非訴行政執行案件“裁執分離”機制芻議

孫玥 霍麗君

摘 要：在非訴行政執行模式從“裁執合一”近年來向“裁執分離”過渡的大背景下，本文簡要對比了兩大法系執行模式，從以妥善處理公平和效率之間關系為切入點，分析了發展現狀和存在的問題，認為在當前的探索階段該機制在實踐中面臨的最大問題是缺乏高位階法律的支撐，并從其他配套層面提出了建議。

關鍵詞：非訴行政執行;裁執分離;行政權;司法機關

根據《行政強制法》第二條的規定，行政強制執行作為上位概念，是由行政機關自行強制和非訴行政執行兩種形態組成[1]。在形式上看，人民法院是開展非訴行政執行的職能部門，但糾其職權，僅限于出具是否準予執行的裁定，現行《行政強制法》等法律皆未對負責具體執行的主體予以明確，因此“裁執分離”概念的提出和機制的發展，符合新時代司法改革和行政改革的大方向，也是理順多年來在該類案件執行權爭議的時代要求[2]。

一、非訴行政執行的模式概述

我國行政審判強制執行模式是在深受英美法系和大陸法系相關執行模式的影響下，立足于強力行政權的國情基礎逐步形成的，不同模式之間并非對立排斥，而是在追求公正和效率的過程中，側重點不同使然。

（一）大陸法系：行政權主導

在大陸法系的很多國家，行政機關專有的公權力表現形式之一即是行政強制執行權，司法機關被排除在外。在作為行政強制執行制度發明者的德國，行政機關是執行活動的唯一主體，司法途徑作為一種法律救濟渠道，是在行政行為執行完畢之后相對人方能使用的。造成這種模式的原因可以概括為兩點：一是在德國，行政決定作出前，相關行政機關審查合法性的程序和標準均極為嚴格;二是在德國等大陸法系國家，行政決定權的附屬性權利之一便是行政強制執行權，因而由行使主權力的主體行使附屬權力就順理成章了。

（二）英美法系：司法權主導

該模式意味著，在行政相對人怠于或消極履行具體行政決定的情況下，法律并通常未賦予行政機關自行執行的權力，因而需向司法機關提出執行申請，某種程度上而言，這類似于我國的“裁執分離”機制。例如，在美國行政機關雖然可以做出罰款、責令停止某項具體行為的行政決定，但若行政相對人不履行，行政機關除了可以直接執行個別類型的決定外，若要回歸行政決定的出發點，仍要通過借助普通法院的力量，行政相對人若無視法院的執行令的權威，則將涉嫌藐視法庭罪，法院將采取罰金、拘禁等刑事手段保障執行[3]。

由此可見，司法機關的角色定位通常是中立性質的裁判者，無論一個國家遵從什么法系，都不能苛求由法院一力承擔審查義務和執行職責。因此，只有從制度設計上厘清行政權與司法權二者之間的界限，才能在處理行政非訴執行案件的過程中兼顧公平和效率，提升行政行為和司法權威的公信力。

二、“裁執合一”到“裁執分離”的現實必要性

近年來，隨著行政執法力度的不斷加大，國土資源、環境保護等行政管理部門向法院申請審查執行大量的非訴行政執行案件，例如請求責令停產停業、強制執行恢復原狀、責令退還或者交還土地、拆除和沒收違法建筑、拆除被征收房屋等。當前，法院執行部門辦案任務艱巨繁重，執行案件總量龐大并持續增加。盡管全國法院普遍加強了執行力量，但案多人少矛盾仍十分突出，司法強制執行手段單一和人力物力財力缺乏影響了執行效率。

此外，在非訴行政執行案件中，個別違法行為涉及建設高鐵、公路等大型公益類項目，有些與當地政府招商引資、發展經濟而允諾邊建設邊辦理相關手續有關，個別地區還存在行政機關未經審批違法占地情形，一些案件涉及重大的經濟利益和民生問題，相關善后工作難以處理。在處理這些案件的過程中，如果黨委、政府的強力支持和協調缺位，或者相關政府部門不予配合和積極參與，人民法院自身很難完成強制執行工作，勢必導致上級機關環保國土督辦查處的事項不能及時落實，影響法治政府的建設進程，更會損害日后開展行政管理工作的執法權威。

