太湖流域多元化、市場化生態保護補償機制研究

談俊益 王子軒 林囿任 郭國冕

（1. 江蘇省工程咨詢中心，江蘇 南京 210003；2. 江蘇省環境科學研究院，江蘇 南京 210036；3. 南京大學環境規劃設計院集團，江蘇 南京 210093；4. 河海大學農業科學與工程學院，江蘇 南京 210098）

太湖流域是江蘇省、浙江省、上海市（以下簡稱“兩省一市”）水資源環境的重要載體，面積約3.69萬平方千米。根據《2019太湖流域及東南諸河水資源公報》及《2018太湖健康狀況公報》，2019年太湖流域水資源總量225.6億立方米，較多年平均偏多49.6億立方米，平均產水系數0.48；2018年太湖流域34個省界河流斷面，達到或優于Ⅲ類的比例為55.9%，22個入太湖河道控制斷面，達到或優于Ⅲ類標準的比例為54.5%，且連續4年無劣Ⅴ類入湖斷面（2007年為12個），水資源環境綜合治理成效明顯[1,2]。

一、太湖流域生態環境保護補償機制現狀

（一）現有生態保護補償機制實施效果及不足

生態補償機制是按照“誰受益、誰補償，誰保護、誰受償”原則，科學界定保護者與受益者權利義務，推進生態保護補償標準體系和溝通協調平臺建設，形成受益者付費、保護者得到合理補償的運行機制，是“綠水青山”向“金山銀山”轉換的重要通道。

2007年太湖水危機爆發，江蘇省在太湖流域探索開展流域環境資源區域補償試點工作基礎上，逐步構成了覆蓋全省范圍、多領域、多要素、多層次的生態保護補償制度。形成了以省級相關部門牽頭引領，設區市、縣（市、區）按職責協同推進的生態保護補償體系，初步構建了資源開發補償、污染物排放總量補償、生態農業發展、綠色標識識別體系、綠色金融體系以及綠色利益分享機制等多形式的生態保護補償體系。

在保護前提下合理利用太湖流域優質水資源，是實現長三角區域一體化高質量發展的重要任務，《太湖流域水環境綜合治理總體方案（2013年修編）》提出，“兩省一市要進一步完善太湖流域水環境治理協商機制，探索并實行流域管理與行政區域管理相結合的綜合管理體制，形成職責明確、協作聯動的長效工作機制。加強流域各方的對話與協商，及時交流治理經驗，加大合作力度，協調解決有關問題，提高自主管理流域水環境事務的能力?！比欢卫硪詠恚皟墒∫皇小鄙形丛陧攲記Q策、重大任務推進、協同治理和保護等方面建立有效的協調聯動機制， 流域生態保護補償的范圍仍然偏小、標準偏低，保護者和受益者良性互動的體制機制尚不完善，同時市場和社會等流域多元補償主體也因主體責任不明、主體利益訴求不同等原因不能較好地融入流域生態補償制度，一定程度上影響了生態環境保護措施行動的成效。因此，為進一步提高太湖流域水資源環境綜合利用水平，建設太湖流域的生態文明，構建多元化、市場化的流域長效生態補償機制已成為流域治理的迫切需要。

（二）現有補償核算標準及不足

進行生態補償量的正確核算直接體現了生態補償機制的科學性，決定了補償的實施效果。流域生態補償標準需要根據流域上游環境保護投入額，以及相應產生的生態產品或服務的效益來確定。

生態保護補償所涉及的森林、濕地、水流、耕地等生態補償核算要素中，按照現行的政府事權、財權相統一的原則，除水流外，其他要素的事權基本都在各級政府所屬的行政區范圍內；但強化區域內森林、濕地、耕地等要素的管理，對提升縣（市、區）范圍以外的生態環境質量效益遠高于提升區域內的效益。

（三）現有補償資金保障效果及不足

現行區域補償工作把地方政府的環境保護責任與環境績效掛鉤，提高其主動治污的積極性和精準治污的針對性，有效拓寬了資金渠道，增加了治污投入。以江蘇省為例，截至2019年江蘇省水環境區域補償資金累計約23億元，其中實施雙向補償工作方案以來，補償資金超過12億元。補償資金連同省級獎勵資金全部返還地方，拓寬了治污資金投入渠道，有效調動了屬地政府治污保水的主動性和積極性。

但由于行業部門職能分工差異，各條線、各部門甚至同部門的不同職能處室間在專項資金的使用、管理上存在較大差異，中央、省、市各行業部門所下達的資金，到村（社區）財政后邊界就較為模糊，致使下級地方政府使用和管理專項資金難以形成系統合力，甚至出現資金滯留無法撥付使用的問題，不利于發揮專項資金的使用效益。

