美國教育督導制度發展的歷史、特征與啟示

田瑾 侯浩翔

[摘?要]美國教育督導制度與我國教育督導制度具有相似的發展趨勢，即從重“督”輕“導”向重“導”輕“督”轉變。本文根據督學資格、督導目的、督導理論和重要歷史事件等要素，將美國教育督導制度的演變過程分為5個階段，分析各階段美國教育督導制度的發展特點，為我國督學隊伍的建設提出4個具體建議。首先，逐步提高督學的任職資格，完善督學資格和培訓制度;其次，制訂督學的資格底線和高水平資格標準;再次，突出學校的自我監督管理，建立并完善校本督導制度;最后，提升督學的專業權威，使其成為學校教學和教育變革的領導者。

[關鍵詞]美國教育督導制度;督學資格;校本督導

[中圖分類號]G464?[文獻標識碼]A?[文章編號]1005-5843（2020）06-0136-07

[DOI]10.13980/j.cnki.xdjykx.2020.06.025

教育督導工作是指對教育活動的監督與指導。督學是對督導工作承擔者的統稱，在整個教育過程中扮演著非常重要的角色[1]。我國督學具有“督政”和“督學”兩個主要職責。根據2012年頒布的《教育督導條例》，“督政”主要是指縣級以上人民政府對下級人民政府落實教育法律、法規、規章和國家教育方針、政策的監督與指導。“督學”主要是指縣級以上地方人民政府對本行政區的學校和其它教育機構教育教學工作的監督與指導。20世紀80年代教育督導的工作重點是“督政”。我國自2011年以來相繼出臺《學前教育督導評估辦法》《縣域義務教育均衡發展督導評估暫行辦法》等文件，標志著我國教育督導工作的重心正在由“督導”向“督學”轉變[2]，體現出從重“督”輕“導”向重“導”輕“督”發展的趨勢。美國教育督導制度與我國教育督導制度具有相似的發展趨勢，美國早期教育督導工作的重點是“督政”，經過300多年的發展演變，美國督學逐漸只承擔“督學”職責，教育督導工作從重“督”輕“導”轉變為重“導”輕“督”，督學的權威從行政領域轉變到專業領域，督學成為學校教學和教育變革的領導者。筆者根據不同歷史時期的督學資格、督導目的、督導理論和重要歷史事件等要素，將美國教育督導制度的演變過程劃分成5個階段，分析美國教育督導制度發展的特點，從而獲得有助于完善我國教育督導制度的有益啟示。

一、美國教育督導制度發展的歷史

（一）教育督導制度的初立階段

17世紀20年代到19世紀20年代是教育督導制度的初立階段，教育督導制度的建立促使教師遵守教學規定。根據美國歷史研究的主流觀點，美國最重要和不朽的文化和思想都源自新英格蘭，我們應從殖民時期的清教徒和清教主義開始了解美國的教育[3]。美國教育在殖民時期就已經形成，其沒有受到獨立戰爭的影響反而在19世紀迅速發展[4]。美國教育督導制度的萌芽要從殖民時期算起，其學校教育督導制度是伴隨著第一批移民在定居點設立學校時產生的。

初立階段的教育督導制度具有濃厚的宗教色彩，這是由特殊的社會背景和教育內容決定的。殖民初期，清教徒為了純正的宗教和文化來到北美，試圖建立一個信奉基督友愛精神和行為規范的天國，清教徒雖然只占人口比例的少數，但是卻確立了主導殖民地的價值規范，學校主要教授學生讀、寫、算，宗教教義是當時重要的教育內容[5]。簡單的教學內容和特殊的教育使命使學校教育不需要專業的教育督導者。相反，牧師和政府官員非常適合這一工作。1647年，馬薩諸塞州通過《老騙子撒旦法》，要求50戶以上的居民點出資聘請教師，百戶以上的居民點設立文法學校，市鎮委員會負責審查和監督學校的工作;1709年，波士頓成立了由牧師、市政委員會及市民代表組成的“學校委員會”，代表們走訪學校，考察學生學習情況，檢查教師教學是否符合宗教教義[6]; 1800年，馬薩諸塞州正式授權地方教育委員會檢定和聘請教師，負責視察指導學校工作，這標志著美國教育督導制度的開端[7]。早期的美國督學給教師設立了嚴格的要求，他們視察教室并監督教師是否遵守教學方面的規定，教師如果違反規定就會被解雇[8]。