需要關注的是，非訴執行制度產生有其歷史原因，一方面，當時民眾的法治意識還十分薄弱，面對行政機關作出的行政行為，若相對人暗自感到存在瑕疵或錯誤，通常也是不知告、不愿告、不會告或不敢告。在這種大背景下，為了避免有瑕疵或錯誤的行政決定貿然進入執行程序，非訴行政執行制度就應運而生了。人民法院作為外部介入的中立力量，實際上是給行政機關在依法行使職權的過程中增加的審查、監督的關口，最大限度避免行政管理相對人因未主動尋求救濟而遭受不公正的損害。另一方面，當時缺乏基本的行政法律規范，強制執行需要嚴格的實體規則和程序規則控制，建立過于分散的強制執行隊伍又將大幅度增加行政管理成本[4]。行政行為進入實際執行階段的過程中，引入非訴執行審查程序，可以確保在較短的時間內、使用較為簡易的程序推進合法行政決定的目標實現，通過非訴方式節約司法資源。隨著我國法律體系的逐漸建立和完備，機構改革的規范科學，行政機關已經完全具備了執行的條件，而且從專業性和人員結構上更具優勢。在此情況下，最高院也在探索非訴執行制度改革，以還原行政權力的強制力、執行力，“裁執分離”制度是契合當下行政執法的態勢的。

三、當前“裁執分離”機制的運行態勢

從2011年9月起，最高人民法院陸續發布了相關司法解釋及多個通知、規定[5]，據此我們明確可以看出，“裁執分離”是由有關中央層面的國家機關經過充分協商后通過司法解釋的形式予以確定用以推進破解執行難、執行亂難題的創舉。在“由法院審查、政府組織實施”的模式下，司法專業優勢、監督功能得以發揮，同時黨委、政府也可以發揮其在政治、人力、資源的長處[6]。全國部分地區就推進“裁執分離”工作在上述司法文件出臺后，開展了一系列有益、積極的探索實踐。如浙江省、吉林省、山東省等相繼以省委名義出臺文件或者法院與政府聯合發文的形式[7]，均明確適用“裁執分離”原則，上述地區的行政機關在實際工作中也取得了良好的執法效果，依法維護了行政機關行政執法權威。

四、“裁執分離”工作面臨的困局

（一）高位階法律依據缺失

盡管最高人民法院的層面以司法解釋和司法文件的形式，明確了“裁執分離”的原則，然而由于最終公布的《行政強制法》并沒有對“裁執合一”或“裁執分離”作出明確規定。實際上，無論是法院還是行政機關，其擁有的非訴強制執行權只能由法律的形式加以規定，而非僅通過司法解釋來創造、分解甚至是重新分配[8]。因此，作為特定時代的新興產物，這在為該機制留出探索空間的同時，也造成了法理基礎薄弱的局面。

（二）行政機關的執法理念有待提檔更新

長期以來，行政機關習慣性地認為，申請法院強制執行就應該由法院作為實施主體，因此對“裁執分離”有抵觸情緒，個別單位或執法人員持否定態度，不支持、不配合。之所以出現這種情況，究其根源還是行政機關對于”裁執分離”機制的認知層面較為落后，對實行“裁執分離”大趨勢、府院聯動機制在提升法治政府建設方面的作用沒有充分認識，缺乏對解決行政決定執行難的清醒站位。

（三）后“裁執分離”階段工作尚處于初級模式

在以往的涉及土地及強制拆除等執行過程中，因為涉及到的部門較多，實際執行的案件數量有限，因此往往采取個案聯合執法的方式，那么在“裁執分離”實施以后，組織實施主體如何確定，行政機關在現有工作模式下，如何在上行法缺位的狀況中構建規范化的“裁執分離”執行模式，仍處于摸索階段。現階段因為實際操作中執行力量不足、執行機構銜接不暢等問題，導致行政機關不愿意推行“裁執分離”是當前工作的問題之一。

