科研項(xiàng)目預(yù)算績效管理芻議

羅 瑛 何燕芳 陳 雷

隨著我國科技創(chuàng)新的發(fā)展，預(yù)算管理體制改革的穩(wěn)步推進(jìn)，項(xiàng)目預(yù)算管理不斷完善，這為開展科研項(xiàng)目預(yù)算績效管理奠定了基礎(chǔ)。但是科研單位項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)來源范圍廣、類型多樣，投入力度不斷加強(qiáng)，科研單位的任務(wù)也日趨繁重，如何進(jìn)一步加強(qiáng)科研項(xiàng)目預(yù)算績效管理，將全面實(shí)施預(yù)算績效管理落到實(shí)處，提高預(yù)算管理水平和資源使用效益，促進(jìn)國家創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施，對(duì)科研單位的預(yù)算績效管理工作者提出了更高的要求。

一、科研項(xiàng)目預(yù)算績效管理簡述

科研項(xiàng)目預(yù)算績效管理是以實(shí)現(xiàn)科研項(xiàng)目績效目標(biāo)為導(dǎo)向，強(qiáng)化績效理念為核心，貫穿科研項(xiàng)目預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督全過程的預(yù)算績效管理，旨在提高科研項(xiàng)目支出效率和使用效果，以促進(jìn)科技成果產(chǎn)出。加強(qiáng)科研項(xiàng)目預(yù)算績效管理，堅(jiān)持以科研績效為中心，讓科研項(xiàng)目預(yù)算單位從過去的“要錢難”轉(zhuǎn)變?yōu)椤盎ㄥX難”，倡導(dǎo)對(duì)科研項(xiàng)目支出結(jié)果負(fù)責(zé)，對(duì)社會(huì)公眾負(fù)責(zé)的精神，探索建立符合我國國情的科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)預(yù)算績效評(píng)價(jià)體系，切實(shí)提高我國財(cái)政科技投入的科學(xué)性和規(guī)范性。

二、科研項(xiàng)目預(yù)算績效管理存在的主要問題

（一）預(yù)算績效管理意識(shí)不到位

現(xiàn)階段我國科研事業(yè)單位項(xiàng)目預(yù)算績效管理還處于起步階段，受傳統(tǒng)科研項(xiàng)目預(yù)算管理思維的影響，科研單位對(duì)預(yù)算績效管理的重要性缺少認(rèn)識(shí)。科研單位普遍存在重申報(bào)、輕管理，重支出、輕績效的現(xiàn)象，特別是部分單位領(lǐng)導(dǎo)對(duì)科研項(xiàng)目預(yù)算績效管理的意義了解不夠深入，不知道預(yù)算績效管理主要工作內(nèi)容是什么。認(rèn)為只要合法合規(guī)地用好資金就可以了，對(duì)于項(xiàng)目資金的績效管理工作不夠重視，更多地將大量精力、財(cái)力花在爭取項(xiàng)目資助方面。在科研單位內(nèi)部對(duì)科研項(xiàng)目預(yù)算績效管理沒有形成統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)，對(duì)單位內(nèi)部職責(zé)分工無法體現(xiàn)科研項(xiàng)目預(yù)算績效管理職能。雖然我們國家科研單位實(shí)施預(yù)算績效管理試點(diǎn)工作已經(jīng)有幾年，但科研單位項(xiàng)目預(yù)算績效管理的廣度和深度還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，一些科研項(xiàng)目資金使用低效、重復(fù)設(shè)立、閑置沉淀、損失浪費(fèi)的現(xiàn)象較為嚴(yán)重，這與全面實(shí)施預(yù)算績效管理的要求相去甚遠(yuǎn)。

（二）預(yù)算績效管理機(jī)制不健全

1.預(yù)算績效管理制度不夠完善。在科研單位實(shí)施預(yù)算績效管理過程中，沒有建立健全預(yù)算績效管理制度，只是在科研項(xiàng)目申報(bào)立項(xiàng)時(shí)按格式要求簡單設(shè)置預(yù)算績效指標(biāo)，事后管理過程中缺乏完善的監(jiān)督和考核體系，如單位財(cái)政項(xiàng)目是在中央部門預(yù)算管理系統(tǒng)中編制申報(bào)項(xiàng)目預(yù)算績效指標(biāo)，預(yù)算管理系統(tǒng)只有單位財(cái)務(wù)人員編制預(yù)算時(shí)可操作使用，業(yè)務(wù)部門和項(xiàng)目歸口管理部門無法使用。項(xiàng)目執(zhí)行和后續(xù)的管理過程只能依靠人工監(jiān)督管理，項(xiàng)目結(jié)題考核評(píng)價(jià)的結(jié)果大多流于形式。

