關于農產品批發市場用地監管引發的思考

吳夢秋

農產品批發市場作為我國農產品流通的主渠道，長期以來在服務農業生產、促進農產品流通、滿足居民消費、保障食品安全、推進產業扶貧等方面發揮著非常重要的作用，具有基礎性和公益性的特點，是事關千家萬戶的重要民生工程。據統計，目前我國生鮮農產品70%以上都是通過農產品批發市場流通的。對上海這樣一個特大型消費性城市而言，農產品批發市場在“保供”“穩價”“保安全”等方面更是發揮著不可替代的作用，是上海市民“菜籃子”的核心組成部分，更是保障上海城市安全運行的重要基石之一。

一、上海農產品批發市場用地性質現狀

長期以來，基于我國農業小生產、大流通的現狀，食用農產品批發市場在農產品流通體系中發揮重要作用。黨中央、國務院高度重視農產品批發市場建設，多次在中央一號文件中要求推進農產品批發市場建設，并要求努力提高農產品流通效率、降低農產品流通成本。為降低農產品批發市場建設成本，2008 年中央一號文件《關于切實加強農業基礎建設進一步促進農業發展農民增收的若干意見》中明確提出：要“落實農產品批發市場用地按工業用地對待的政策”。國務院在《關于促進物流業健康發展政策措施的意見》進一步明確：“農產品批發市場用地作為經營性商業用地，應嚴格按照規劃合理布局，土地招拍掛出讓前，所在區域有工業用地交易地價的，可以參照市場地價水平、所在區域基準地價和工業用地最低價標準等確定出讓底價。”為貫徹落實中央要求，全國各省市進行了大量有益的改革和探索，取得了良好的成效。就上海而言，在農批市場用地性質方面也進行大量開創性的改革和探索，目前上海農批市場用地形成了四種不同的用地性質模式：

（一）無限制條件的商業用地

這類性質用地的農產品批發市場主要是2000年之前建的老市場，部分市場用地還是國有劃撥商業用地，主要分布在上海外環以內城區，包括上海江橋批發市場等為數不多的市場。目前該種類用地性質的市場，因市政規劃和動遷的原因越來越少。

（二）農村集體土地

這類市場主要是上個世紀八九十年代流通體制改革之后建立的，為發展集體經濟、搞活農產品流通，按照“誰投資誰受益”的原則自發建立的，主要分布在城市近郊，多數為規模比較小的批發市場。近年來，因為城市擴展和“五違四必”整治等原因，多數被關閉調整，如原來有名的曹安市場和銅川路市場群等。

（三）工業物流用地

這類市場主要是在2000 年至2010 年期間建立的。當時為了推進新農村建設，降低農產品流通成本，落實農批市場用地按照工業用地性質對待的要求，基于對政策的不同理解，上海和全國很多省市在此期間基本都是直接用工業物流用地來建設農產品批發市場和農產品物流中心。上海市委、市政府根據中央有關要求，積極推進有關政策落地，支持上海農產品批發市場的發展，并在《上海市食用農產品批發和零售市場發展規劃（2015－2020）》中明確提出：“鼓勵利用舊廠房、閑置倉庫等存量建設用地建設符合規劃的食用農產品批發市場，所在區域有工業用地成交價格的，可在參照市場地價水平、所在區域基準地價和工業用地最低標準等基礎上，綜合確定出讓地價。”因此，目前上海這類用地性質的市場占主體，主要包括江楊市場、江楊水產市場等市場群、東方國際水產市場和西郊國際農產品市場一期用地等。

（四）限定用途的商業用地

這類市場用地是對落實農批市場用地按工業用地對待政策的深化和完善。主要考慮到農產品批發市場主要是流通設施，同時也涉及農產品倉儲、加工和物流等，所以用商業用地更合適。但它是特殊性質的商業用地，可以限定用途、限定價格。目前，上海這類用地性質的市場份額也不小，主要包括上海農產品中心批發市場和西郊國際農產品市場二期等。

二、目前批發市場功能配套方面遇到的問題

大型農產品批發市場是一個匯聚大量人流、物流、商流、資金流、信息流的實體交易平臺，像一個自成體系的獨立功能園區，除了需要具備農產品交易功能外，還需要倉儲、就餐、停車、住宿、商務辦公、商務洽談和休閑等綜合配套功能。這些功能都是農產品批發市場不可或缺的重要組成部分。據了解，上海各主要批發市場匯集了8000 多家批發商、25000 多家采購商，日均車輛流轉量17000 多輛，體量較大的批發市場日均人流量近2 萬人次。市場商流、物流、人流集中，批發商、供應商、雇員、短駁人員等從業人員長時間滯留批發市場，基本生活需要不可避免，對市場各類配套設施存在天然性需求。目前，上海大型農產品批發市場大多規劃建設在遠離中心城區的地方，周邊配套設施很不完善，市場必須采取自建對外服務的食堂、餐廳、招待所等方式滿足配套需求。但對工業物流用地和限制用途的商業地批發市場而言，各類設施受到用地性質限制，難以取得相關行政審批，對市場運營管理和提升發展造成很大制約，曾經為降低流通成本而實行的農批市場用地改革和創新，因部分政府行政管理工作尚未充分有效地銜接，造成運營管理上的一些痛點、難點、堵點。具體而言包括以下幾個方面：