（四）組織實施行為的監督機制有待完善

法院在作出準予執行的裁定后，如何在具體組織實施的過程中確保行政執行行為不突破法律監督的籠子，如何避免出現怠于執行、超越裁定范圍執行或者在執行過程中出現違法行為，這一問題如果不能很好地解決，一方面可能導致司法程序和資源被同一執法行為多次占用，另一方面也可能出現個別行政機關突破職權組織越權執法。

五、“裁執分離”機制的對策初探

（一）在立法層面確立“裁執分離”制度

在缺乏高位階法律依據的情況下，當前推動“裁執分離”機制落實的主要手段基本上是利益激勵，要真正有效地動員和整合行政機關的執行力量，只有在全國人大及其常委會的主導下制定并通過相關法律，才能使“裁執分離”模式在社會上建立堅實的實踐基礎，同時厘清并拓寬適用案件的類型和范圍、細化審查標準、完善具體執行方式、明確責任主體、暢通救濟渠道，在各個環節上實現“有法可依”。

（二）在認識層面提高行政機關提高法治理念

人民法院要進一步延伸審判職能，通過以案釋法等方式宣傳“裁執分離”工作的重要意義以及在實踐中所起到的重要作用，促進行政機關提高站位，轉變觀念，增強執法本領和水平，樹立主動作為的開拓意識，成為推進“裁執分離”模式的中堅力量。

（三）在創新層面探索“后執行工作”模式

一是執行力量專業化。建議行政機關在建設法治政府的過程中，努力構建一支專業化的法律人才隊伍，將執行案件的合法性審查工作進行流程化管理。發揮黨委政府執行力量優勢，多措并舉，倡導非職權事務性執行工作借助社會公共資源達到執法效果。二是執行流程規范化。在作出行政決定的同時對執行工作作出預判，形成常態化的分工明確、權責清晰的執行流程。

（四）在聯動層面提高行政決定的執行效率

人民法院要與地方政府密切配合，在分工履責的前提下，構建司法與執法良性互動的長效局面。通過對行政決定的高效執行提升政府執法權威，要確保大型公益項目、涉重大經濟利益和民生問題的案件得到妥善執行，從而維護社會繁榮穩定，不斷優化營商環境。

綜上所述，在深化行政執法體制改革、促進法院司法體制革新的過程中，實現非訴行政執行模式的制度化都是不可忽視的必由之路。作為歷經實踐檢驗的“裁執分離”機制，使非訴行政執行模式的運行得以規范化、長效化，平衡了此前司法權和行政權的矛盾。希望本文的淺顯研究和思考能夠對“裁執分離”工作機制能夠逐漸完善、有效落實、推進法治社會建設作出點滴貢獻。

參考文獻

[1] 這里的“例外”即是由單行法律授權的某些行政機關，具有自行強制執行的權力，故而無需向人民法院申請執行。

[2] 沈福俊：非訴行政執行裁執分離模式的法律規制[J].法學，2015（5） .

[3] 杜玉韜：國外行政強制執行主體比較[J].前沿， 2008（7） .

[4] 黃學賢：非訴行政執行制度存在的主要問題及其完善[J].江蘇社會科學，2014（4）.

[5] 分別為《關于堅決防止土地征收、房屋拆遷強制執行引發惡性事件的緊急通知》、《關于辦理申請人民法院強制執行國有土地上房屋征收補償決定案件若干問題的規定》（以下簡稱《若干問題的規定》）、《關于在征收拆遷案件中進一步嚴格規范司法行為 積極推進“裁執分離”的通知》。

[6] 王才亮，程順：國有土地上房屋征收與補償條例條文釋義與案例指導[M].法律出版社，2011.

[7] 危輝星，黃金富：非訴執行執行“裁執分離”機制研究——以浙江法院推進“裁執分離”機制的時間為基礎[J].法律適用，2015（1）.

[8] 母璐琳：非訴執行執行裁執分離制度研究[D].云南大學，2019.

作者簡介：孫玥，1990年12月，女，漢族，遼寧長興島人，大學本科學歷，瓦房店市人民法院審判管理辦公室五級法官助理。

** 霍麗君，1989年10月，女，錫伯族，遼寧瓦房店人，碩士研究生學歷，瓦房店市人民法院研究室三級法官助理。