生態公益林效益補償資金審計方法探討

何秀芝 李朝旗

一、引言

生態公益林是指生態區位重要、生態狀況脆弱，對國土生態安全、生物多樣性保護和經濟社會可持續發展具有重要作用，以發揮森林生態和社會服務功能為主要目的的森林、林木和林地。為保護生態公益林資源，1999年以來各級政府陸續建立了生態公益林效益補償制度。審計組在對某省的財政收支審計中發現，近年來該省生態公益林補償機制從無到有，生態公益林面積從小到大，生態公益林補償資金惠及人口占全省農業人口的三分之二，在推動全省生態狀況改善、提升農民收入水平等方面取得顯著成效。同時，審計也了解到，生態公益林質量高低直接影響生態環境保護的效果，也涉及廣大確權林農的直接利益。由此，該項資金管理和使用的真實性、合法性和效益性成為審計重點關注的事項。

二、審計難點和思路

當前，大量涉農財政補貼資金存在點多面廣的特點，生態公益林效益補償資金在這方面特點尤為明顯。一方面，該項資金列入全省惠民惠農財政補貼資金“一卡通”進行發放，從發放資金情況看，該項資金雖然總量很大，但補助對象涉及千家萬戶，采用常規審計方法進行入戶調查核實等無法達到審計全覆蓋的要求，只能發現零星的問題，難以實現審計目標。另一方面，審計發現各級生態公益林由林業部門劃定和確權，林業部門每年根據劃定面積和補助標準編制資金預算，報財政部門審批后直接通過“一卡通”方式發放到個人、林場或集體經濟組織。由于生態公益林效益補償資金可對應到具體地塊，各級公益林范圍劃定的準確性和合理性成為審計分析核實的切入點。為此，審計組根據該項資金可以落實到具體地塊的特點，創新性地引入多部門空間地理信息數據后進行疊加和比對分析，為實現該項資金的全覆蓋審計提出了可行的技術方法。

三、審計方法和步驟

根據上述審計思路分析，審計組充分利用可獲取多部門數據的優勢，創新了空間數據可視化技術、疊加分析技術以及空間數據庫轉換和輸出等方法，實現對生態公益林效益補償資金的分布特征分析、疑點問題提取及核實等關鍵審計內容的支持，具體步驟如下：

（一）數據的獲取和準備

基礎數據是開展審計數據分析的基礎，為了進行比對核實生態公益林的劃定質量和真實性，審計組獲取了財政、林業、自然資源和農業等部門相關數據。一是財政部門“一卡通”補貼資金發放數據，包括發放金額、姓名、身份證號碼、發放賬號、所在行政區劃及代碼等信息；二是林業部門森林資源二類調查和生態公益林劃定的空間矢量數據，包括了林業地類、優勢樹種、面積等關鍵信息；三是自然資源部門中與國土相關的土地利用現狀數據、土地利用總體規劃數據、主體功能區規劃數據和審計年份的遙感影像圖等數據，包括了按照國土相關規程認定的被審計區域內所有土地地塊的現狀和規劃信息等；四是農業部門農村土地承包經營權確權登記數據，包括了農戶承包和轉讓土地的相關信息。這些信息都有可能與生態公益林信息相關，將其整理后可用于后續比對分析。

（二）利用空間可視化技術，全面分析分布特征并鎖定重點區域

常規的數據可視化分析主要利用EXCEL、WPS等電子表格對數據進行排序做出柱狀圖、折線圖等來進行呈現，這種方式非常便捷高效，但是最大的缺點是不能體現出每個數據的區域特征。為此，我們采用了地理信息技術的空間可視化分析展示功能，在地理信息系統軟件的支持下將財政部門發放補貼資金的數據按行政區劃代碼匯總后，與全省行政區劃底圖關聯，將資金發放金額投射到每個具體的縣區并根據金額大小進行分層設色，從而做出生態公益林效益補償資金發放情況區域分布圖。因為資金發放與劃定面積直接相關，因此從圖上可以非常直觀地看出全省各區域生態公益林劃定的面積情況，有助于選擇重點審計區縣進行重點解剖和分析。

