財(cái)政支持地方養(yǎng)老服務(wù)體系發(fā)展的路徑探析

陳曉麗

一、湘潭市養(yǎng)老服務(wù)體系的發(fā)展特點(diǎn)及現(xiàn)實(shí)問題

（一）基本情況及特點(diǎn)

湘潭市是湖南省老齡化程度第二高的地級(jí)市，近年來該市開展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)綜合改革、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合改革、居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)改革等多項(xiàng)試點(diǎn)，形成多種養(yǎng)老服務(wù)模式。

1.通過四類居家養(yǎng)老服務(wù)覆蓋城區(qū)主要老年人口。一是政府主辦。即社區(qū)服務(wù)中心由政府主導(dǎo)投資、社區(qū)負(fù)責(zé)運(yùn)作，對(duì)社區(qū)老人實(shí)行免費(fèi)互助服務(wù)。二是公助民辦。社區(qū)免費(fèi)提供場(chǎng)地，投資建設(shè)和運(yùn)營(yíng)由民營(yíng)養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)負(fù)責(zé)，對(duì)社區(qū)老人提供專業(yè)化養(yǎng)老服務(wù)。三是公建民營(yíng)。政府投資建設(shè)社區(qū)日間照料中心，引進(jìn)民營(yíng)企業(yè)進(jìn)行運(yùn)營(yíng)管理并提供養(yǎng)老服務(wù)。四是民辦民營(yíng)。部分民營(yíng)企業(yè)從家政服務(wù)向養(yǎng)老服務(wù)轉(zhuǎn)型，自投、自建、自運(yùn)營(yíng)居家養(yǎng)老服務(wù)中心。

2.通過醫(yī)養(yǎng)結(jié)合解決社會(huì)化養(yǎng)老剛性需求。一是醫(yī)療機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)型為醫(yī)療康復(fù)相結(jié)合的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，依托醫(yī)療資源，重點(diǎn)針對(duì)失能或半失能老人、慢性病老年患者，滿足其養(yǎng)老康復(fù)需求。二是整合部分二級(jí)以上醫(yī)院轉(zhuǎn)型為醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務(wù)機(jī)構(gòu)，為老年患者提供長(zhǎng)期性醫(yī)護(hù)服務(wù)。三是醫(yī)療機(jī)構(gòu)與養(yǎng)老機(jī)構(gòu)就近合作，社區(qū)和各類敬老院及養(yǎng)老院引入醫(yī)療資源。截至2019年底，該市有13家公辦福利機(jī)構(gòu)和醫(yī)療機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合，醫(yī)療機(jī)構(gòu)與45家民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、61家農(nóng)村敬老院達(dá)成合作。

3.通過多元化主體共建推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)信息化。湘潭市采取政府或企業(yè)搭建、企業(yè)運(yùn)營(yíng)、加盟商參與、政府補(bǔ)貼的模式建設(shè)居家養(yǎng)老服務(wù)信息平臺(tái)，形成“專業(yè)手機(jī)+呼叫中心+居家養(yǎng)老服務(wù)站網(wǎng)點(diǎn)”的聯(lián)動(dòng)網(wǎng)絡(luò)，截至2019年底，該信息平臺(tái)已覆蓋30萬人。

4.實(shí)行“個(gè)性化”政府購買養(yǎng)老服務(wù)。湘潭市按照年齡、自理能力以及子女同居住情況的不同，對(duì)年滿60周歲以上的重度失能低收入老人、年滿65周歲以上的半失能低收入老人、年滿80周歲以上子女未同居住或殘疾無能力照料的低收入有自理能力老人和年滿60周歲以上散居的特困有自理能力老人，分別按200～400元/月不等的標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放基本養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼。

5.探索貼合農(nóng)村實(shí)際的養(yǎng)老服務(wù)長(zhǎng)效模式。該市借助村級(jí)老年人協(xié)會(huì)建立面向農(nóng)村空巢、獨(dú)居、留守老人的定期巡防制度，支持農(nóng)村敬老院延伸養(yǎng)老服務(wù)，利用村鎮(zhèn)閑置資源建設(shè)托老所、日間照料中心等農(nóng)村互助養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施，將各縣市區(qū)半失能、失能農(nóng)村特困老人統(tǒng)一交由市級(jí)福利院養(yǎng)老中心服務(wù)。

（二）面臨的現(xiàn)實(shí)問題

1.城鄉(xiāng)之間養(yǎng)老服務(wù)水平差距較大。一是缺乏人力保障。農(nóng)村養(yǎng)老院中的管理、組織、服務(wù)人員都是村委會(huì)人員和村民，專業(yè)人員匱乏影響老人日常照料、醫(yī)療保健、精神慰藉和心理輔導(dǎo)等服務(wù)開展。二是缺乏建設(shè)資金。農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)中的基礎(chǔ)建設(shè)投資以集體經(jīng)濟(jì)投入為主、財(cái)政支持為輔，服務(wù)設(shè)施投資以集體經(jīng)濟(jì)投入為主、政策性撥款及老人自付生活費(fèi)用為輔，鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡約束農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)進(jìn)一步發(fā)展。

