菲律賓技術教育與技能發展署的組織、職能與運行機制分析

張勁英

摘 要 菲律賓技術教育與技能發展管理呈現統一管理和分權治理相平衡的特點。相應的，管理機構也表現出層級簡潔、分工明確、與社會其他部門協同實現多元職能等特征。該國的技術教育與技能發展署獨立規劃、監督和管理技術教育和技能發展，從管理體制、工作機制上促進了產業部門、勞動力、當地政府部門、教育與培訓機構在國家人力資源開發和就業安置上的資源整合和協作;對應國家—地方兩級教育管理體制設置機構，規劃技術教育與技能發展戰略和預測勞動力需求等宏觀指導、服務，組織國家能力標準開發和修訂、課程注冊和鑒定、學員技能評估與認證等質量保障職能;同時直接提供教育與培訓、資助項目。其組織、職能與運行機制，對我國職業教育正在探索的管理機制改革具有一定參考價值。

關鍵詞 菲律賓;技術和職業教育與培訓;技術教育與技能發展署;運行機制;質量保障

中圖分類號 G719.1 文獻標識碼 A 文章編號 1008-3219（2020）27-0029-06

一、引言

職業教育管理機構是政府實現職業教育管理職能的組織基礎，其結構與職能設置、工作機制是國家職業教育管理體制的重要內容，合理與否直接關系到政府管理目標的實現。

世界各國對職業教育的管理大致分為統一型和分散型兩種模式，采取兩種模式的國家在近年的改革中又分別強調分權化和集權化，因此，職業教育的管理整體呈現均權化、協同化的特點。以統一型為例，由一個權威的管理機構實行統一領導，能加強宏觀管理，便于統籌協調。同時，地方分權有利于因地制宜的微觀管理，便于職業教育更好地適應地區經濟發展，形成地方特色。實際上，在法律法規、投資和質量保障體系健全的情況下，管理重心下移是職業教育發達國家的一個重要經驗。此外，由于職業教育強調與市場和社會需求的密切聯系，管理體系的包容性是其主要特征。相應地，教育行政部門與勞動行政部門、產業部門的協同合作是職業教育管理的一個顯著特點。

菲律賓職業教育管理呈現統一管理和分權治理相平衡的特點。相應的，管理機構表現出層級簡潔、分工明確、與社會其他部門協同實現多元職能等特點。我國職業教育沿襲的是“條塊分割、以塊為主”的管理體制，與之相應的是辦學與管理合二為一的管理模式，與菲律賓的職業教育管理體制迥然不同。隨著“一帶一路”倡議的深入實施和中菲兩國全面戰略合作關系的確立，中菲兩國的職教合作即將掀開新的篇章。剖析菲律賓職業教育管理機構的結構、職能與工作機制，進而了解其國家職業教育管理體制的特點，對于探索中菲職業教育可能的合作策略、路徑或機制，推進中菲兩國職業教育合作具有重要意義。

另外，在現有格局下，我國職業教育資源行業分割、部門分割、所有制分割，勞動保障部門、政府業務部門、行業協會等與教育部門缺乏溝通銜接，呈現多頭管理、職能交叉的現象。行業企業、社會力量參與職業教育不足也一直是體制弊端。同時，政府對職業教育多采用指令性和直接管理，管理機構公共服務職能落后，督導評估體系一直有待完善和落實。因此，長久以來職業教育領域就有將職業教育全部歸口教育行政部門管理，或建立一個全面統籌職業教育的管理協調機構，在集中治理的框架下下放管理權的建議。本文對菲律賓技術教育與技能發展署組織、職能與運行機制的分析，希望能夠為我國改革和完善職業教育管理、提高部門協同合作程度、增強職業教育管理的社會參與度、轉變政府職能、簡政放權等提供參考。

二、層級簡潔、分工明確：菲律賓技術教育與技能發展署的組織結構

菲律賓的中學后技術和職業教育與培訓由勞動就業部（Department of Labor and Employment，DOLE）的技術教育與技能發展署（Technical Education and Skills Development Authority，TESDA）獨立管理。菲律賓有設置專門部門獨立管理職業教育體系的傳統。1963年，“職業教育局”就作為職業教育的管理部門成立，與管理中小學教育和師范學院的公立教育局和負責管理私立院校的私立教育局并行。這種職業教育按類型獨立管理的體制在1975年被打破，又在1985年恢復。期間，菲律賓職業教育經歷了經濟衰退形勢下的發展低谷和經濟全球化背景下的重整旗鼓[1]。1994年和1995年，菲律賓高等教育委員會（Commission on Higher Education，CHED）、技術教育與技能發展署相繼成立，分別管理高等教育和中學后技術和職業教育與培訓以及中等勞動力的培養，教育文化體育部（Department of Education， Culture and Sports，DECS）則專門管理基礎教育。2001年教育文化體育部更名為教育部（Department of Education，DepEd），但基礎教育、高等教育、技術和職業教育與培訓三足鼎立的管理模式延續至今[2]。

