鄉村振興中村干部治理能力提升路徑研究

(1、2. 南寧師范大學經濟與管理學院，廣西 南寧530299)

一、問題的提出

黨的十九大報告提出實施鄉村振興戰略，加強農村基層基礎工作，健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系。鄉村作為我國國家治理的重要場域，其治理成效關系到國家治理的成敗[1]。村干部在鄉村社會發展中的重要性一直是學術界研究的熱點，國內學者從不同視角進行了大量研究。安尊華認為村干部治理能力的提升,對于鄉村的穩定發展與鄉村社會的轉型具有重要的意義[2],黃穎、余秀江基于勝任力模型對廣西、廣東、云南三省選取423個村干部作為樣本進行分析，研究發現村干部執行能力是農村經濟發展的關鍵,村干部能否勝任受其自身素質、執行能力、工作態度等多重因素影響[3]。謝小芹基于“場域—行動分析”視角對貴州西村旅游開發中的社會沖突進行分析，認為村干部或主動或被動的與地方政府、旅游公司、少數農民形塑一種穩定的分利秩序，引發村民的不滿和對政府的不信任[4]，而通過加強村級“兩委建設”，挖掘和培養農村內部“道德型能人”擔任村干部并防止基層灰黑勢力混入村干部隊伍危害村莊長遠利益，可以實現農村治理績效的帕累托改進[5]。村干部治理能力的提升是鄉村治理現代化的必然要求，也是實現鄉村振興重要的方法論，以村干部治理能力提升面臨的問題為導向，立足于鄉村振興的時代要求，以基層黨建的完善為組織保障，優化村干部成長機制，提升村干部治理能力與治理意愿、重塑基層公共性以提升基層凝聚力，或可為推進鄉村振興中鄉村治理的現代化變革提供可行路徑。

二、鄉村振興中提升村干部治理能力的價值邏輯

隨著中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。農業農村部部長韓長賦指出，當前我國最大的發展不平衡是城鄉發展不平衡，最大的發展不充分是農村發展不充分[6]。鄉村振興戰略要求建立起城鄉融合發展的新型城鄉關系，通過要素配置與資金投入重心向農村的傾斜實現農業農村的優先發展，長期的城鄉二元結構使農村發展相對滯后，農村空心化與老齡化并存、基礎設施和公共服務水平較低、基層黨組織軟弱渙散等問題的存在阻礙了鄉村的發展進程，因此作為國家政策的執行者和鄉村治理的領導者，村干部治理能力的提升對于村莊的發展具有重要的現實意義。

1.培育文明鄉風的價值必然

價值觀凝聚人們廣泛的價值共識與價值追求，對人們的行為具有重要的導向作用，農民是鄉村振興的重要力量，農民的現代化是“三農問題”的核心，也是國家治理體系和治理能力建設的重要前提。鄉村正處于大發展與大變革時期，然而機遇往往伴隨著挑戰，農村傳統與現代文化交流碰撞促進了農村發展進步，但優秀的傳統價值觀受到沖擊而日益模糊，注重短期利益、笑貧不笑娼等利益至上思想在農村大行其道[7]。鄉風文明是鄉村振興之魂，鄉風作為當地社會風氣的一個縮影，潛移默化地影響著人們的情感認同和行為習慣，也深刻地影響著地方的發展。隨著鄉村現代化、城鄉一體化的深入推進，農村由熟人社會向半熟人社會轉變，面對道德滑坡、社會風氣惡化及封建迷信的死灰復燃等陋習積弊，村干部能夠通過自身治理能力的提升增強對鄉村社會的引領能力，對鄉村社會存在的不文明現行敢抓敢管，及時教育并幫助村民改造落后的觀念、腐朽的思想，才能做好踐行社會主義核心價值觀的排頭兵以助推鄉風文明建設。

2.實現基層治理有效的價值必然

村干部是村民的服務者，也是農村管理者，作為村民的服務者，村干部需要對村民的實際情況有深入了解，以確保國家惠農政策的順利落實，尤其是對貧困戶脫貧情況及時跟進，確保扶貧對象及脫貧成效的精準。作為農村管理者，村干部需要有溝通協調能力，既要有能力化解村民之間的矛盾與糾紛，也要敢于制止村中不良的社會風氣，因此村干部執行能力的強弱，對于村莊的穩定發展、資源的高效利用及上級任務的完成具有重要的影響。習近平總書記指出，抓任何工作，都要有久久為功、利在長遠的耐心和耐力。村干部治理能力的提升能夠提高自身學習能力與反向學習能力，不僅學習其他地區發展的先進經驗，也能在失誤中總結教訓從而更新自身認識理念以完善工作方法。通過提高自身學習能力與執行能力，提高貫徹黨和國家決定的能力，不折不扣落實黨和政府的指示，破除思維定勢與傳統意識帶來的弊端以防止對國家政策的機械執行與選擇性執行，才能在政治站位上始終與黨的大政方針保持一致，在具體行動上緊扣鄉村振興戰略目標，保證各項具體制度和各項利民惠民政策的落實和村民內部利益矛盾的有效協調，實現基層社會的治理有效。

