淺析貴州省黎平縣集體林權制度改革后林權登記現狀與思考

鄧含坤 譚甫輝

摘要：本文在集體林權制度改革的認識的基礎上，在全國積極推動農村土地“三權分置”的新時代背景下，基于黎平縣在林權確權發證后期更換、繼承、流轉等具體過程中，分析了黎平縣集體林業產權制度改革后在林權登記發證方面存在的幾個主要問題，并提出完善發證的相關對策及建議。

關鍵詞：林權制度改革;三權分置;登記發證

前言：集體林權制度改革是以實現農村林地“山定權，樹定根，人定心”，從而達到“山有其主、主有其權、權有其責、責有其利” 的綜合性改革，是農村經營制度的又一項重大突破。集體林權制度革的實質就是通過明晰林地使用權和林木所有權、放活經營、落實處置權、保障收益權從而實現林權的確定和流轉，使森林資源在林業資產增長過程中得到增加和優化，林農得到增收。林業產權制度改革，對維護廣大林農的利益、發展林業生產力和農村經濟具有十分重大的意義。

1、集體林權制度改革的歷史背景

新中國成立以來，我國集體林權制度一直處于探索之中，歷經分林到戶、山林入社、山林集體所有統一經營、林業“三定”（劃定自留山、確定責任山、穩定山林權）四次變革，2003年后福建、江西、遼寧、浙江等省率先開展新一輪集體林權制度改革，將“七分山”承包到農戶，實現“耕者有其山”。6月25日國務院頒布《關于加快林業發展的決定》，林改真正跨入了以建立家庭承包經營制為主的產權改革新階段。

貴州省集體林權制度改革，按照“試點先行、逐步推開，先易后難、循序漸進”的總體要求，2007年在錦屏、甕安、冊亨、余慶、平壩、黔西、銅仁、白云、六枝等9個縣（市、區）開展集體林權制度改革試點工作，2008年在學習改革試點的工作經驗后，全省各縣根據自身發展條件逐步有序地開展集體林權改革工作，至此貴州省的集體林權改革工作進入全面推進階段。

2、黎平縣集體林權制度改革取得的成果

黎平縣地處貴州省東南部，黔東南州南部，全縣南北長112公里，東西寬94公里，全縣國土面積共 660多萬畝，林業用地面積500多萬畝，森林覆蓋率高達 72.72%。本著“以林為基、以人為本、林農互動促林改”的原則，2007年黎平縣委、縣政府決定在巖洞鎮開展林改試點工作，并于2007年11月正式啟動，改革試點以明晰林業產權和發展林業為核心，以群眾滿意為宗旨，克服嚴重冰雪災害造成惡劣的氣候條件等困難，于2008年4月基本結束。試點總結了將“寨老”納入村級林改領導小組成員，為林權制度改革提供“穩定”保障;“從大到小、從外到內”的界線摸底堪界辦法等經驗，為日后全縣開展林改打下堅實的基礎。

全縣林改工作于2008年4月正式啟動。到2009年，林改外業勘界基本結束并逐步核發林權證，2010年基本完成確權發證工作。2011年分期分批將各鄉鎮、村的林改檔案集中到縣林改辦整理，到2012年5月底，全縣林改檔案已基本整理結束并歸檔入庫。自林改以來明晰了山林所有權激發了林農的積極性，讓山定權、樹定根、人也定了心。全縣林改總面積達 498萬畝，自留山面積190萬畝，集體統一經營發證面積 497.78 萬畝，共發林權證 12.8萬本。2010年6月黎平縣參加全國深化集體林權制度改革百縣經驗交流會，被評為全國林改典型縣。2011年12月被國家林業認定為首批創建全國農民林業專業合作社示范縣。2017年獲國家人社部、國家林業局評為“全國集體林權制度改革先進集體”。

林改進一步明晰山林權屬，確立了農民的經營主體地位。放活經營權，激發農民營林、護林熱情，同時，政策性森林保險工作穩步推進，增強林業抵御風險和持續健康發展能力。

3、集體林權制度改革后林權登記后期所存在的問題

隨著林改后林地林木產權的明晰，讓山定權、樹定根、林農們也定了心，逐漸盤活了林業經濟，農民對自身的林地也更加充滿信心，近年來，林農在政府的帶領下發展林下種養等林下經濟，惠林政策也更加完善，然而隨著發展逐漸的多元化，對林權的流轉、繼承、更換也提出了更高的要求，而根據2016年國務院印發 《中共中央辦公廳國務院辦公廳關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》和國務院辦公廳發布的《國務院辦公廳關于完善集體林權制度的意見》（國辦發〔2016〕83號）等文件精神，在林地的權力上提出新的要求，在通過對黎平縣在林改后期具體確權發證過程的調研中，發現以下的幾個主要問題：

3.1對發證后期更換，繼承，流轉，撤銷等登記規定不明確。

在《林木和林地權屬登記管理辦法》和《貴州省集體林權制度改革確權發證辦法》等法律法規中對林權初始登記時，在外業勘界，內業制表，林權公示，材料填寫和檔案的整理都有詳細的規定，但對后期林權因流轉、繼承等原因產生的變更登記和因遺失、損毀產生的補辦登記以及更正、異議、撤銷等登記規定不明確。列如;原林權所有人去世后，辦理林權繼承，對繼承人的資質如何確定？辦理所需材料及填寫，后面檔案的整理及編輯等又如何進行？又如;林權流轉時對原林權證的備注填寫或注銷，原林權證因兄弟姐妹分山或因登記信息有誤時如何更換，對林權存在異議或撤銷時應怎樣辦理注銷手續等等具體操作時沒有明確的行為規范，讓確權后期的登記工作難進行。