2.預(yù)算績效管理指標(biāo)設(shè)置不合理。預(yù)算績效管理運(yùn)行體系由指標(biāo)體系、監(jiān)督體系和考核體系幾部分組成。科研項(xiàng)目預(yù)算績效指標(biāo)主要包括產(chǎn)出指標(biāo)、效益指標(biāo)和服務(wù)滿意度等。由于科研項(xiàng)目種類多，研究領(lǐng)域、學(xué)科方向、技術(shù)路徑、產(chǎn)出效果等存在較大的差異，在實(shí)施過程具有模糊性、滯后性和不確定性等特點(diǎn)，不可控因素比較多，因此科研項(xiàng)目預(yù)算績效目標(biāo)設(shè)置較為困難，評(píng)價(jià)指標(biāo)和評(píng)價(jià)機(jī)制也較難統(tǒng)一、科學(xué)和客觀的建立，這也是科研單位預(yù)算績效管理的重點(diǎn)和難點(diǎn)。主要表現(xiàn)為：（1）因?yàn)闆]有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，指標(biāo)設(shè)置人為過低或過高，導(dǎo)致預(yù)算績效管理指標(biāo)設(shè)置不合理；（2）科研項(xiàng)目預(yù)算產(chǎn)出指標(biāo)、效益指標(biāo)和服務(wù)滿意度設(shè)置不夠細(xì)致、全面，導(dǎo)致預(yù)算績效管理全面性不夠；（3）由于科研項(xiàng)目種類多、周期長等，指標(biāo)設(shè)置可能出現(xiàn)定量指標(biāo)少、定性指標(biāo)多等，使得預(yù)算績效管理可評(píng)性不高。這些因素都可能造成較難科學(xué)、準(zhǔn)確地進(jìn)行績效評(píng)價(jià)。

3.預(yù)算績效管理評(píng)價(jià)機(jī)制不科學(xué)。績效評(píng)價(jià)是對(duì)科研項(xiàng)目完成績效情況進(jìn)行評(píng)價(jià)，在科研項(xiàng)目預(yù)算績效管理體系中有著重要的地位，評(píng)價(jià)結(jié)果直接影響科研單位預(yù)算績效管理水平。目前在科研單位科研項(xiàng)目實(shí)際管理過程中，預(yù)算績效管理體系不完善，缺乏可借鑒的績效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，缺少適合科研項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)的方法和措施，預(yù)算執(zhí)行效果較難科學(xué)評(píng)估，考核、監(jiān)督機(jī)制也不到位等，造成科研項(xiàng)目預(yù)算績效管理嚴(yán)重滯后，無法對(duì)科研項(xiàng)目預(yù)算績效進(jìn)行預(yù)測、分析和評(píng)估，出現(xiàn)項(xiàng)目資金被違規(guī)挪用和過度浪費(fèi)等問題時(shí)也不能及時(shí)有效解決，預(yù)算績效管理在科研單位很難真正發(fā)揮應(yīng)有的作用。

4.預(yù)算績效管理缺乏跟蹤問效。由于未樹立預(yù)算績效管理理念，思想認(rèn)識(shí)不到位，一些單位認(rèn)為科研項(xiàng)目預(yù)算績效自評(píng)和監(jiān)控只是財(cái)政部門下達(dá)的工作任務(wù)，未將其納入單位日常科研項(xiàng)目管理工作中，僅僅停留于完成任務(wù)而已；對(duì)執(zhí)行過程出現(xiàn)的偏差和存在的問題，沒有進(jìn)行認(rèn)真分析、查找原因，無法及時(shí)采取有效措施，確保科研項(xiàng)目預(yù)算績效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)；有些科研項(xiàng)目預(yù)算編制不科學(xué)、預(yù)算執(zhí)行不嚴(yán)格、指標(biāo)設(shè)置不合理，項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)在運(yùn)行過程中監(jiān)管缺失。這些都使得對(duì)科研項(xiàng)目預(yù)算績效評(píng)價(jià)結(jié)果不能得到很好的運(yùn)用。