這一階段美國教育督導制度的特點是重“督”輕“導”，教育督導工作主要由政府官員、教會人員和學校委員會成員組成，尤其是以教會人員為主，主要確保教師不違反教會規定，執行教育政策與法律，按照法律的要求對學生施予正確的教育。教師是督導工作的對象，但指導教師改進教學并不是督學最關心的問題。督學擁有設置教學標準的權利，促使教師遵守教學規定，有權雇傭或者解雇教師[9]。

（二）學校督導長督導課堂教學階段

19世紀20年代到20世紀初，學校督導長主要負責督導課堂教學的實施狀況。19世紀20年代，美國興起了“公立學校運動”，學校數量迅速增加，并增設了新的課程，教師開始使用更為復雜的教學方法，這些變化不僅增加了學校督導的工作量，也使督導工作變得更加困難。督學需要掌握學科領域的知識和技能，非教育人士則難以勝任學校督導工作。因此，以“學校督導長”為代表的專業督學應運而生。1820年，紐約布法羅地區任命了第一個官方督學，一些城市的“學校委員會”開始聘請教育方面的專業人員幫助視察學校。雖然督學由學校委員會任命，但是由于學校委員會最初不愿意放棄權力，使得這些專職人員地位低、權力小。督學最初主要執行簡單的文書和實務任務，為學校編寫統一的教材，被稱為“代理巡防員”或“學校辦事員”，后來被統稱為“學校督導長”。學校督導長既對學校的一般事務進行督導，又對教師的工作進行檢查。他們深入學校督導課堂教學，花大量的時間視察學校，專注于課程和教學，確保規定的課程得到有效的實施，幫助教師克服困難[10]。

1837—1850年，美國有13個城市學區設置了督導長職務。1870年，全美有29個學校督導長，他們有相當的行政權威;1890年，美國大多數城市學校設置了相應的督導職務。隨著學校教學日益專業化，董事會不得不放棄部分權力，學校督導長成為督導學校教學工作的執行官員[11]。然而，學校機構日益擴大，管理工作日益繁重，美術、音樂和手工等新課程不斷出現，學科分類逐漸細化。由于缺少新課程專業教師，一些學區開始聘請教師到各個學校巡回上課或對相關的課程教師進行指導訓練。州和學區也逐步配備了負責不同教育階段、不同教育類別和不同教學科目的學科督導員，幫助教師改進教學工作[12]。美國教育督導制度的天平開始從重“督”輕“導”向重“導”輕“督”傾斜。雖然督學的工作重點依舊是監督課堂教學的實施情況，確保規定的課程得到有效實施，但是他們的工作逐漸細化到了學科教學方面，旨在幫助和指導教師教學[13]。

（三）教育督導的科學化管理階段

20世紀初到20世紀50年代，受科學管理理論和人際關系理論的影響，效率與民主先后成為教育督導的目標和原則，教育督導制度進入科學化管理階段。20世紀早期，美國經濟迅速發展，城市化水平不斷提高，大量移民的涌入使學生數量不斷增加，學校規模不斷擴大，學校管理捉襟見肘。泰勒提出的科學管理理論適應了當時學校教育發展的需要。在這種理論的影響下，學校被看成是與工業組織相同的機構，主張把工業管理的原則和技術運用到學校的管理與督導中;教師受到嚴密的監督，其能夠嚴格地按照管理者和督導人員設定的程序和方針進行教學;控制、責任和效率是重點[14]。督學工作主要包括安排和規定教學材料，關注教師和教學的效率與水平，使用標準化測驗、測量、評估教學，以改善教師的教學行為和效率[15]。

