當前農業綜合執法改革中存在的問題及建議

楊百峰

隨著中央機構改革的逐步到位，地方各級政府的機構改革迅速推進，為切實加強農業綜合執法工作，中辦、國辦聯合印發《關于深化農業綜合行政執法改革的指導意見》，農業部也出臺了《關于全面加強農業執法扎實推進綜合執法的意見》，對推進農業綜合行政執法改革進行了明確部署。將分散在同級農業農村部門內設機構及所屬單位的行政處罰，以及與行政處罰相關的行政檢查、行政強制職能剝離，由整合組建后的農業綜合行政執法隊伍集中行使，以農業農村部門的名義統一執法。對此，要求各級農業農村部門認真梳理行政執法、行政處罰、行政許可、檢驗檢測、安全生產、事故處理、應急管理等監管責任，明確職責分工，全面厘清職責，防止因改革出現行業監管“空檔期”。日照市作為全省綜合行政執法體制改革試點市之一，隨著改革的深入推進，也暴露出一些問題，在一定程度上限制或影響了農業綜合執法工作的有序開展，也在一定程度上制約了改革的進展和效果的提升。

一、農業綜合執法現狀

1.市級農業綜合執法情況。2015年6月，經市編委批復成立日照市農業綜合執法支隊，為副處級公益一類財政撥款事業單位。將農業、畜牧、農機等部門執法隊伍整合。主要職責是：指導全市農產品質量安全、動物疫病防控、農機監理執法工作；參與全市重大農業違法案件的查處；協調跨區域農業違法案件的查處等。

2.縣級農業綜合執法情況。2016年10月，省政府批復日照市綜合行政執法體制改革方案（《山東省人民政府關于日照市相對集中行政處罰權開展綜合行政執法的批復》），批復市級及區縣相對集中行政處罰權，開展跨部門、跨領域綜合行政執法工作。區縣綜合行政執法局為本級政府直接領導的獨立行政執法主體，依法獨立行使有關行政處罰權。行政處罰權集中后，在農業領域（含畜牧獸醫、農機），由縣級綜合行政執法局統一執法；行政許可事項劃歸行政審批局負責，行業監管、檢測檢驗等仍由行業部門承擔。

3.鄉鎮綜合執法改革情況。結合鄉鎮機構改革，全市所有鄉鎮均由區縣綜合行政執法大隊向鄉鎮派駐了執法中隊，每個鄉鎮都相應成立了綜合行政執法辦公室，與派駐中隊實行聯合辦公。綜合行政執法辦公室主任由鄉鎮（街道）黨委副書記兼任，配備副主任兩名，其中1名副主任由執法中隊長兼任，另配備1名副科級的副主任。鄉鎮（街道）建立了綜合執法平臺，統籌轄區內派駐機構和基層執法力量，開展聯合執法。部分鄉鎮還設立了綜合執法服務大廳，承擔執法業務受理、舉報受理、案件調解聽證等工作，協調相關部門開展聯合執法。

二、存在的問題

1.執法體制不順。市級為農業農村局下設的農業綜合執法支隊，縣級農業綜合執法職能職責均劃歸綜合行政執法局。由于市級與縣級管理體制不對口、上下級之間不存在隸屬關系，分屬不同的部門管理，綜合行政執法部門與各相關業務主管部門不溝通、不認可、不接受業務指導。也未設立專門的農業執法隊伍或相關科室從事農業執法工作，與市級農業執法機構存在業務不銜接、轉辦案件不接收、專項執法檢查不參與等情況，嚴重影響了執法工作開展。

2.監管與執法職責劃分不清晰。農業綜合執法機構主要行使農業監管工作中的行政處罰環節，與行業主管部門的監管方式不同，可采取的手段有行政許可、政策扶持、市場調控等措施，遠不止于行政處罰。從目前改革情況來看，不同地方、甚至不同領導對監管、執法、處罰職能劃分界定各不相同，認為“監管僅限于處罰”“處罰就是監管的全部”的認識。普遍認為成立農業綜合執法部門后，本部門就沒有執法權了，把各自行業的日常監管也全交由農業綜合執法部門，包辦代替所有的行業監管事務，造成相互配合不主動，存在推諉扯皮現象。

3.大綜合的農業執法案件較低。縣級綜合行政執法局匯集原十幾個部門執法力量于一體的大綜合執法體制，側重市區內的城市管理、文化市場等“形象”“面子”執法工作，農業執法重點在基層、在鄉村，且又缺乏農業方面的專業執法人員，造成農業監管削弱，農業處罰案件較低。截至2017年6月底，全市行政處罰案件141起，其中城市管理領域案件82起，占58%，文化領域案件54起，占38%，其他案件僅5起，占4.4%，農業領域執法被邊緣化、分散化且呈現難以歸口管理的態勢。