（三）預(yù)算績效管理信息化系統(tǒng)不完善

預(yù)算績效管理涉及科研項(xiàng)目預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督、績效評(píng)價(jià)等各個(gè)管理環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)預(yù)算績效管理信息化系統(tǒng)建設(shè)，是科研單位實(shí)現(xiàn)科研項(xiàng)目管理工作規(guī)范化，提高工作效率的重要支撐平臺(tái)。現(xiàn)階段大部分科研單位都缺乏一套完整、適合本單位科研項(xiàng)目預(yù)算績效管理的信息系統(tǒng)，與之有關(guān)的大多是中央部門預(yù)算管理系統(tǒng)。科研單位承擔(dān)項(xiàng)目一般少的有十幾個(gè)，多的甚至達(dá)到幾百個(gè)，由于沒有統(tǒng)一的信息管理平臺(tái)，在編制年度項(xiàng)目預(yù)算績效指標(biāo)和科研項(xiàng)目預(yù)算績效自我評(píng)價(jià)時(shí)，主要是靠財(cái)務(wù)人員手工分類審核、匯總單位所有科研項(xiàng)目的績效指標(biāo)和評(píng)價(jià)結(jié)果，耗費(fèi)了大量的人力資源、時(shí)間和精力成本，同時(shí)因業(yè)務(wù)能力、專業(yè)背景等多種因素的影響，可能導(dǎo)致出現(xiàn)績效指標(biāo)和評(píng)價(jià)結(jié)果不準(zhǔn)確，執(zhí)行偏離也不能及時(shí)發(fā)現(xiàn)，以至于項(xiàng)目預(yù)算績效考核流于形式。

三、加強(qiáng)科研項(xiàng)目預(yù)算績效管理的措施

（一）強(qiáng)化預(yù)算績效管理理念

單位財(cái)務(wù)部門要貫徹落實(shí)全面預(yù)算績效管理，做好預(yù)算績效管理對(duì)單位發(fā)展、內(nèi)部管理等重要性的學(xué)習(xí)和宣傳工作；加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，搭建溝通平臺(tái)，相互學(xué)習(xí)和交流，提高職工對(duì)項(xiàng)目預(yù)算績效管理重要性的認(rèn)識(shí)，深刻理解全方位、全過程、全覆蓋預(yù)算績效管理的實(shí)質(zhì)內(nèi)涵，牢固樹立“花錢必問效、無效必問責(zé)”的績效管理理念，明確各部門科研項(xiàng)目預(yù)算績效管理職能，夯實(shí)主體責(zé)任，建立適合單位實(shí)際情況的預(yù)算績效管理工作機(jī)制。同時(shí)還要深刻地認(rèn)識(shí)到項(xiàng)目預(yù)算績效管理不僅僅是科研單位財(cái)務(wù)部門的事，應(yīng)該是單位每個(gè)部門、每個(gè)職工的事，各部門之間要相互配合才能做好單位預(yù)算績效管理各項(xiàng)工作，履行責(zé)任主體和實(shí)施主體職責(zé)，確保單位預(yù)算績效管理工作順利推進(jìn)。

（二）建立健全預(yù)算績效管理機(jī)制

1.加強(qiáng)制度建設(shè)全面實(shí)施預(yù)算績效管理是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求，預(yù)算績效管理制度體系是實(shí)現(xiàn)治理體系和能力現(xiàn)化代的重要保障，應(yīng)完善與之相適應(yīng)的全面預(yù)算績效管理實(shí)施條例；強(qiáng)化預(yù)算績效管理的剛性約束，落實(shí)責(zé)任到事、責(zé)任到人；協(xié)調(diào)各方，積極推進(jìn)預(yù)算績效管理的全面開展。科研單位要加強(qiáng)對(duì)預(yù)算績效管理制度建設(shè)的重視，從實(shí)際出發(fā)，在深入調(diào)研論證的基礎(chǔ)上，結(jié)合單位實(shí)際情況，及時(shí)制定配套可行的科研項(xiàng)目預(yù)算績效管理制度、操作流程等制度體系，并在實(shí)際的管理過程中不斷進(jìn)行總結(jié)和改進(jìn)，使預(yù)算績效管理工作逐步走上制度化、規(guī)范化軌道。

2.科學(xué)設(shè)置指標(biāo)。科研項(xiàng)目績效目標(biāo)設(shè)置是科研單位預(yù)算績效管理的基礎(chǔ)，在編制科研項(xiàng)目預(yù)算時(shí)，應(yīng)根據(jù)科研項(xiàng)目任務(wù)需求、中長期規(guī)劃、年度目標(biāo)和預(yù)算編制要求，以及科學(xué)研究規(guī)律和特點(diǎn)等，客觀、科學(xué)、合理地預(yù)測科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)需求，編制預(yù)算績效目標(biāo)和實(shí)施計(jì)劃。績效目標(biāo)應(yīng)與科研項(xiàng)目任務(wù)高度相關(guān)，與項(xiàng)目資金投入范圍、方向和額度相一致；指標(biāo)設(shè)置要細(xì)化、量化，盡量精準(zhǔn)量化預(yù)算績效指標(biāo)，確保在項(xiàng)目實(shí)施過程中可測量和評(píng)價(jià)；科研項(xiàng)目的實(shí)施存在探索性和不確定性等特點(diǎn)，設(shè)立績效目標(biāo)時(shí)應(yīng)重點(diǎn)向研究過程、研究方法等方面去建立過程指標(biāo)；科研單位應(yīng)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，不斷探索科學(xué)合理設(shè)置預(yù)算量化指標(biāo)和定性指標(biāo)的方法、程序和標(biāo)準(zhǔn)等，使各項(xiàng)指標(biāo)設(shè)置能夠客觀地反映科研項(xiàng)目的業(yè)績和資金使用效果，實(shí)現(xiàn)科研項(xiàng)目預(yù)算績效指標(biāo)可度量、可考核。