20世紀30年代，受霍桑實驗的影響，科學管理理論受到沖擊，教育督導制度開始引入人際關系理論，逐漸重視人際關系和民主管理，教師被視為擁有自身權利的人，教師具有自我管理和自我提高的能力;督導工作不再強調傳授方法和監督教師的行為，而是在督學和教師之間形成重要的合作和伙伴關系;督導要表現出對教師工作的興趣，并創造出一種滿意度，其重點在于“贏得朋友”;督學意識到影響督導工作效率的不僅是教學技能和知識，還有人際關系，督導工作不應是自上而下的監督與控制，而是要與教師建立融洽的關系[16]。然而，在僅保證教師滿意的情況下提高效率是不可能的。人際關系理論模式下的督導制度很難實現，即使其在20世紀30年代到20世紀50年代間受到很多人的支持。因此，人際關系理論指導下的督導制度經常與傳統的科學管理督學模式相結合，在教育督導過程中既強調控制，也強調與校長和教師建立良好的關系[17][18]。

此階段美國教育督導制度的天平出現“平衡”，即“督”“導”并重。督學開始把社會學、管理學等作為督導工作的理論基礎，他們更加重視實踐活動的經驗、可測的實踐行為及科學論證，并將其用于制訂規范的實踐標準，他們還把科學調查應用到督導工作中[19]。

（四）“臨床督導”成為主流的督導方式階段

20世紀50年代到21世紀初，“臨床督導”成為主流的督導方式。1957年，蘇聯成功發射人造衛星的消息震驚美國，為此，美國于1958年頒布《國防教育法》，轟轟烈烈的教育改革運動在美國迅速展開，科學管理理論和人際關系理論范式下的教育督導制度存在的不足促使新的督導范式——“臨床督導”方式產生并成為主流。科學管理理論和人際關系理論范式下的教育督導制度在這一階段依舊被廣泛提倡和實踐著[20]。但是，人際關系理論和科學管理理論有一個共同的不足，即缺乏對教師主體能力和意愿的信任，認為教師不會對學校及其計劃的福祉感興趣。美國督導與課程發展理論聯合會在經過4年研究后，于1967年發表《督導：觀點與建議（Supervision： Perspectives and Propositions）》報告，提出了要將工作任務和人文關懷相結合，重視教師的主體積極性。因此，人力資源督導模式——“臨床督導”方式產生[21]。

“臨床督導”方式主要受道格拉斯·麥格雷戈“X—Y理論”的影響，認為人天性中存在不足，因此對人的指導和控制必不可少。在這種理論的指導下，督學既不處于支配地位，也不處于屈尊俯就的地位，而是作為一種支持性角色[22]。督學被期望進入課堂，他們和教師應該是互助的。督學在教室里面觀察教師教學的時候，應重視教師本身的主體性，與教師共同分析教學中的問題，并針對問題提出改進教學的方法，為教師提供專業和技術的幫助。這種督導不是為了評估教師教學，而是為了幫助教師發現教學過程中的不足;督學被“描繪”成為理性的角色，作為教師學習的模范，引導教師自我改善[23][24][25]。“臨床督導”模式成為20世紀50年代到21世紀初教育督導領域的一種主流方式，美國教育督導制度的天平出現徹底的轉向，即重“導”輕“督”。然而，此階段美國中小學教育質量并沒有得到有效提高，反而在不斷下降。

