環境行政公益訴訟檢察建議：概念解構、疑難問題解析及規則完善

劉巧兒 黃璐

摘 要：環境行政公益訴訟檢察建議是一種具有準法律效力的程序性措施，其功能定位于銜接和平衡行政機關的自我糾錯程序和環境行政公益訴訟程序。其規則完善應注意明確啟動條件、內容形式、行政機關的權利救濟以及自我糾錯程序與環境行政公益訴訟程序的銜接。

關鍵詞：檢察建議;概念解構;疑難問題解析;規則完善

一、環境行政公益訴訟檢察建議的概念解構

根據檢察建議的適用領域，實踐中的檢察建議可分為犯罪預防類檢察建議、訴訟監督類檢察建議及行政監督類檢察建議。本文所述檢察建議系指行政監督類檢察建議，即檢察機關在履行法律監督職責的過程中，認為行政機關及其工作人員不作為或違法作為而向行政機關提出的用以督促行政機關依法履行職責、糾正違法行為以維護國家利益和社會公共利益的建議。

二、環境行政公益訴訟檢察建議疑難問題解析

（一）法律性質考辯。檢察建議是督促行政機關依法履行職責、糾正違法行為的外部推力，檢察機關提出檢察建議這個行為本身不足以產生或變更法律關系，檢察建議對環境公共利益能否得到救濟無法產生實質影響，決定環境公共利益能否得到救濟的是依法履行職責中的行政機關或環境行政公益訴訟中的法院查明的案件事實、證據、法律關系等。因此，本文認為檢察建議是程序而非實體規則，不過檢察建議具有獨立的啟動條件、內容形式、救濟途徑等，故檢察建議不是行政公益訴訟的附屬程序，而是具有獨立性的程序規則。

（二）功能定位解讀。檢察建議是督促行政機關進行自我控制的外部推動力，它的一端連接著生態環境保護行政主管部門的自我控制，同時還是窮盡行政救濟的最后程序和提起行政公益訴訟的前置條件，另一端連接著環境行政公益訴訟。檢察建議作為行政機關自我控制和行政公益訴訟的連接和平衡機制，將司法權對行政權的干預置于行政機關的自我控制之后，盡可能地將爭議消解于行政體制之內，既保障了環境公共利益救濟的及時高效和環境行政執法的正當運行，同時又將司法權作為環境公共利益保護的最后保障，以環境行政公益訴訟對環境公共利益的救濟進行拾遺補漏。

（三）法律效力分析。據《行政訴訟法》及《檢察公益訴訟司法解釋》規定，檢察建議本身并不具有要求行政機關履行職責的法律強制力，生態環境保護行政主管部門是否采納檢察建議完全依賴于生態環境環境保護行政主管部門的主觀意愿，不過如果生態環境保護行政主管部門接到檢察建議后仍不依法履行職責將會成為行政公益訴訟的被告。這表明檢察建議雖然不能直接強制要求生態環境保護行政主管部門履行職責，但能確定的啟動行政機關的自我糾錯程序或環境行政公益訴訟程序，并且這兩個程序都能夠確定的帶來維持環境行政行為、撤銷或部分撤銷環境行政行為、或生態環境保護行政主管部門依法履行職責的結果。檢察建議雖不能直接影響環境公共利益，但是可以間接、確定的帶來維持或變更環境公共利益的結果，故本文認為檢察建議具有準法律效力。

三、環境行政公益訴訟檢察建議相關規范完善

（一）檢察建議的啟動條件。《行政訴訟法》第25條第4款的規定可視為檢察機關向行政機關提出檢察建議啟動條件的概括性規定，其中國家利益或者社會公共利益具體到生態環境保護中即為環境公共利益。我國環境保護堅持“預防為主，保護優先”的原則，故本文認為《行政訴訟法》第25條第4款所述之“侵害”具體到生態環境保護領域應擴大解釋為“環境公共利益受到實際侵害”及“環境公共利益面臨受侵害的危險”。結合《行政訴訟法》、《檢察公益訴訟司法解釋》及檢察建議的法律性質和功能定位，本文認為檢察機關向生態環境保護行政主管部門提出檢察建議需同時滿足以下條件：（1）檢察機關獲得并查實生態環境保護行政主管部門不作為或違法作為的線索;（2）環境公共利益受到實際侵害或面臨受侵害的危險。