菲律賓技術教育與技能發展署依據“共和國第7796號法案”（又稱《技術教育與技能發展法案》）成立，整合了原勞動就業部下轄的全國人力和青年理事會、教育文化體育部下轄的職業技術教育局、勞動就業部地方就業局的學徒制辦公室等機構。技術教育與技能發展署的組織管理結構是根據其規劃、管理和監督三方面職責分工設計的。委員會（TESDA Board）是菲律賓技術和職業教育與培訓最高決策機構，負責協調和制定全國技術教育和技能發展計劃。成員有勞工組織、雇主、商業投資和教育培訓行業代表以及勞動和就業部、技術教育和技能發展署、教育部、貿易和工業部、農業部、內政部、科技部、高等教育委員會等相關政府部門人員[3]。執行主任辦公室下設的7個辦公機構分工明確。其中，規劃辦負責政策研究、評估、項目開發;外聯辦負責合作伙伴的聯絡和激勵;全國技術教育和技能發展研究所負責研發相關技術、課程、培訓資助，開展學習和培訓項目;資格和標準辦負責能力標準編制和相關項目、系統開發;認證辦負責能力評估和項目注冊。為了具體工作開展的便利，TESDA在全國設18個區域辦公室和88個省級辦公室[4]。見圖1。

三、主題多樣、內容簡約：菲律賓技術教育與技能發展署的主要職能

（一）通過發布規劃和提供信息為菲律賓技術和職業教育與培訓體系提供明確的發展方向和計劃重點

根據“共和國第7796號法案”，制定國家中等勞動力綜合發展計劃是技術教育與技能發展署的重要職責。這一計劃即全國技術教育和技能發展計劃（National Technical Education and Skills Development Plan，NTESDP）[5]。技術教育與技能發展署成立至今，全國技術教育和技能發展計劃已經開展了4輪。該計劃將提高全球競爭力、農村改革發展和促進社會融合作為職業教育發展的重點方向，將“培養世界一流并具有積極工作價值觀的技術熟練勞動力，從而建設繁榮富強的菲律賓，為公民提供經濟安全、更多社會福利和體現個人尊嚴的生活”作為目標。第一輪（2000-2004年）主要內容是獎學金等資助方案，目的在于提高職業教育接受率和教育公平。第二輪（2005-2009年）的目的是提高職業教育質量，培養勝任國際市場需求的勞動力，使技術工人體面地工作。第三輪（2011-2016年）的目標是實現職業教育的有效培訓管理，加強熟練技術工人的培訓針對性，滿足國家對中層科技研究人才的需求等[6]。第四輪（2018-2022年）著眼于經濟可持續、包容性增長和解決貧困等議題，提出了雙管齊下的職業教育與技能發展策略：一是培養具有全球競爭力的勞動者;二是提高就業、減輕貧困，助力社會公平[7]。

技術教育與技能發展署在研究制定全國技術教育和技能發展計劃和其他政策、規章以及開展自身建設的過程中，除了以國家教育法令和政策為依據，還以國際職業教育發展趨勢和標準為參照，同時充分考慮各利益相關方的發展需求。因此，技術教育與技能發展署非常重視收集行業發展信息與人力情報、監測國內外勞動力市場供求、預測外部經濟與技術環境、調查客戶滿意度等，以便獲取職業教育和技能發展方面及時、準確的信息和數據。這些數據也使各利益相關方的決策建立在高質量的數據之上。如第四輪全國技術教育和技能發展計劃的制定以第四次工業革命帶來的技術范式轉換、生態與氣候變化、綠色經濟、可持續發展、菲律賓移民潮、國家產業布局、性別與社會公平等國內外經濟社會發展趨勢為背景，對未來崗位需求的重點作了具體分析和預測。該計劃認為，旅游/酒店/餐飲、建筑、IT業務流程外包和管理、通訊和倉儲等行業從業人員基數大且增長迅速，制造業（特別是食品和電子產品加工）、農林漁業及農產品加工等行業從業人員基數大且長期增長緩慢，但產業需要重振，健康及其他社會服務行業增長快且經濟乘數效應強。上述產業崗位需求需要重點關注[8]。

（二）基于國家能力標準保障技術和職業教育與培訓質量

菲律賓在開發面向本國中等熟練技術工作崗位的國家能力標準時，重點參考了澳大利亞的經驗，以本國行業工作所必須具備的能力為基礎，明確界定不同等級的能力水平要求，并以此作為職業課程結構模塊設計、國家資格框架等級設置、學員評估和認證系統建設的依據[9]。同時，能力標準中的能力單元與國際勞工組織的區域示范能力標準（亞太技能）保持一致，使其具有一定的國際通用性[10]。在國家能力標準的開發中，技術教育與技能發展署負責政策導向、工作細則和標準頒布，具體標準及相關培訓標準、測試工具則由行業專家負責開發。