（五）教育督導專業化階段

21世紀教育督導制度逐漸進入專業化階段。2002年，為應對日新月異的技術革命和全球競爭，以及提高基礎教育質量的要求，美國聯邦頒布《不讓一個孩子掉隊法案（NCLB）》，該法案使督學成為影響學生學業成就的首要因素[26]，督學的專業權威被加強[27]，教育督導進入專業化階段。面對基礎教育質量下降的狀況，美國督學被期待成為學校教學和變革的領導人[28]。2017年，在對馬薩諸塞州部分學區督學的研究中發現，督學主要扮演著教學目標的設立者、教學的領導者和教育變革領導人的角色，其必須以卓越和明確的教學愿景為驅動，與所有利益相關者建立有效的關系，維護學生和學區的需求[29]。此前，由于受到董事會成員的期望和政治因素的影響，督學作為教學領導的角色不被廣泛認可，其地位不穩定[30]。而在本階段，督學被期待成為教學方面的專家，教學領導者是督學的一個主要角色，教育督導的目的就是加強教師的教學技能，最終提高學生的學業成就[31]。同時，督學作為學校教學和變革的領導者，還被期待成為一個知識淵博的人，能夠掌握目前最新的領導理論、技術、課程理論、法律和財務知識[32]。為此，全美學校管理者聯合會制定了督導認證標準，大部分州的教育部也對督學學歷、經驗和資格有明確的要求[33]。獲得州許可證、具有教學經驗及碩士學位是擔任學校校長和督學的前提和必須條件[34]。調查發現，2000年美國有2/3的督學具有博士學位。然而，美國各州有不同的教育政策。雖然大部分州設有獲得督學資格證書的制度，但是密歇根州已經取消了這一要求。因此沒有犯罪記錄、有大學學位的美國公民都可以申請成為督學[35]。 “同伴督導”又稱“伙伴性督導”，是這一時期美國教育督導的新范式。美國教育督導專家詹姆斯·諾蘭在其著作《教師督導與評價——理論與實踐的結合》中系統闡述了同伴督導理論，認為同伴督導屬于教育督導的高級階段[36]。這種方式強調教師和督學共享領導權，教師和督學是同伴關系而不是層級關系，二者分享教學技能和經驗，并相互提供反饋和支持。教師關注的是成長而不是服從，他們需要開展持續性、反思性的探究。

新時期美國教育督導制度具有3個重要的特點：一是進行校本督導，延續重“導”輕“督”的傳統。督學的職責不是評估，而是要深入學校，走進課堂，與教師合作、改進教學;二是督學資格培訓和認證標準化，教育督導進入專業化時代;三是新時期賦予督學新角色，督學被期待成為學校教學和教育變革的領導者。

二、美國教育督導制度發展的特征

（一）廣泛建立督學資格認證制度和培訓制度

在建國前及建國初期，美國督學由政府官員和宗教教職人員擔任，主要履行行政監督職能。隨著美國工業的發展，學校規模不斷擴大，并且增設很多新的課程以滿足工業化對技術人才的需要，非專業的督學難以勝任督學工作，督學的專業性要求不斷提高，美國政府也開始對督學資格的認定嚴格要求。除密歇根等少數幾個州以外，美國大部分區域已經建立督學資格認證和培訓制度，對督學在經驗、學科（專業培訓）、學歷等方面都提出了具體要求：一是教學經驗方面。一般要求督學有教師資格證書，且有3—4年的教學經驗。例如，威斯康星州和紐約州的督學至少要有3年的教學經驗，愛荷華州和亞利桑那州的督學至少要有4年的教學經驗;二是專業培訓方面。督學需要參加相應專業課程的學習并達到一定學時，如學習教學督導課、教育測驗課和教育行政課程等。2006年，紐約州規定督學要修滿至少60學時的管理課程;三是學歷方面。一般要求碩士及以上學歷，部分州還要求督導所獲學位是自己的主修學科，如音樂學科的督學應該是主修音樂學科的碩士。未來，督學可能要具備博士學位，獲得哲學博士學位和教育博士學位是成為督學的基本條件[37]。