3.提升鄉村綜合效益的價值必然

后鄉村精英時代，鄉村人才流失嚴重造成鄉村內生發展能力缺乏，集體主義觀念單薄削弱了村民共識，村民利益格局多元化增加鄉村治理難度[8]。鄉村振興中“產業興旺、鄉風文明、治理有效、生活富裕”是對鄉村各方面發展的綜合要求，其中治理有效是鄉村振興的社會基礎，也是國家治理能力現代化的重要組成部分， “自治、法治、德治”相結合的鄉村治理體系是實現鄉村振興的重要保障。自治是實現基層民主的重要途徑，法治是鄉村發展的重要保障，德治是提高鄉村文明程度的重要手段，村干部是村莊發展的掌舵人，理應當好村莊公共利益的維護者、法治的宣傳者和德治的帶頭人。面對鄉村治理中日益錯綜復雜的公共事務，村干部如果領導能力不足，不僅無法發動群眾投入到農田水利等公共設施建設以維護集體利益，也會因自身能力問題影響村兩委干部間的信任與團結，辜負村民的期望，使村莊發展缺乏生機活力，因此村干部治理能力的提升能夠以其求真務實的作風和科學有效的工作方法提高自身領導力、感召力，并以通俗易懂的和人民群眾喜聞樂見的方式把鄉村振興的內容與政策向民眾作本土化詮釋，及時解答群眾疑惑，消除民眾理解的偏差，使群眾清晰地了解鄉村振興的發展理念、戰略規劃與良好愿景，提高村民對政策的認同度，從而激發群眾的主動性與創造性，堅定理想信念、凝聚共同力量以謀求村莊長遠的發展和綜合效益的提升。

4.重建鄉村公共性的價值必然

村民是鄉村振興的力量之源和最終受益者，村民的積極參與是鄉村有效治理的內生動力，但在具體實踐中，往往會出現村民雖然信任并擁護鄉村振興戰略的實施，但如果某項目不涉及自身利益時卻選擇沉默的現象。究其原因，大概可歸類為以下幾點：首先是村莊公共性的消解。隨著社會利益的日益多元，村民的利益訴求也趨于多樣化和個性化，村民的行為也帶有功利性的特征，許多村民常年外出務工，村莊成為他們的暫住地。由于一年中大部分時間不在村里，對村莊的公共事務也變得漠不關心，地方規范和村莊權威也隨之逐漸失語。其次是鄉村精英流失。鄉村人才及青壯年不斷外流，留守村莊的多是婦女、兒童和老人，不僅使得村民自治組織后繼乏人，村莊公共事務治理也面臨更大難度而出現集體行動困境。由于村民在行動中有一定的策略性，僅依靠體制內的壓力難以實現有效的行政動員，村干部作為連接國家與社會的關鍵力量，能夠發揮其深入群眾的本土力量，成為耦合行政動員與社會動員的接點力量[9]。通過提升村干部治理能力探尋地方價值規范與國家政策相結合的路徑，以鄉村社會組織為載體，通過產業互助、資金互助等方式探索村民利益聯結點以建構和鞏固鄉村社會公共性，充分調動村民的積極性、主動性和創造性，把村民思想和行動統一到鄉村振興戰略目標中，使村民共建共享發展成果以滿足新時代人民日益增長的美好生活需要，才能防止干部工作轟轟烈烈，群眾反映冷冷清清。

三、當前村干部治理能力提升面臨的挑戰

1.創新意識不足，認識理念滯后

鄉村振興是鄉村的全面振興，其中產業興旺是鄉村振興的重點，生態宜居是鄉村振興的關鍵，鄉風文明是鄉村振興的保障，治理有效是鄉村振興的基礎，生活富裕是鄉村振興的根本，五個總體要求作為相互聯系的有機整體各有側重但相互作用，因此需要有擔當、敢作為的村干部選擇新思路、拓寬新路徑帶領村民共同推進，但部分村干部忽視了自身的學習與提高，導致認識能力與創新能力跟不上村莊發展需要。部分村干部習慣于用傳統的工作方法和思維對待基層工作，如有的村莊忽視對鄉村鄉土性的維護，在村中鋪大片草坪，在路邊擺設花盆，用混凝土造假山等，不僅破壞了鄉村傳統風貌，也需要大量資金投入和昂貴的后期養護成本。部分村干部對國家政策關聯把握不充分，對政策的精神和要求理解不深入，沒有樹立大局意識，利用與村民間信息不對稱的優勢，在落實國家時為謀取私利而將各種惠農政策偏向自己親朋好友，不僅侵害了弱勢群體的權益，也損害了政府的形象。