2.政府購買養(yǎng)老服務(wù)的運(yùn)作體系還不夠完善。政府購買養(yǎng)老服務(wù)工作還未建立起一套完整的運(yùn)作框架、也缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，存在重疊覆蓋、服務(wù)對(duì)接不暢等現(xiàn)象，導(dǎo)致服務(wù)供給無序、造成資源浪費(fèi)。

3.醫(yī)養(yǎng)結(jié)合養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和機(jī)制需進(jìn)一步完善。一是需增強(qiáng)對(duì)社會(huì)力量興辦商業(yè)性醫(yī)養(yǎng)結(jié)合養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的激勵(lì)措施。二是公辦型醫(yī)養(yǎng)結(jié)合養(yǎng)老機(jī)構(gòu)引入民間力量進(jìn)行管理運(yùn)營(yíng)有待深入探索。三是醫(yī)養(yǎng)結(jié)合養(yǎng)老機(jī)構(gòu)將非核心服務(wù)外包委托給其他專業(yè)機(jī)構(gòu)來運(yùn)營(yíng)管理尚需改進(jìn)。四是醫(yī)養(yǎng)結(jié)合養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的自身運(yùn)作風(fēng)險(xiǎn)、照應(yīng)失能老人風(fēng)險(xiǎn)、意外風(fēng)險(xiǎn)等防范還需深入下功夫。五是從居民可負(fù)擔(dān)能力看，相較于居民人均收入，醫(yī)養(yǎng)結(jié)合養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的收費(fèi)普遍高出1倍以上。

二、養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)中的財(cái)政支持情況

（一）主要方式

1.以點(diǎn)擴(kuò)面加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入。2013年～2019年，湘潭市財(cái)政性資金投入4.2億元，建成老年福利中心5個(gè)、市級(jí)公辦社會(huì)化養(yǎng)老示范項(xiàng)目1個(gè)；投入1.32億元，改擴(kuò)建敬老院60余所；投入0.28億元，建成城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務(wù)示范點(diǎn)和社區(qū)老年人日間照料中心187個(gè)。截至2019年底，全市養(yǎng)老床位2萬余張，每千名老人擁有床位37.3張。

2.增強(qiáng)力度擴(kuò)大購買服務(wù)覆蓋范圍。2013年～2019年，湘潭市各級(jí)財(cái)政安排0.3億元用于購買養(yǎng)老服務(wù)，養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)承接服務(wù)覆蓋了全市5.3萬名老年人。

3.強(qiáng)化杠桿撬動(dòng)社會(huì)融資投入。一是推廣保險(xiǎn)補(bǔ)貼。分別按125元/床的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)意外責(zé)任險(xiǎn)、30元/人的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)老人意外傷害險(xiǎn)給予財(cái)政補(bǔ)貼。二是推行養(yǎng)老機(jī)構(gòu)專項(xiàng)補(bǔ)貼。新建社區(qū)性質(zhì)養(yǎng)老服務(wù)中心可享有10～40萬元專項(xiàng)補(bǔ)貼；城區(qū)新建30張床位以上的民營(yíng)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)按4000元/張標(biāo)準(zhǔn)享受新建床位補(bǔ)貼，運(yùn)營(yíng)6個(gè)月以上的還可按100元/張/月標(biāo)準(zhǔn)享受運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼。

4.養(yǎng)老福利支出增長(zhǎng)超財(cái)政收入增速。2013年～2019年，湘潭市對(duì)三無、農(nóng)村五保等特困老人的特困供養(yǎng)資金年均增長(zhǎng)30%，高于財(cái)政收入增長(zhǎng)水平。

（二）主要不足

1.財(cái)政資金投入缺乏長(zhǎng)效機(jī)制保障。雖然從中央到省市層面在發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)體系方面都出臺(tái)了政策，但相較于老年人口增長(zhǎng)帶來的養(yǎng)老服務(wù)需求擴(kuò)張，仍然缺乏明確制度以保障財(cái)政資金投入增長(zhǎng)，財(cái)政支出壓力較大。

2.財(cái)政投入資金存在一定盲目性。政府相關(guān)主管部門建設(shè)養(yǎng)老服務(wù)體系時(shí)，易將資源集中于少數(shù)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)。雖然短期內(nèi)少數(shù)機(jī)構(gòu)能在政府資金支持下快速發(fā)展，但缺乏獨(dú)立性將影響其長(zhǎng)遠(yuǎn)創(chuàng)新發(fā)展，也易造成尋租和服務(wù)提升動(dòng)力不足等負(fù)面問題。

3.市場(chǎng)化程度不高影響政府購買服務(wù)。湘潭市可提供專業(yè)化養(yǎng)老服務(wù)的企業(yè)和社會(huì)組織數(shù)量較少，政府購買養(yǎng)老服務(wù)可選擇范圍不大、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制不完善，阻礙購買服務(wù)提升質(zhì)效。

