態與制度表征形式。胡炳仙《重點大學建設對一般高校發展的影響——制度規約與組織生存》一書，扎根于制度研究的理論與應用邏輯，從高等教育制度變遷的歷史與現實維度出發，全面展示了重點大學制度建設的演繹與變遷的邏輯和規則，全書可謂觀點鮮明、立意深刻，極具現實意義。

（一）溝通理論與實踐，知行合一

目前學界內關于重點大學建設問題、一般高校發展問題的研究很多，但討論二者之間關系、挖掘二者之間基于制度維度的深層次影響因素的研究卻是鳳毛麟角，原因主要在于其難度系數頗高。一方面，重點大學建設內涵豐富，政策繁多且目標指向模糊，若將重點大學建設作為一個變量進行描述性定義實屬不易;另一方面，一般高校發展的內涵和外延十分豐富，制約其發展的因素也相當多。因此，如何分析重點大學建設與一般高校發展之間的關系是一件很棘手的事情，故當前學界對這一問題的探討多集中于規范分析和歷史分析的研究范式。然而，胡炳仙教授在《重點大學建設對一般高校發展的影響——制度規約與組織生存》一書中，綜合個案分析、現場觀察、專家訪談、數據分析等方法，使抽象復雜的研究變得具體可觀、可感，并借助組織社會學的分析框架，將重點大學建設作為一種組織環境，從規制、規范和文化認知三個方面來分析重點大學建設對一般高校的影響機理;同時，他還綜合運用理論剖析與實踐調查的研究方式，巧妙地道出了一般大學在重點大學建設下的生存之道。這些研究成果既對探究重點大學建設制度的影響機制提供了重要的理論參考價值，也對完善我國重點大學建設制度、提高高等教育政策的科學性與公正性具有很重要的現實價值。

（二）剖析點面結合，鞭辟入里

重點學科建設作為重點大學建設的核心組成部分，是一種強意義上的重點大學建設[1]，而省部共建則是一種弱意義上的重點大學建設制度形式。在探究強意義的重點大學建設對一般高校組織發展的影響問題上，胡炳仙以湖北省為例，分析了湖北省高校重點學科建設歷史三階段的演繹邏輯，指出重點學科建設加劇了地方高等教育系統的非均衡性與趨同性，并指明了一般高校學科建設的改革路向——必須建立起學科發展的自適應機制。另外，在探究弱意義的重點大學建設對一般高校發展的影響問題上，胡炳仙在《重點大學建設對一般高校發展的影響——制度規約與組織生存》一書中借鑒費孝通先生的“差序格局”理論[2]，創造性地提出了“擬差序格局”理論，這是一個觀察我國高等教育系統的新視角。透過現象看本質。該理論指出，我國高等教育系統中存在的差格與序格問題是影響資源分配或交易的規則所在。全書可謂立意深刻，字里行間透露著理性與深邃。

（三）聚焦熱點問題，針砭時弊

重點大學建設是一種追趕型的高等教育發展策略，是在高等教育資源有限的情況下，推動中國從高等教育大國盡快走向高等教育強國的必由之路[3]。在新的歷史時期，黨和政府對高等教育寄予厚望，相繼推出了多項發展高等教育的專項政策。《重點大學建設對一般高校發展的影響——制度規約與組織生存》立足現實，針對重點高校與一般高校之間存在諸多深層次矛盾的熱點問題，指出在重點大學建設過程中存在的問題對一般高校的健康發展產生了很大的消極影響，這對于改進高等教育政策之間的協調性具有重要意義。

二、重點大學制度變遷的歷史階段和路徑依賴

重點大學制度建設作為國家對高等教育公共資源進行配置的一種手段，在我國高等教育制度體系中占據著非常重要的位置，具有強烈的精英主義意識和全能主義治理模式的色彩[4]。史學家黃仁宇曾說過，制度研究的意義不僅在于發現和批評制度變遷中的問題，更在于發掘和解釋背后的規律。通過對重點大學制度的歷史發展脈絡進行分析，剖析影響重點大學制度演繹過程的制約條件，對于推動重點大學制度建設的實踐具有重要意義。