（二）檢察建議的內容形式。現行法律法規均未規定檢察建議的具體內容，檢察建議內容缺乏明確的法律指引對實踐中檢察建議的規范造成了一定障礙。本文認為檢察機關向生態環境保護行政主管部門提出檢察建議應為書面形式，并且檢察建議至少應當包含以下內容：（1）檢察建議所涉案件的案情概況;（2）生態環境保護行政主管部門不作為或違法作為的初步證據;（3）環境公共利益受到實際侵害或面臨受侵害危險的初步證據;（4）告知生態環境保護行政主管部門依法履行職責或糾正違法行為并書面回復檢察機關;（5）告知生態環境保護行政主管部門如其拒不依法履行職責或糾正違法行為，檢察機關將提起行政公益訴訟;（6）告知生態環境保護行政主管部門如對檢察建議有異議所享有的權利救濟途徑;（7）明確生態環境保護行政主管部門依法履行職責、糾正違法行為或尋求權利救濟的期限。

（三）行政機關的權利救濟。環境行政執法具有專業性，檢察機關向生態環境保護行政主管部門所提的檢察建議并不總是正確合理的，因此本文認為，生態環境保護行政主管部門接到檢察建議后，應當享有抗辯的權利，即向檢察機關陳述其作為或不作為理由的權利。檢察機關應當認真聽取行政機關的抗辯，并根據其抗辯決定是否撤回檢察建議。如檢察機關認為生態環境保護行政主管部門的抗辯理由成立，則檢察機關應撤回檢察建議;如檢察機關認為的抗辯理由不成立，檢察機關應書面告知行政機關并要求行政機關依檢察建議的要求依法履行職責。生態環境保護行政主管部門接到檢察機關關于抗辯理由不成立的書面告知后，不得再行抗辯，檢察機關可直接根據生態環境保護行政主管部門是否進行有效的自我糾錯決定是否提起訴訟。

（四）自我糾錯與環境行政公益訴訟的銜接。作為環境行政公益訴訟訴前程序的檢察建議平衡司法權與行政權的關鍵在于明確行政機關的自我糾錯、檢察建議以及環境行政公益訴訟三者之間的銜接。

檢察機關向生態環境保護行政主管部門發出檢察建議后，如生態環境保護行政主管部門啟動自我糾錯程序并書面回復檢察機關，且檢察機關認為生態環境保護行政主管部門已經自我糾錯、受侵害的環境公共利益已得到救濟或受侵害的危險已經消除，則不再提起環境行政公益訴訟;如生態環境保護行政主管部門啟動自我糾錯，但檢察機關認為其自我糾錯失靈，生態環境保護行政主管部門尚未依法充分履行職責、受到侵害的環境公共利益尚未得到充分救濟或受侵害的危險尚未完全消除的，則應當提起行政公益訴訟;如生態環境保護行政主管部門未在期限內進行自我糾錯也未提出抗辯，環境公共利益仍處于受侵害狀態或仍面臨受侵害的危險，則檢察機關應當提起行政公益訴訟。

四、結語

作為環境行政公益訴訟訴前程序的檢察建議是一種具有獨立性的程序性措施，是銜接生態環境保護行政主管部門的自我糾錯程序和環境行政公益訴訟程序的平衡機制。并且，檢察建議應當具有準法律強制力，可以通過行政機關的自我糾錯程序或環境行政公益訴訟程序間接、確定的維持、撤銷或變更環境行政行為。作為環境行政公益訴訟訴前程序的檢察建議的規則完善應當明確檢察建議的啟動條件、內容形式、行政機關的抗辯權，以及行政機關自我糾錯程序與環境行政公益訴訟程序的銜接。

參考文獻

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