4.農機監管處罰寬松軟。農機處罰的主要依據是《農業機械安全監督管理條例》，但《條例》的處罰條文過于寬松，執法程序過于復雜。對于有農機違法行為的，先責令限期整改或補辦相關手續，逾期不整改或不補辦的，責令停止使用；拒不整改或不停止使用的，才行使處罰權。農業機械主要分布在廣大農村、田間地頭，本身就難以監管。尤其在農忙季節，農業機械搶收搶種，不能查扣或處罰,一般以農機安全宣傳為主；農閑時，農機具入庫，機手外出打工，又難以查找核實是否整改；跨區作業機械，流動性大，異地監管，難度更大，給農機安全監管帶來諸多困難。

三、對策及建議

建議國家、省級進一步搞好頂層設計，對市級及以下在機構設置、機構名稱、職能職責、執法裝備、執法人員待遇等方面做出明確規定，形成上下貫通、協調一致、高效運轉的執法體系。

1.規范設置執法機構。在農業農村部門設立專門的農業行政執法隊伍（農業行政執法局、農業行政執法支隊、農業行政執法大隊、農業行政執法中隊），讓專業的人做專業的事，大綜合執法不可能做到人人多面手，更何況要求專業性非常強的農業執法工作。實行“局隊合一”，以農業農村主管部門名義統一執法，構建權責明晰、上下貫通、指揮順暢、運行高效、保障有力的農業綜合行政執法體系。

2.理順執法職責及監管部門職能。理順層級執法職責和監管部門職能，明確相互之間的行為邊界和具體職責分工，上級農業農村主管部門依法監督下級農業農村主管部門實施的行政處罰。農業農村主管部門負責監督本部門農業綜合行政執法機構或者派出執法機構實施的行政處罰。著力解決層級間執法職責不清、部門間職責交叉等問題。建立監管部門與農業執法機構相互配合的“檢打聯動”工作機制。加強執法機構與行業管理、技術推廣、檢驗檢測等其他機構的協作配合，充分發揮各自優勢，形成工作合力。建立監管部門與執法機構之間協調運行機制，杜絕出現推諉扯皮現象。不能簡單的認為是“物理疊加”，而應該是復合的“化學反應”，達到“1+1＞2”的效果。

3.提升執法裝備水平。積極爭取財政部門的支持，加大對農業執法領域的辦公經費、執法裝備、速測儀器等資金投入力度，將農業執法經費納入當地財政預算，不斷改善辦公場所及裝備條件，增強農業執法手段。切實解決執法檢查、案件查處、人員培訓、聽證和行政復議等所需經費，保證農業執法工作正常、有效地開展。

4.創新工作模式，優化基層管理。建立全國統一的農業執法監管平臺，運用“互聯網+”大數據，積極推進信息化與農業執法工作深度融合，建立起區域之間違法案件溝通和聯絡協調機制，即一個地方發生案件，案發地的行業監管部門、涉案主體所在地和案件涉及地執法機構等同時響應，打破轄區限制，共享執法數據、互補證據鏈條的聯動機制，實現執法由“點”向“面”的轉變，做到既能查違法案件，又能查違法主體；既有行政處罰，又可在行政許可、政府扶持等領域進行相應懲罰。形成日常檢查、線索甄別、立案調查、證據固定、案件查處、案件追溯、結果公開等環節信息“一張網”，形成齊抓共管、同時推進的全國“一盤棋”，提高案件查處力度。

5.修改完善農業法律法規。一是修改《農業機械安全監督管理條例》的處罰條文，破解農機違法處罰條款寬、松、軟的局面，可降低處罰數額，對于農機違法行為可當場處罰的，當場收繳罰款，不因處罰幾百元的罰款，人為地往返多次，提高案件辦結效率，解決“有條文不能處罰”的怪現象。二是推行行政執法公示制、執法全過程記錄制度、重大執法決定法制審核制度，規范細化農業行政處罰自由裁量權辦法、農業行政處罰程序規定等，防止執法不公、隨意性執法和選擇性執法，切實做到嚴格、規范、公正、文明執法。

6.加大農業執法人員培訓。機構改革后，執法人員變動較大。一要加強對執法人員專業知識培訓，定期舉辦執法人員專業知識培訓班，邀請專家授課，提升執法人員綜合素質，做到“會辦案”“敢辦案”，逐步達到“辦好案”“辦鐵案”的水平。打造一支政治信念堅定、業務技能嫻熟、執法行為規范、人民群眾滿意的農業行政執法隊伍。二要嚴格實行執法人員持證上崗和資格管理制度，未經執法資格考試合格，不得從事監督檢查和行政處罰活動。加大法律專業人員配置比例，提高執法人員政治素質和業務水平，推進執法人員專職化。

全面推進機構改革并非一路坦途，難免會遇到部門利益、個人利益和全局利益的矛盾，必須樹立大局意識，權衡利弊得失，把深化機構改革的任務落實好、推進好，確保思想不亂、隊伍不散、運轉正常。實現機構設置合理、運行有效便捷、行為規范公正的農業行政執法體系，造就一支政治合格、業務精通、作風過硬、高效廉潔的專職執法隊伍，改善執法條件，強化執法手段，使農業行政執法工作躍上一個新臺階。