（一）重點大學制度變遷的歷史階段

按制度變遷的特點劃分，我國重點大學建設共經歷了“激進性制度變遷”“試誤性制度變遷”“建構性制度變遷”三個歷史階段[5]。中華人民共和國成立后的前22年（1954—1976年）是激進性制度變遷階段，以運動式治理、制度斷裂為主要特征，且該階段的重點大學建設采用國家指定重點大學的方式，對重點大學辦學工作包括招生指標、師資配備、畢業分配、學生管理等進行全方位的管理。而改革開放后的13年（1977—1990年）則進入了試誤性制度變遷階段，探索和出臺了“重中之重”政策，該階段的治理以單位式、漸進式演化為重要特征。另外，該階段將經濟建設領域中的“項目”“工程”等概念引入教育領域，輔以單位式治理的方式對高等教育進行系統的管理，但是卻始終沒有構成以專項治理為特征的高等教育管理模式。1991年后的20余年（1991年至今）是建構性制度變遷階段，以“項目式治理”“地方和中央博弈”的制度建構為主要特點[6]。

（二）重點大學制度變遷的路徑依賴

我國的重點大學制度是一項由政府主導的，以提高重點大學教育質量和辦學效益為政策目標，通過重點資助、重點投入的形式，調整高等教育資源與利益分配格局，實現國家和政府預期的政策[7]。歷史表明，我國高等教育領域中的制度體系具有穩定性和極強的連貫性。然而，為了適應新的條件，重點大學制度也經歷了自己的轉變。從新舊制度的關系來看，重點大學制度變遷包括三種類型：第一是在銜接基礎上的微調;第二是在銜接基礎上的范圍式革新;第三是無銜接而另辟蹊徑，這三種變遷或者轉變方式是按照從漸變到突變的方式排列的。可實際上，大多數情況下制度“另辟蹊徑”式的革新往往難以實行或者即便實行了也很難堅持下去。因為路徑依賴的存在制度的漸進變革成為常態，而制度的中斷與退出卻是罕見的。胡炳仙教授指出，這種變革方式根源于制度的規模成本效應、學習效應、合作效應三個方面。制度的規模成本效應的意思是由于新的制度規則或規范在創生過程中的初始成本過高，參與者可能會固守原有的選擇而不愿意進入新制度之中;因制度的學習效應而間接形成的制度依賴也廣泛存在;制度的合作效應主要是指獲得資助的重點大學會相對自覺地進行結盟與聯合，為其共同的利益發表觀點、采取行動[8]。

我國的重點大學制度從誕生至現在歷時60余年，參與其中的相關利益集團早就習慣并接受了這種由國家主導的重點大學制度布局和與之配套的運行機制。從我國歷年來的重點大學制度發展軌跡來看，制度之間均存在內在的銜接與互補，這在一定程度上有利于降低重點大學制度變遷的規模成本，但也在一定程度上延緩了制度改革的進程和改革的內生動力的形成。長此以往，重點大學建設的范式逐漸在人們心中根深蒂固，致使相關集團主體不愿意去主動放棄既有的重點大學制度而去重新學習和探索其他制度模式了。

三、重點大學制度變遷中的沖突

我國的高等教育制度體系內容既包括重點大學制度，也包括一般大學制度。重點大學制度的變遷規則，除可表征的顯性規則外，還隱含著一些潛在的隱性規則，而這些潛在的隱性規則對于一般大學制度也有影響，重點與非重點之間存在著博弈關系，也是需要關注的一種制度沖突。

（一）重點大學制度建設的隱性規則

制度是維護人類社會秩序的保障。重點大學制度建設，顧名思義就是維護我國高等教育系統中的重點優勢大學，且以制度的形式對重點大學組織內的行為起到規范與約束的作用。然而在制度運行中，受制度的歷史條件限制與制度環境等因素的影響，往往會產生一些負面效應，且這種效應可能以消極的、隱性形式出現，甚至不易察覺。例如，重點大學建設的基本手段是政府有組織、有目的地進行學科建設，即重點學科建設，這具有很強的“工程性”和“政策性”，是一種“強意義”上的重點大學建設。作為一種非常具有中國特色的學科制度安排形式，重點學科建設的基本特征在于采用自上而下的模式，且在整體的政策執行過程中缺乏優勝劣汰的退出機制[9]。尤其對于一些國家重點學科、省級重點學科、校級重點學科，其名號的獲取不僅具有學科的物理意義，還有其政治學價值，它內嵌著各種各樣的學科發展資源、游戲規則、學術權威，具有相當意義上的榮譽性[10]。這樣的標簽，對內可以吸引和凝聚學科成員隊伍，對外具有社會信用和社會感召力。依靠重點學科身份而凝聚的學科發展資源，還可以在社會互動中轉化為社會資本來顯示學科的社會地位。