3.2設備資源落后，技術人員專業水平不齊，部分林權勾圖不精準。

據了解，全縣林改時期大部分所用圖紙一般為1：1萬紙質版地形圖，缺少定位儀器，技術員憑借個人專業技術及工作經驗繪制圖紙，在精度上多少有誤差，再加上時間緊任務重，技術人員水平參差不齊導致部分林權勾圖不精準。后因勾圖重合和存在矛盾糾紛，部分林地確權發證滯后，而地方政府不重視，也使得林權確權工作向更精準更完善的方向發展緩慢。

3.3缺乏統一的林權登記管理信息系統，辦公效率難提高，信息難同步。

就黎平縣而言，林權確權登記主要是依賴ARCGIS系列制圖軟件和自編的Access數據庫存儲辦證數據，轉換數據步驟復雜，工作量大，導致工作效率難提高。數據保密質量低，且數據保存形式簡單容易丟失，再加上未有統一的聯網系統，導致信息難同步無法實現實時共享，影響上下兩級主管部門信息的及時更新，極大地影響辦事效率。

3.4林業“三權分置”和不動產統一登記制度下林權登記面臨的問題

3.4.1由林地“兩權”變“三權”，林權登記不清晰。

根據國務院印發 《中共中央辦公廳國務院辦公廳關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》和國務院辦公廳發布的《國務院辦公廳關于完善集體林權制度的意見》（國辦發〔2016〕83號）等文件精神，將林地權屬由原來的所有權和承包經營權變為所有權、承包權、經營權分置（簡稱“三權分置”），通過落實集體所有權，穩定農戶承包權，放活林地經營權，推進集體林權規范有序流轉，促進集體林業適度規模經營，廣泛調動農民和社會力量發展林業，充分發揮集體林生態、經濟和社會效益。而集體林權制度改革時，將林地承包經營權細化為林地所有權、林地使用權，在林權證登記上也只是體現了林地所有權、林地使用權和林木所有權、使用權，而未有承包權和經營權的登記內容。相關法律法對“三權分置”后林權的登記未作出有明確的規范，林地經營權的流轉也難進一步完善。

3.4.2因林權權利界定不同，無統一系統，數據不一致，檔案整理難度大等原因林權登記移交不動產推進緩慢。

根據《不動產登記暫行條例》規定，不動產統一登記整合了原來土地、房產、林業、水利、農業五個部門的登記職能，《不動產登記暫行條例》將林地所有權歸入農村土地所有權當中，將林地使用權歸入土地承包經營權當中，集體林權制度改革時，將林地承包經營權細化為林地所有權、林地使用權，政策矛盾突出。按照不動產登記的相關要求，林權登記檔案應及時移交到不動產登記機構，但林業檔案已紙質為主，加之無統一林業登記管理系統和國土的信息管理系統難對接，無法關聯原始登記數據及資料。數據標準、數據內容、數據格式、坐標系統都不相同，接口標準不統一，數據很難共享導入，綜上原因導致權登記移交不動產推進緩慢，目前，不動產統一登記基本上是以房屋、土地登記為主。而林權登記工作是否繼續，林權登記主管部門該何去何從，尚無相關文件明確規定。

4、相關對策與建議。

1、完善林權對因流轉、繼承等原因產生的變更登記和因遺失、損毀產生的補辦登記以及更正、異議、撤銷等登記的相關法律法規，細化辦理規程，明確內業材料編寫和檔案整理及保存。

2、實事求是力求最小誤差和最高精度的外業勾圖，是林權證權威性的保證，而現在是科技更新換代高速發達的時代，只有及時更新相關制圖設備，配備現代高精度定位儀器、制圖平板、無人機航怕等工具，才能跟得上社會的需求，滿足群眾辦事的需要。加強基層林業業務技術人員培訓，提升林權管理服務機構能力和服務水平，積極培養新一代專業技術人員，熟練運用專業工具，集體林權改革工作本身是一項涉及多方面專業知識的復雜工作，需要不斷學習新的法律法規，專業構圖技術，數據處理技術等，提高技術員專業技術水平，才能提高工作效率。地方政府因重視林權發證工作，每年下發專項經費，對有矛盾地界組織工作人員積極進行調解，對圖紙重疊和勾圖誤差較大等地區組織專業技術人員重新實地勾圖確權發證，不斷完善林改相關工作。

3、充分利用現代信息技術手段，建立全國聯網、實時共享的集森林資源、權屬、生產經營主體等信息于一體的基礎信息數據庫和管理信息系統。搭建全國互聯互通的林權流轉市場監管服務平臺，發布林權流轉交易信息，提供林權流轉交易確認服務，維護流轉雙方當事人合法權益。

4、完善林地使用權到林地承包權和經營權的相關解釋文件，明確林權證林地承包權和林地經營權的登記內容，完善林地因經營權的流轉在林權證上的體現。

5、明確林權登記移交不動產登記過渡期林業和國土雙方職責，出臺統一的技術數據標準和實施細則。完善不動產相關法律法規和農村土地“三權分置”及林改相關法規不同處的銜接，化解政策矛盾突出點。加強林業林權登記部門和不動產登記部門的交流，積極探索檔案移交，數據整合等相關事宜。

參考文獻

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