（二）要求督學掌握最新的領導理論、課程理論和技術

在美國早期，督學是政府官員或代理人，其職責主要是行政監督，教師是學校雇員，督學具有絕對的行政權威[38]。隨著學科的細分和教學方法的復雜化，督學在教育系統中的角色逐漸從強調控制、監督的行政監督者演變為教學輔導員的角色，他們幫助教師發現教學過程中的不足，并為教師教學提供必須的資源，幫助教師、學校和學區建立和維持良好的關系。Paul在2001年指出，督學首先應作為服務的經紀人和公平的保障者，其次要下放權力，通過組織社區成員共同參與，找到改善教學的方法[39]。督學的行政權威在縮小，逐漸演變為教學與變革的領導者，其專業權威不斷提高。目前，督學的一個主要角色是教學領導者，人們期待督學是具有淵博知識的人，他們應掌握最新的領導理論、課程理論、專業能力和技術。需要指出的是，隨著《不要一個孩子掉隊法案（NCLB）》等文件的頒布，美國督學的行政權利在最近幾年也有所加強[40]。

（三）臨床督導和同伴督導成為督學職責重心下移的表征

美國的教育系統最初就像一個金字塔，督學處于系統中的最高層，教師處于最底層，督學的職務開始是由學區委員會或學校董事會任命，承擔學區教育系統的督導工作，屬于科層制中的高層管理者。19世紀中葉，學校數量迅速增加，學科教學理論和技術變得更加復雜，督導工作日益繁重。因此，學校不得不做出兩個調整：一是設置學科或年級輔導員，督學的職責以學科或年級等方式細化到個人;二是學校校長開始直接承擔兼職督學的角色，部分規模較大的學校還會安排一名副校長專門負責課程和教學督導工作，同時請骨干教師或課程協調員輔助該副校長做好相關工作。督學開始以“臨床督導”和“同伴督導”的方式進入課堂。“同伴督導”屬于美國教育督導制度發展歷程中的高級階段，優秀的專業教師扮演督學角色，彼此觀察和討論，分享教學技能和經驗，并提供反饋、支持和機會，強調督導與教師雙方的主體地位與合作。

（四）從“終結性評價”“評估教學”向“過程性評價”“輔導教學”轉變

在美國教育督導制度的初立階段，扮演行政監督者角色的督學主要評估和監督教師是否按照教會的規定和法律的要求對學生施予正確的教育，其評價屬于終結性評價。督學有權對違反規定或對不符合要求的教師予以免職;公立學校運動時期，學校督導長和學科輔導員將督學工作轉移到課堂教學中，確保規定的課程能夠得到有效實施;在科學管理理論、人際關系理論和人力資源理論的引導下，效率和民主相繼成為督導追求的目標。為應對國內外環境變化，“臨床督導”和“同伴督導”逐漸成為教育督導的工作范式，督學的工作重心下移到學校并進入教室，其職責細化到學科并深入到課堂，教師和督學成為互助的關系，此評價屬于過程性評價。在很大程度上，督學是為教師提供服務的，其通過發現學校管理和教師教學過程中的不足來改善教師教學。督學工作的重心由“評估教學”向“輔導教學”轉變。

三、美國教育督導制度發展的啟示

目前，我國教育督導制度在一定程度上存在著重監督、輕指導，重發現問題、輕解決問題的傾向[41]，督導人員熱衷于用行政權力去監督、評估被督導單位，卻恰恰忽視了運用自身的專業知識去指導學校的發展[42]。教育督導制度的發展是一個漸進的過程，為促進我國教育督導制度的完善，筆者根據美國教育督導制度的演變歷史，提出以下具體建議。

（一）逐步提高督學的任職標準，完善督學資格認證和培訓制度

美國督學最初由政府管理者、教會人員等兼任。隨著學校教育的發展，督學的任職資格逐漸提高，具體表現在學歷、專業、經驗等方面;督學扮演著學校教學和教育變革領導者的角色。1971年，美國29.2%的督學擁有博士學位;21世紀初，美國45.3%的督學擁有博士學位[43]。我國在2012年頒布的《教育督導條例》中對督學的任職資格做了一些具體規定。然而，與美國相比，我國督學的任職標準偏低，專職督學數量不夠。在我國，督學主要由在職部門領導、教育專家、知名校長等兼任，缺少高質量、專業化的督學團隊。截止到2017年，我國有專職督學1.75萬名，兼職督學10.37萬名，專職督學所占比例不到15%[44]。美國教育督導體制歷經300多年的發展已具有了專業化的督學隊伍，而我國現代督學制度建設才剛剛起步，督學人才的培養和儲備不夠。我們不能盲目借鑒美國督學的高標準，而應該有計劃地逐步提高督學的任職資格要求，完善督學資格認證制度，做到先持證、后上崗，逐漸增加專職督學人員的比例，提高督學的專業權威性。