菲律賓職業課程結構是依據各行業的能力標準設計的，以確保課程目標、內容與人才需求的適應性。每個能力單元相當于一門能力課程。每門能力課程都有編碼，明確單位技能、學習成果、學習時間等要求，完成一門能力課程并達到該能力單元的要求，便可獲得相應的能力資格證書（Certificates of Competency，CoC）。學習者完成某項資格所有能力單元的學習，積累了相應的能力證書就可獲得國家證書（National Certificate，NC）。依據能力課程開設要求，技術教育與技能發展署嚴格規定每門能力課程所需的教學設備，如教學材料的種類和數目、教學場地的面積等[11]。截至2015年，菲律賓已經積累了2000多門職業課程[12]。

菲律賓重點產業部門的關鍵職業、崗位的資格要求均以國家能力標準中的能力單元及其工作達標標準組合的形式體現。為應對經濟、社會環境和工作條件的不斷變化，強調勞動者繼續獲得技能的能力，技術教育與技能發展署定期對國家能力標準進行更新，以體現行業發展程度和市場需求變化。統一的國家能力標準和課程內容，使能力課程在不同的職業教育機構中實施時，內容統一性和學員資格水平標準一致性能夠得以保證[13]。

技術教育與技能發展署對職業教育的質量保障，主要通過課程注冊與鑒定、學員評估認證兩個環節來實現。在菲律賓開展職業教育的機構，無論公立還是私立，開設某一行業中某一技能能力等級的職業教育課程都需要在統一的技術和職業教育與培訓課程注冊和鑒定系統（unified TVET Program Registration and Accreditation System，UTPRAS）中完成強制性注冊，以保證學習者無論在哪里接受培訓，都要達到國家培訓章程所要求的最低標準。申請注冊的課程需要經過條件檢查和審核，具體內容包括課程設計、教職工資格、場地空間、設備工具、材料供應等。上述內容達到課程設計描述的最低標準即通過審核，機構獲得課程注冊證書（Certificate of Program Registration，CoPR），課程正式列入技術教育與技能發展署注冊課程目錄。技術教育與技能發展署通常還會對培訓課程進行定期審核，并在收到投訴時對課程進行監管。該系統對職業課程的認證是自愿的，可以通過課程實施者的自我評價、技術教育與技能發展署認可的鑒定機構外部評價等方式進行[14]。截至2018年，向技術教育與技能發展署注冊的課程共16234門，其中2018年新注冊課程7480門。2018年，技術教育與技能發展署共審核課程8263門，其中，6946門課程符合技術教育與技能發展署或業界的標準[15]。

根據“共和國第7796號法案”，技術教育與技能發展署是菲律賓唯一有權頒發國家職業技能評估和認證證書的機構。技術教育與技能發展署開展的職業中等專業熟練技術工作技能評估與認證，涉及崗位包括汽車技術、記賬、商業服務、計算機維護、信息技術、健康服務、烹飪、旅游和酒店服務、木工、航海、家政、網頁設計、英語教學等[16]。

學員技能評估和認證由技術教育與技能發展署依據國家培訓章程（Training Regulation，TR）執行。培訓章程是按行業來開發的，開發的優先級別是根據菲律賓國家發展計劃、省級技能優先、全國行業技能計劃等反映國家經濟發展和人力資源開發的政策需求來確定[17]。目前，菲律賓共開發了264個培訓章程，其中建筑業最多，有43個[18]。培訓章程由技術教育與技能發展署委員會發布，包含各專業領域內的國家資格證書的能力標準、培訓標準、評價與認證要求和測試流程[19]。對應資格證書相應的能力標準要求，培訓標準會明確規定課程設計、教學方法、學時和設備、材料需求等。學員技能評估和認證主要通過菲律賓技術和職業教育與培訓能力評估和認證體系（Philippine TVET Competency Assessment and Certification System，PTCACS）進行。截至2018年，技術教育與技能發展署已有4482個經過認證的測試中心和3726名評審員為申請認證的人員提供能力測試服務[20]。測試形式包含口試、筆試、雇主評價、工作檔案和項目業績等。技術教育與技能發展署還設立專門的查詢系統提供人員認證信息。

在職業教育機構參加培訓的學員必須參加測試和認證，因為機構培訓項目在統一的技術和職業教育與培訓課程注冊和鑒定系統注冊，就必須按照國家培訓章程規定的能力標準和培訓標準來實施。學員只有通過測試和認證，證明自己在某個能力單元的學習已達到課程目標相應的能力要求，才能獲得國家資格證書或者從職業技術學校畢業。沒有參與機構培訓的人也可以申請在指定地點參加測試[21]。2018年，技術教育與技能發展署共測試1857920人，其中，1716967人獲得認證[22]。