（三）利用多部門數據進行空間疊加分析，快速精準鎖定疑點問題

多部門數據比對是開展數據分析工作的核心環節。由于林業、國土和農業等相關部門管理的對象大都具有區位特征，這些數據都帶有坐標信息，可以落實到具體地塊，因此可以采用地理信息技術中的空間疊加分析，按照同一坐標位置下不同部門對該地塊認定的不同來快速鎖定疑點問題和地塊。

一是利用林業和土地數據比對，將林業劃定領取生態公益林效益補償資金的林地圖斑與自然資源部門認定的土地利用現狀數據中不可能是林地的圖斑進行疊加比對，如土地利用現狀中的建設用地、湖泊、耕地等如果與公益林重疊，則就是疑點問題圖斑。還可進一步將土地利用規劃或主體功能區規劃等與公益林疊加，看公益林劃定是否符合相關規劃要求。

二是利用林業與農業數據比對，將公益林劃定數據與農業部門農村土地承包經營權確權登記數據進行疊加比對，看是否存在林業部門認定的林地與農業部門認定的農用地重疊的情況，特別是很多地塊已開始將中央耕地地力保護補貼資金的發放與農村土地承包經營權確權數據進行關聯，如果有重疊就有可能存在林權與土地承包經營權混淆，同一地塊重復領取農業和林業補貼的情況。

三是利用林業自身數據分析比對。將林業部門森林資源二類調查和生態公益林劃定數據比對，看是否存在部分對生態環境存在較大破壞的樹種劃入生態公益林的情況。如南方某些地區大量種植桉樹，桉樹主要用于造紙，因其根系發達及對土壤水肥吸收力強，對水土保護有一定破壞性。將桉樹劃為生態公益林，與設立生態公益林效益補償資金的初衷不相符合。部分地區為此還出臺了相關“禁桉令”的規定，審計可以在分析公益林具體構成的基礎上提出相關對策建議。

（四）利用空間數據庫的轉換和連接，為進一步核實和延伸調查提供支撐

有了上一步的初步分析結果后，為進一步核實分析結果的準確性，可將分析結果與遙感影像圖進行疊加，查看這些問題圖斑的實際情況。自然資源部門提供的遙感影像圖雖然精度較高，但數據量一般較大，有些時候還存在數據更新不及時等情況。同時這些影像數據必須采用專業的地理信息系統軟件才能打開查看，具有一定的專業門檻。為此，可通過空間數據庫將疑點圖斑轉換為KML等交換格式文件，在“谷歌地球（GoogleEarth）”等通用軟件中打開查看，這類通用軟件易于上手且有多個時間點的數據可通過拖動時間滑塊查看，非常適合一般審計人員使用。另外，在審計現場延伸核實的過程中，可通過將疑點地塊在百度地圖等導航系統定位后，利用手機導航或指南針軟件精確鎖定疑點地塊，確保準確找到問題圖斑所在位置。

（五）利用空間數據輸出功能，為審計取證提供支撐

在核實問題圖斑后，為將審計發現問題落實到取證單上，可利用地理信息系統軟件的空間數據輸出功能，把經核實后的數據輸出成圖件和對應表格，直接為審計取證提供支撐。

四、總結及展望

根據生態公益林效益補償資金可以對應到具體地塊的特點，本文創新了利用地理信息技術開展對特定補貼資金全覆蓋審計的技術方法，通過該方法迅速發現了疑點線索，掌握了面上總體情況，實現了預期的審計目標。如，審計發現部分地區生態公益林劃定質量不高，部分不符合條件的地塊多領取補貼，同一地塊既領取生態公益林補貼又領取耕地地力補貼等情況。在此基礎上還進一步發現，機構改革后自然資源部門內部土地和林業資源未做到統籌銜接，仍存在相互重疊、底數不清等問題。外部和農業部門在林權證和耕地承包經營權證劃分和認定方面不銜接等問題。審計提出意見后可促進相關工作得到改進和完善，將生態公益林效益補償資金的效益發揮到實處。

同時，本文提出的數據分析方法廣泛采集了各部門數據并利用了外部數據和軟件工具資源進行分析，具有典型的審計部門數據分析的特征。這種分析方法和思路也具有一定的通用性，可為今后開展類似審計分析工作提供參考。