二、太湖流域多元化、市場化生態保護補償機制的總體框架設計

（一）流域多元化生態補償主體客體界定

按照“誰受益、誰補償；誰保護、誰受償”原則，流域生態補償的主客體分別是流域生態服務的既得利益者和流域生態服務的提供者。借鑒前人研究成果[3]，可將多元化生態補償分為政府、市場、社會這三個層次，三者按照生態利益的獲得程度，政府及市場作為核心利益相關者，社會作為次要利益相關者，其中既包含了流域生態補償主體，又包含了補償客體。同時因流域一般具有明確的流向性，流域的上、中、下游的地域界限較為明顯，運用利益交換方式進行分析，流域補償的主體通常指流域中、下游的生態利益獲得者，客體通常指流域上游的生態利益保護者。

（二）流域多元化生態補償標準

合理的流域生態補償標準直接關系流域生態補償機制的科學性，標準的確定需綜合考慮流域生態保護的投入成本及流域生態系統產生的生態價值。生態保護投入成本主要表現在生態建設與維持成本，因生態保護而放棄發展造成的損失等。上游流域產生的生態價值在服務于上游區域的同時外溢到下游地區，外溢的生態價值服務于下游的多元客體。

（三）流域補償模式

流域生態補償模式按照不同主體發揮的作用不同可分為政府補償模式、市場補償模式和社會補償模式，實現流域多元化生態補償，需著力推進補償模式從“輸血型”補償為主向“造血型”補償為主轉變， 發揮好政府的主導作用，通過政策引導市場補償的進行；發揮市場在社會資源配置中的作用，讓社會公眾通過各種渠道參與到生態補償制度中，通過三元主體補償模式的耦合構建多元生態補償模式。

三、太湖流域多元化、市場化生態保護補償機制實施建議

（一）完善生態補償制度保障

流域多元化生態補償機制的實施必須以完善的制度保障作為依靠，在完善現有生態補償條例的基礎上，加快推進生態補償立法，通過法律的形式規范明確政府、市場、社會等主體在生態補償制度中的權利與義務，更好地發揮政府的引導作用，在市場調配資源的基礎上，全面提高社會的補充支持力度。

對于整個太湖流域而言，“兩省一市”各自不僅需要在中央政策法規的基礎上配合制定下位法，更需要在頂層決策、重大任務推進、協同治理和保護等方面建立有效的協調聯動機制，在建立完善協調聯動機制的基礎上，突出流域水環境問題整治，聚焦生態修復、飲用水安全、黑臭河道治理等群眾關切問題，始終保持環境執法高壓態勢，加大太湖流域水環境行政處罰案件執法和處罰力度，不斷提高依法治太水平，進而促進流域內各區域的合作共贏。

（二）創新生態保護補償資金保障

充足的資金保障是生態補償機制運行的關鍵， “兩省一市”需在現有橫向轉移支付的基礎上，積極拓展生態補償資金的來源，規范補償資金的管理使 用。

一是補償資金的來源。按照太湖流域“整體一盤棋、區間差異化”的基本思路，探索由國、省兩級政府共同出資建立“太湖共同治理基金”，作為太湖流域各相關市、縣開展生態保護補償的專項補助資金。積極探索由“太湖共同治理基金”出資，省市牽頭建立太湖流域綠色發展基金，吸引社會資本參與太湖流域水環境綜合治理辦法。

二是補償標準的確定。按照“總體統籌、區域協調、要素差異”的原則，在考慮生態保護成本、生態效益的溢出性的基礎上，制定差異化補償標準，根據流域各級政府地區發展情況、生態環境質量情況及績效評價結論適時開展動態調整。

三是補償資金的使用。生態保護補償資金的使用按照“切塊分配，統籌使用”的基本思路，將資金按比例分成橫向生態保護受償資金和縱向生態保護受償資金兩部分，縱向生態保護受償資金，由市、縣人民政府根據地區國內生產總值、財政收入和生態服務功能等因素，研究提出區域森林、濕地、耕地、水源保護區、國省級風景區等對維護生態安全、改善生態環境、提供優質生態產品具有重要意義的生態功能區域的補償標準，報省級相關部門備案。

（三）完善多元主體監管評估體系

多元化生態補償機制的實行依賴于科學高效的多元主體監督評估體系的建立，通過建立健全監督機制，實施效果評估機制、績效考核評估體系，促進多元主體相互協作，形成各方協同保護的環境保護格局。

一是監督機制的完善。按照流域多元補償主體的不同，建立專門的流域監督部門，統籌謀劃區域生態保護治理工程，加強生態保護專項資金使用的監督管理，確保專項資金落到實處，起到實效；立足現代環境治理體系，完善各級政府事權、支出責任和財力相適應的制度，強化財政、審計等部門的審核和監督職責；提高社會各界參與和監督生態環境保護和治理的程度，構建“企業為主體，社會組織和公眾共同參與”的責任體系。

二是建立實施效果評估機制。在現行流域生態補償管理協調機制下，通過第三方對流域外溢的生態價值進行評估。在核定流域補償標準的基礎上， 及時對補償過程進行評估，保障補償客體的利益。

三是建立績效考核評估體系。將流域生態補償效果評估結果及流域水質監測結果納入政府的績效考核中，提高地方政府參與生態補償機制的積極性； 建立市場主體及社會群眾參與生態補償的獎勵辦法，對積極參與的社會公眾組織，在獲得其應有的生態利益基礎上，給予一定的政策扶持或資金獎勵。