另外，基于企業的培訓項目只能由技術教育與技能發展署認證的企業提供，技術和職業教育與培訓的培訓師也必須通過職業課程學習，通過評估并獲得一定的國家資格等級認證[23]。2011年，在“全國技術和職業教育與培訓的培訓師和評審員資格項目”實施的基礎上，技術教育與技能發展署通過了“菲律賓技術和職業教育與培訓的培訓師和評審員資格框架”。這一框架體系為培訓師和評審員的培訓、能力評估、培訓的設計和監督提供了能力標準[24]。

（三）作為技術和職業教育與培訓的直接服務機構參與勞動力培養

為保證職業教育機會的公平和便捷，技術教育與技能發展署下轄的教育與培訓機構（TESDA Technology Institutions，TTIs）直接向社會提供培訓項目[25]。到2018年，這類機構共122家，其中技術教育與技能發展署直屬學校56所（農業類14所，漁業類5所，貿易類37所），培訓中心61個（包括16個地區級培訓中心和45個省級培訓中心），特別培訓中心5個[26]。職業學校主要提供一、二、三年制的長期項目。培訓中心主要開展中短期培訓項目，一般周期3～6個月，大部分不超過1年[27]。特別培訓中心提供專門服務，如技術教育與技能發展署女子培訓中心是日本政府援建項目，除提供培訓，還關注女性創業以及女性發展的相關政策、項目、研究工作，維護女性利益。技術教育與技能發展署培訓中心——達義市企業校園是技術教育與技能發展署和行業組織的共建項目，合作企業提供培訓費用、負責設施維護，收入歸技術教育與技能發展署發展基金。韓國—菲律賓信息技術培訓中心是技術教育與技能發展署、韓國政府和菲律賓相關地方政府的合作項目，分別設置在奎松市諾瓦利什理工大學和達沃市等4個城市的地區技能發展中心。另外，全國35個語言學校免費為有意赴海外工作的學員提供英、韓、中、日、西班牙等語言培訓[28]。

另外，自2012年5月起，技術教育與技能發展署開始上線網絡課程。截至2018年12月31日，注冊用戶已達1269973人，其中2018年新注冊用戶155528人[29]。

同樣出于保障職業教育機會公平的目的，技術教育與技能發展署開發和實施了一系列職業教育獎學金項目，如私立教育學生資助計劃（Private Education Student Financial Assistance，PESFA）、崗前培訓獎學金（Training for Work Scholarship，TWSP）、就業特訓計劃（Special Training for Employment Program，STEP）。這些獎學金有助于將資源引導向緊缺技能人才的培養，對提高職業教育效率、提升學員就業率也有幫助[30]。2018年，PESFA覆蓋了21189名新生和19818名畢業生，STEP覆蓋了68762名新生和62967名畢業生，TWSP覆蓋了348960名新生和322129名畢業生[31]。

四、結語

菲律賓技術教育與技能發展署的機構和職能設置、工作機制體現了統一領導、分級管理、部門協同的特點。技術教育與技能發展署由職業教育與就業部門的機構合并而成，從管理體制上促進了產業部門、勞動力、當地政府部門以及技術和職業教育與培訓機構在國家人力資源技能開發和就業安置上的資源整合和協作。特別是與其他東盟國家職業教育管理機構的“碎片化”狀態相比，技術教育與技能發展署獨立管理菲律賓職業教育，體制更簡潔和順暢。

菲律賓經濟發展區域差異較大，地方政府享有自治權，教育實行國家和地方兩級管理制度，技術教育與技能發展署也相應地僅在地區和省布局管理分支，組織層級簡潔。技術教育與技能發展署內部機構分工明確。全國技術教育和技能發展計劃制定、菲律賓國家能力標準和職業課程設計等過程則充分體現了政府部門、產業界、學術界的互動，特別是行業、企業在其中得以表達意見，發揮咨詢功能，體現了現代公共治理的內在要求。

值得注意的是，私有化也是分權的方式之一。菲律賓實行公私立并補的教育投資制度，技術教育與技能發展署直屬的教育與培訓機構的學員規模在整個技術和職業教育與培訓市場中所占份額并不大。2018年，技術教育與技能發展署認證的職教機構有4219家，其中，私立機構有3866家，公立機構僅353家;而技術教育與技能發展署直屬的職教機構只有122家。在私立機構占絕對優勢的情況下，技術教育與技能發展署直屬的培訓機構提供職業教育與培訓、資助的主要目的在于維護教育公平。

參 考 文 獻

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