（二）制訂督學認證的底線和標準

聯邦體制使美國各州有很大的自主權。各州對督學資格認證并沒有統一的規定，要根據自身的實際情況制訂本州的督學資格標準。美國印第安納州要求督學至少有2年教學經驗，而路易斯安那州則要求督學有5年教學經驗[45]。雖然我國政體與美國不同，但是我國幅員遼闊，地區經濟和教育發展水平差異大。在督學隊伍建設過程中，我國應在不同地區實施不同的資格標準。與發達地區相比，我國欠發達地區的督學資格標準可以適當降低，同時積極引進專業的督學人才，向高標準的督學隊伍靠齊。因此，我國可以制訂督學的“底線資格標準”和“高水平資格標準”，通過因地制宜和人才引進的方式加強督學隊伍建設。例如，在北京、上海等發達地區可以優先實施與美國督學資格基本一致的標準;我國西部等欠發達地區則可以在保證資格認證底線的情況下逐步實現督學隊伍的高水平、高標準。

（三）突出學校的自我監督管理，建立并完善校本督導制度

美國督學的工作重心在不斷下降。美國很多學區建立了校級督學，開展“校本督導”。校級督學專門且長期負責學校的督導工作，校長、校長助理、年級組長、骨干教師等都是督導工作的關鍵人物。美國督導制度強調學校的自我監督與管理，其有利于打破督學與學校之間的隔閡，提高學校的辦學自主性。目前，我國督導工作是由政府組織的督學團隊開展的，督學與學校屬于“監督”與“被監督”的兩極對立關系。首先，學校為了應付督學檢查，往往只展示好的一面，而不愿意暴露學校工作中的不足。其次，短時間內督學根本無法全面了解學校的情況，難以發現學校課程及教師教學中的不足。再次，不適宜的督導工作還可能打擊學校的辦學積極性。因此，要逐步建立并完善校本督導制度，學校需配備專業的督學。有條件的學校可以成立專門的督學隊伍，為學校制訂明晰的自評指標和反饋制度。然而，督學的設置應根據區縣的實際情況和學校的規模來確定，并非每個學校都要有專門的督學。校本督導更適合規模較大的學校，規模較小的學校可以采取合作的方式與其它學校共享校級督學。

（四）提升督學的專業權威，使其成為學校教學和教育變革的領導者

督導的目的在于改善教學、提高教育質量，而課堂是學校教育教學的主陣地。要發現課堂教學中存在的不足，實現改善教學的目的，督學就應該深入課堂。19世紀，美國設立了學科輔導員，他們深入課堂并以改善學科教學為主要職責。督學與教師也逐漸發展為共同發現教學問題、共同解決問題的互助關系，形成了“同伴輔導”和“臨床輔導”的督學工作方式。這種督導方式立足于教學一線，有利于督學和教師形成和諧共生的互助關系。在這種良好關系下，教師更愿意暴露自己在教學方面的問題，進而由督導幫助他們改善教學、提升教學能力。目前，我國課堂教學督導工作存在明顯不足，缺乏專業的學科輔導員對各科教師進行具體指導，只是在北京和上海等地嘗試將督學分為行政管理類督學和教育教學類督學[46]。因此，我們可以借鑒美國的“同伴輔導”和“臨床輔導”督導方式，設立學科督學，提高督學的專業權威;讓督學深入課堂、發現問題、改善教學，成為學校教學和教育變革的領導者。

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（責任編輯：付英華）