重點大學制度建設的“馬太效應”致使我國大學建設將核心放在了對重點工程類高校的建設上，對重點類大學無論是在資金扶助上還是在政策支持上都給予絕對的支持。這種價值選擇甚至成為一種在政策制訂與執行過程中的范式，并具有充分的時代合理性。然而，在某一時代對大學建設來說具有合理性的價值選擇，在另一個時代可能會是一種障礙、隱患與危機。對重點大學來說，會因為黃袍加身而過得高枕無憂，這是由于可能的資源集聚效應。而一般大學、省級大學要在這樣的生存場域中謀求辦學資源卻十分艱難，冰火兩重天的差異較大，其影響的評估還需要進一步開展。

（二）重點大學制度建設的制度失衡

制度失衡作為一種制度需求與供給之間存在的常態，普遍存在于各領域之中，高等教育領域自然也不例外。制度失衡的本質是在對教育制度進行更新和調整的過程中產生的教育制度供不應求和利益分配不均，于是相應地產生了諸如“制度真空”“制度盲區”等問題[11]。從我國重點大學制度建設的歷史變遷歷程中可以發現，相比于重點大學享有政府給予的諸多政治特權與經濟待遇，一般大學的制度建設長期處于所謂的“制度真空”“制度盲區”狀態，在重點大學制度建設的過程中缺乏應有的關懷與扶助。

自20世紀90年代以來，國家先后啟動了“211工程”“985工程”“高等教育質量工程”“2011計劃”“雙一流建設”，這一系列工程主要以我國高等教育系統中的少數重點大學為扶持對象。經過政府一系列額外的專項經費支持，這一類大學擁有充沛的精力與充足的經費來進行科學研究和精英人才的培養。也正是在這多重合力的聯合推動下，重點大學可以順理成章地不斷提升自身的學術地位和學校聲望。與重點大學相比，大多數的一般類高校缺乏充足的常規性外部資源，比如專項經費、常規性經費、師資建設經費、政策性的招生指標等。這些資源對于我國的重點大學來說，往往通過重點政策扶助便可以輕而易舉地獲得，而對一般大學而言卻是可望而不可即的事情。長此以往，一般大學便陷入所謂的制度“盲區”而無法自拔了。

（三）重點大學制度建設的“黑箱”游戲

在現代高等教育發展趨勢中，大學發展層次定位的關鍵往往在于大學資源配置程度的高低。根據資源配置的依賴理論，組織的發展與生存依賴于外部資源的供給水平。只有通過獲取資源并將這種外部資源供給轉化為自身的存活能力，組織才能獲得發展[12]。如今，人、財、物等辦學資源的配置和使用，尤其是大學產出中涉及的規模、效益和結構問題，往往成為各級各類大學辦學的核心問題。而高等教育的資源分配就像是一場“零和博弈”，一部分高校、學科獲得資源上的扶助意味著其他高校、學科資源上的少助，甚至無助。重點大學制度就是這場“零和博弈”中的操盤者，往往會將資源與利益的天平傾斜于高等教育生態中的重點大學建設高校。在這場游戲中勝出的相關受益團體為維護其既得利益，通常會動用自身的權力與資源，不斷地去游說相關政府機構，或者自發地組成利益聯合共同體，以不斷建構和完善能維護其既得利益的行動規范、組織規則、話語體系等。雖然這些做法能夠在一定程度上對現有制度起到補充與完善的作用，但同時也阻礙了各種現有制度的替代制度的出現，維護和固化了現有制度，令一般大學無可奈何、望而卻步。

重點學科建設作為一種維護組織運行，并可以將重點學科與一般學科進行區分和隔離的重要游戲規則之一，使處于其中的利益相關主體為獲得并維護其自身地位而不斷強化對自身有利的規則和行為，這就對后來者（省部共建高校、一般高校）設置了愈發高難的門檻，使一般高校在發展過程中面臨著很大的挑戰[13]。且政府對“重點”的身份授權和資源投入傾斜，導致一般高校與重點高校在學科建設資源、地位和榮譽上存在著巨大差異。某省屬高校的校長感慨道，非重點建設類高校往往成為高等教育資源混戰與博弈中的犧牲品。

四、啟示

自新中國成立以來，國家在不同的歷史時期、重大的歷史階段相繼在高等教育領域推出了多項大學制度改革舉措，相繼出臺了 “211工程”“985工程”和“雙一流”建設方案。從制度語義和實踐的成效來看，國家通過重點資源的投入和建設來帶動一批高水平大學的迅速崛起，為高等教育的整體發展奠定了雄厚的基礎。然而在整體的重點大學制度改革過程中，仍然存在的制度性“痼疾”在一定程度上制約著重點大學制度改革的成效與進程。尤其是一般大學的生存與發展空間問題，依然是“雙一流”建設的背景之下重點大學制度改革過程中存在的難題。因此，要改革重點大學制度，需要在以下3個方面做好準備。