4.實(shí)力社會(huì)資本參與積極性不高。雖然有多項(xiàng)補(bǔ)貼和優(yōu)惠政策，但由于湘潭市人口基數(shù)相對(duì)較小、人均收入不高，加之養(yǎng)老行業(yè)回報(bào)周期長(zhǎng)、利潤(rùn)率低等行業(yè)特性，外地大型民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、上市公司和保險(xiǎn)公司等實(shí)力社會(huì)資本參與該市養(yǎng)老服務(wù)業(yè)并不積極。

三、財(cái)政支持地方養(yǎng)老服務(wù)體系發(fā)展的路徑建議

（一）推行財(cái)政資金投入隨財(cái)政收入動(dòng)態(tài)增長(zhǎng)機(jī)制

在財(cái)政預(yù)算內(nèi)設(shè)立養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)專項(xiàng)資金，每年隨財(cái)政收入增長(zhǎng)比例實(shí)行動(dòng)態(tài)增長(zhǎng)，用于示范性項(xiàng)目建設(shè)、引導(dǎo)社會(huì)力量、培育服務(wù)隊(duì)伍、政府購買服務(wù)等，并堅(jiān)持以下原則：一是全面性原則，涵蓋和反映支持養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的所有收支活動(dòng)。二是專款專用，嚴(yán)格規(guī)范收支科目并嚴(yán)禁挪用。三是政策性原則，政策合理傾斜以提升社會(huì)公眾福利水平。四是適度結(jié)余原則，年度預(yù)算收支相抵后適度結(jié)余。五是向農(nóng)村傾斜原則，改進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)資源城鄉(xiāng)分布，從滿足農(nóng)村地區(qū)老年人口基礎(chǔ)性養(yǎng)老需求逐步向個(gè)性化養(yǎng)老需求發(fā)展。

（二）“財(cái)政支持+PPP模式”撬動(dòng)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)融資

養(yǎng)老服務(wù)業(yè)帶來的正外部性決定了政府應(yīng)承擔(dān)組織管理的責(zé)任，以財(cái)政投入方式引導(dǎo)社會(huì)資本投資、開展PPP合作是較為可行的辦法：可優(yōu)選信息化程度高、服務(wù)方式多樣、具有較好盈利業(yè)務(wù)模式的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)試點(diǎn)，財(cái)政投入給予保障，確立相關(guān)服務(wù)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，激勵(lì)社會(huì)資本投資參與，實(shí)行市場(chǎng)化運(yùn)作。

（三）“系統(tǒng)籌劃+規(guī)范行為”確保政府購買養(yǎng)老服務(wù)合理化

一是對(duì)各級(jí)各部門各自應(yīng)負(fù)責(zé)的老年人群有明確界定，防止邊界不清導(dǎo)致服務(wù)重疊和資源浪費(fèi)。二是設(shè)定政府購買養(yǎng)老服務(wù)的內(nèi)容目錄。既可發(fā)現(xiàn)政府養(yǎng)老服務(wù)購買內(nèi)容上的空白，也便于各級(jí)各部門合理規(guī)劃資金使用方向。三是完善政府購買服務(wù)行為程序，嚴(yán)格遵守政府采購要求，并加強(qiáng)服務(wù)質(zhì)量監(jiān)督和定期考核。四是對(duì)服務(wù)提供者進(jìn)行嚴(yán)格甄選、對(duì)全流程進(jìn)行質(zhì)量監(jiān)控，如采用公開招投標(biāo)方式多方詢價(jià)，綜合服務(wù)水平、質(zhì)量及實(shí)力等標(biāo)準(zhǔn)來評(píng)定選定。五是對(duì)積極響應(yīng)政府購買服務(wù)的社會(huì)力量給予適當(dāng)鼓勵(lì)，如一定的政策扶持或財(cái)政補(bǔ)貼，以促進(jìn)其長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

（四）推動(dòng)對(duì)養(yǎng)老服務(wù)體系的評(píng)估與監(jiān)督

一是財(cái)政部門要將對(duì)養(yǎng)老服務(wù)體系的財(cái)政投入資金納入財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)范圍，并根據(jù)地方實(shí)際設(shè)計(jì)指標(biāo)體系。二是采取招標(biāo)、邀標(biāo)、委托等方式引入資質(zhì)較強(qiáng)的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)，對(duì)養(yǎng)老服務(wù)的供需雙方開展專業(yè)、全面評(píng)估，可根據(jù)評(píng)估結(jié)果決定后續(xù)的財(cái)政支持方向、標(biāo)準(zhǔn)、力度，有助于提升養(yǎng)老服務(wù)資源使用效率、投入效益和服務(wù)質(zhì)量。

（五）制定并實(shí)施養(yǎng)老服務(wù)業(yè)稅收優(yōu)惠和金融扶持配套政策

對(duì)養(yǎng)老服務(wù)的供給主體，可實(shí)行在一定時(shí)期內(nèi)少征或免征營(yíng)業(yè)稅的稅收優(yōu)惠；鼓勵(lì)社會(huì)捐贈(zèng)流向養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，可將捐贈(zèng)額按一定比例納入所得稅的稅前扣除；強(qiáng)化金融扶持配套政策，完善貸款貼息和融資擔(dān)保措施，拓寬資金渠道，增加資金供給，激活帶動(dòng)養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)。