3.完善自評(píng)機(jī)制。科研項(xiàng)目支出績效評(píng)價(jià)是根據(jù)設(shè)定的預(yù)算績效目標(biāo)，運(yùn)用科學(xué)合理的績效評(píng)價(jià)指標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)和方法，對(duì)項(xiàng)目支出的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效益性進(jìn)行公正、客觀的評(píng)價(jià)。組織實(shí)施預(yù)算績效管理的財(cái)政部門，應(yīng)構(gòu)建科學(xué)、客觀和統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的并具有可比性的績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系；對(duì)重大科研項(xiàng)目可考慮引入第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)，進(jìn)行專業(yè)、客觀的預(yù)算績效跟蹤監(jiān)管和評(píng)價(jià)，以提高財(cái)政項(xiàng)目預(yù)算資金使用的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效應(yīng)。預(yù)算績效目標(biāo)執(zhí)行單位，應(yīng)分類設(shè)置適合科研項(xiàng)目基本規(guī)律和特點(diǎn)的項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)指標(biāo)與標(biāo)準(zhǔn)，要充分考慮科研項(xiàng)目具有長期探索性、社會(huì)公益性、創(chuàng)新創(chuàng)造性以及研究結(jié)果未知和不確定性等特點(diǎn)，應(yīng)選擇不同的方法進(jìn)行分類績效考核評(píng)價(jià)，切實(shí)做好科研項(xiàng)目預(yù)算績效自評(píng)工作；科研項(xiàng)目結(jié)束后，項(xiàng)目承擔(dān)單位和項(xiàng)目負(fù)責(zé)人要對(duì)項(xiàng)目完成情況進(jìn)行自我評(píng)價(jià)，形成績效評(píng)價(jià)報(bào)告，將取得的績效結(jié)果與績效目標(biāo)進(jìn)行對(duì)比，分析原因，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，為預(yù)算績效管理部門提供切實(shí)可行的管理信息。

4.強(qiáng)化監(jiān)督管理。預(yù)算績效運(yùn)行跟蹤管理是科研項(xiàng)目預(yù)算績效管理的重要環(huán)節(jié)之一，科研單位應(yīng)建立健全預(yù)算績效管理運(yùn)行跟蹤監(jiān)控機(jī)制，對(duì)科研項(xiàng)目執(zhí)行過程和績效目標(biāo)完成情況進(jìn)行跟蹤監(jiān)控，及時(shí)掌握項(xiàng)目資金收支和績效指標(biāo)完成情況，對(duì)發(fā)現(xiàn)的問題以及預(yù)算績效目標(biāo)偏離情況，能夠及時(shí)、有效的進(jìn)行處理和糾偏，確保預(yù)算績效指標(biāo)能夠按照預(yù)期目標(biāo)完成。實(shí)施科研項(xiàng)目預(yù)算績效獎(jiǎng)懲機(jī)制，將科研項(xiàng)目預(yù)算績效評(píng)價(jià)結(jié)果在單位內(nèi)部進(jìn)行公示，并與年度績效考核掛鉤，提高科研項(xiàng)目資金的使用效率，促進(jìn)科研項(xiàng)目預(yù)算績效管理不斷完善。

（三）完善預(yù)算績效管理信息系統(tǒng)

建立健全預(yù)算績效管理信息化平臺(tái)和支撐體系，完成預(yù)算績效管理信息化系統(tǒng)建設(shè)，是實(shí)現(xiàn)工作規(guī)范化、提高工作效率的根本抓手。在財(cái)政部門建立統(tǒng)一、通用預(yù)算數(shù)據(jù)庫的前提下，科研單位應(yīng)建立一套適合本單位全面實(shí)施預(yù)算績效管理的數(shù)據(jù)庫，包括科研項(xiàng)目預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督、評(píng)價(jià)、信息公開等管理的各個(gè)環(huán)節(jié)，與中央預(yù)算管理信息系統(tǒng)對(duì)接，形成多功能的信息網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)。科研單位的項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行部門、業(yè)務(wù)歸口管理部門、財(cái)務(wù)部門和監(jiān)督部門應(yīng)在同一個(gè)信息網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)上，通過各自的端口，分工合作，客觀真實(shí)地完成自己的工作任務(wù)，既保證科研單位的預(yù)算工作質(zhì)量，又可減少人力和時(shí)間成本，提高工作效率。