（一）敢于借勢而為，走出重點大學制度變遷僵化危機

制度本身作為在一定歷史條件下形成的法令形式，往往反映了國家政治經濟變遷中的改革訴求，與國家的發展動態息息相關。從重點大學制度變遷的規律中可以發現，重點大學制度改革中存在的諸如規模成本效應、學習效應、合作效應等問題制約了重點大學制度變革的成效。誠然，重點大學制度的改革還是要繼續乘著我國社會主義現代化建設的改革之風繼續前進的。正所謂“借勢而為”，即重點大學制度的改革必須要抓住歷史發展的機遇，敢于引入新的發展理念，克服傳統的制度痼疾，尤其是要解決那些因為重點大學制度本身設計上的不合理而導致的在高等教育資源配置中出現的“撐死胖子餓死瘦子”問題。也就是說，要更加關注一般大學的制度發展生態，引導它們找準定位、特色發展，讓其有想法、有創新，因為任何層級、類別的大學在其建設與發展模式中都有其優勢點和可借鑒的點。總之，要綜合分析多方面、多層次、多類型的大學對于重點大學制度建設的意見與聲音，建設更加公平、合理的高等教育組織生態網絡，推進我國重點大學制度建設的現代化。

（二）調動潛力優勢，跳出重點大學制度運行的沖突困局

對一般大學來說，在這樣的游戲規則中分割“蛋糕”必定是不均衡的，對此，一般大學必須要有清醒的認識。除此之外，一般大學還要及時地發現與總結自身的局限和潛在優勢，努力找到其合理的發展定位，形成學科特色發展的思維邏輯。放眼當下以優勢學科為資源配置導向的“雙一流”建設工程，調動與激發高校學科建設的內生動力對于任何一所高校來說都是至關重要的核心戰略。如今，國家大力提倡的交叉學科建設對于任何高校的發展來說既是一種挑戰，又是一種難得的機遇。尤其在政府簡政放權的大背景下，一般高校更要積極地從學科發展的自身邏輯出發，更新學科建設觀念，激發學科發展的內生動力與潛能，建立契合自身實際的學科建設模式。甚至步子也要邁得大膽一些，不再單純以國家學科目錄作為知識體系建設的固定框架，而是僅將其作為一種參考，更多地以某一學科新發現的、或某科學原理創新應用而產生的、富有深入挖掘價值的研究方向為研究領域，在科學認知的前提下布局學科結構與學科建設網絡，開展以多學科、跨學科、學科交叉融合或學科協同攻關為核心的學科建設[14]，并集全校之力于重點學科建設;同時，要堅持特色學科特色發展，并積極為所屬地區服務，這樣才更有可能跳出因利益分配不均等問題而導致的“沖突”困局。

（三）優化國家制度生態環境，邁入重點大學制度建設新時代

良好的重點大學制度建設需要穩定且和諧的制度環境。對于如何避免重點大學制度建設中存在的利益分配不均、因信息傳遞不對稱而造成的集團壟斷等問題，一方面需要加強國家宏觀的制度設計和營造良好的制度環境，正如哈耶克所說：“真正的問題不在于人類是否由自私的動機所左右，而在于要找到一套制度，從而使人們能夠根據自己的選擇和決定其普遍行為的動機，盡可能地為滿足他人的需要貢獻力量。”[15]這要求國家進行合理有序的制度設計，協調好社會組織中的利益關系，要加強對相關利益分配過程的監督和問責。另一方面還要注意將道德情感、道德理想、道德命令和現存的各種制度要求相結合，使之具體化為高等教育領域的群體和個人必須遵循的一系列可操作的道德規范，約束與激勵人們的行為[16]。重點大學制度作為國家制度生態網絡中的重要組成部分，與整體的國家制度之間既是部分與整體的協同構成關系，也是一種“榮辱與共”的伙伴共生關系。在新的重點大學建設時代，必須要優化國家制度建設的大生態環境，提供重點大學制度生長的條件與機會，這樣才能更好地保障和增進重點大學制度的穩定與常態化發展。

當前，我國高等教育領域的重點大學制度改革已經邁入了“深水區”，站在新的歷史起點，面臨著前所未有的挑戰，許多新情況和新問題都需要我們去審視、去思考、去解決，并且這些問題之間的復雜狀況是很難徹底理清的。胡炳仙在《重點大學建設對一般高校發展的影響——制度規約與組織生存》一書中所呈現的富有啟發性的理性思考、實踐總結與反思，對于我們今天的高等教育改革具有重要的啟示和參考價值。

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（責任編輯：龐博）