（一）就餐需求無法滿足的管理難點

民以食為天！對遠離中心城區的大型農產品批發市場的客商和從業人員而言，吃飯問題成為了困擾他們的一個難題。在既無周邊餐飲配套又無市場內部供應的情況下，為解決吃飯問題，駐場商戶的從業人員只能私下違反“三合一”消防安全的規定，在經營場所內暗設爐灶烹飪食物，構成較大安全隱患，且由于剛性的就餐需要，市場開展“三合一”專項治理難度和壓力都很大，現場使用電磁爐等行為屢禁不絕。隨著網絡外賣平臺訂餐興起，部分從業人員迫于監管壓力改用外賣平臺訂餐，可在用餐高峰時期，送餐員騎行非機動車在場內貨車、短駁車輛、采購車輛之間快速穿行，造成了極大的新增的交通安全隱患。此外，外賣平臺伴生的食品安全監管難、一次性餐具導致的環境污染問題等，為農產品批發市場綜合治理帶來新難點。

（二）住宿需求無法滿足的客商痛點

因業務需要，大量來自全國各地的經銷商需要在短期內駐場照顧批發交易生意，特別是車位式交易方式的貨運車輛司機，一方面在交易過程中需要及時移動車輛，另一方面，在往返近千公里貨運業務中間，需要及時充分的喘息式住宿休息，避免因疲勞駕駛造成行車安全隱患。在市場住宿配套無法具備的情況下，從事商品物流、駐場銷售等業務的從業人員，對市場配套的經濟型住宿存在長期、穩定的需求就無法得到滿足。

（三）新業態、新模式的創新堵點

隨著上海城市消費能級日益提升，全社會普遍開展了新零售、新商業的創新探索，跨界融合成為新業態、新模式的重要發展方向，行業和業態的邊界也越來越模糊，很多時候形成了“你中有我，我中有你”的新格局。農產品批發市場結合市民對商品包裝、品質、理念和消費體驗的需求，也在推進批發商業與體驗式消費相結合的商業新模式。部分直接面向市民消費者的新業態、新模式，因“行業分割”的用地性質所限，難以辦理相關證照，阻礙了傳統農產品流通行業創新提升的步伐。

三、有關政策和管理的思考

從法國、日本等世界發達國家和地區著名農產品批發市場來看，都建有非常完備的綜合配套功能。如法國倫吉斯市場不僅綜合功能配套齊全，而且非常人性化，僅為市場內客商就餐服務的餐廳就有4家，充分考慮到不同客商的消費需求，為經銷商提供了長期穩定的經營支持，保障了大巴黎地區的農產品穩定供應。日本豐州市場除了交易與配套功能外，更是在消費體驗上大做文章，引進了大量餐飲服務企業，不僅為批發市場客商提供良好的生活配套，更是成為了當地消費體驗網紅地。因此，為適應農產品批發市場功能完善和業態創新提升的需要，對農產品批發市場這一特殊業態，在用地政策和行業監管上需要進行適度的改革和創新。

（一）用地政策上要充分考慮到農產品批發市場的天然屬性和功能， 對歷史遺留的用地現狀進行規范和認定

從國內外農產品市場行業發展實踐可以看到，就餐、住宿等生活配套功能和交易、倉儲等功能一樣，是農產品批發市場的天然組成部分。農產品批發市場的行業屬性仍為商業，因涉農和保障民生的特殊屬性，各級政府高度重視發揮其公益性、基礎性職能，落實農產品批發市場用地按工業用地對待的政策，但不宜簡單地、機械地將農產品批發市場交易功能與其他綜合配套功能割裂開來，用現有的行業分割的用地政策來制約和限制批發市場的綜合配套功能的完善。同時，對歷史原因形成的多樣化用地政策進行科學的梳理，只要是符合產業規劃導向的市場，就要對其用地性質進行統一的認定和規范，并根據其綜合化、多樣化和創新性的功能需求，允許其相關多元配套功能設施的建設和營運。

（二）深入推進各級行政管理部門“放管服”改革

在審批流程日益簡化、行政效率日益提高的今天，各級政府切實需要深入推進“放管服”改革，發揚“店小二”精神，更要在實質性審查中體現“放管服”的目標。建議相關行政管理部門在落實農產品批發市場有關政策和規劃時，進一步加強不同行政管理環節間的政策溝通協調，不斷提高政策執行的協調性、一致性，從服務企業和行業從業者的實際需求出發，把政策優惠落到實處，著力打造卓越的全球城市良好的營商環境，避免執行中的相互掣肘，抵消政策效用。

（三）在規劃中明確農產品批發市場作為綜合性商業體定位

政府有關部門在制定農產品批發市場發展規劃、開展行政審批業務時，首先要明確農產品批發市場綜合商業體的屬性，對市場的內涵定位進一步放寬，將農產品批發市場視作集商品交易、配套支撐的綜合性商業體，而非單純的交易平臺，并在日常的行業和市場監管過程中，不斷提升市場綜合服務、綜合治理能力。

（四）開展農產品批發市場綜合治理注重疏堵結合

各級政府在針對農產品批發市場開展安全生產、環境治理等綜合整治時，一方面，要“嚴”字當頭，從嚴治理“三合一”現象，消除市場運行過程中的安全隱患。另一方面，要允許市場經營管理方開設并完善各類生活配套設施，引導相關從業人員通過規范、合法的途徑滿足基本生活需求。共同營造安全、有序的農產品批發市場經營環境，為提升人員密集場所的綜合治理提供疏堵結合的有效方案。