2.工作任務繁重，薪酬待遇較低

村干部不是公務員，也沒有納入國家行政編制，職位工資無法根據工作量對村干部實行有效激勵，績效工資又難以真實全面反映其工作能力與實際成效，面對有限的資源占有和有限的認同感，村干部既要應付各種檢查督導，又要負責全村的工作為村民提供公共服務，工作壓力大，付出與回報不對等，使部分村干部產生“干多干少、干好干壞一個樣”的懈怠心理，薪酬回報低、工作不穩定也缺乏對人才的吸引力，使村干部大量流失[10]。一些村干部缺乏足夠的動力和意識為村莊提供服務，只完成上級的各種任務而不關心實際效率，對群眾個人訴求、感知較弱，抱著得過且過的心態敷衍了事，工作消極推諉，甚至對上級決策陽奉陰違、拖拉推諉或擱置不辦。另一方面，個別村民機會主義行動邏輯也加大了村干部工作的難度，尤其是部分村民的謀利性上訪行為，不僅擾亂了鄉村秩序，也增加了村干部治理負擔，造成部分村干部抱著誰都不得罪的工作態度，對工作拖拖拉拉，不推不動，甚至搞選擇性執行，在政策偏好與政策責任壓力間尋找平衡，進而采取策略性行動，其行為將影響到整個班子的氛圍，造成人心渙散，日積月累破壞班子的發展和凝聚力，使村干部班子失去生機與活力，使組織工作難以打開新局面，不僅造成國家資源配置的低效，也損害了基層組織的權威性。

3.忽視基層黨建，黨組織功能弱化

思想滑坡、喪失原則是村干部腐敗的根本原因。村干部是基層黨組織建設的組織者，如果認識不到黨建的統領作用與基礎性作用，對黨建工作不重視、不深入，則會嚴重弱化基層黨組織的執行力、戰斗力、凝聚力，甚至存在黨組織在基層治理中被邊緣化的風險[11]。一些村莊由于集體經濟空心化，黨支部缺乏資金支撐，作用空間越來越小。部分村干部重視經濟的發展，忽視組織覆蓋和工作覆蓋，黨建工作則依賴于上級的指示與重視，形式單一缺乏創新，止步于傳達精神、讀文件，基層黨建缺少落實的抓手，使農村基層黨建出現“內卷化”趨勢[12]。部分地區精英人才流失嚴重，黨員老齡化嚴重，使農村基層黨組織后繼乏人。部分黨員能力素質低，服務意識差，無法發揮帶頭作用；部分黨員理想信念不堅定，放松了自身的思想進步，重大問題上搖擺不定，對社會上流傳的不負責任的說法聽之任之，對損害黨和政府形象的做法不管不顧，根本原因正是因忽視基層黨建而造成村干部及黨員的政治責任淡化。

4.村民共識削弱，動員難度增加

村干部工作的開展離不開村民的支持，但村民共識的削弱、基層文化的失范，將會使村干部面臨著一個錯綜復雜的外部治理環境。首先是空心化和原子化造成的村莊治理主體弱化和鄉村價值危機。頻繁的人口流動使村莊結構日益松散化，伴隨著鄉土性的衰退，村落的凝聚力也被逐漸瓦解，過度功利化的個人主義畸形發展，逐漸取代人情禮俗主導的價值觀，村民只關心自身利益增量，不關心村莊整體和長遠發展，村莊公共利益無人過問，公共事務無人參與，導致集體行動困難。其次是一些項目進村后，村干部掌握著資源分配的主動權，由于村民與村干部掌握的信息不對稱，加上外部監督薄弱、內部監督虛化等因素，造成基層監督乏力甚至流于形式。在人情建構的鄉村社會關系中，部分村干部優親厚友，導致利民項目目標瞄準偏差而不能分配給目標對象，引起了群眾與村干部之間的信任危機[13]。

四、村干部治理能力提升的路徑選擇

1.加強人才培養，提高治理能力

首先要完善村干部使用制度，通過建立精英回流機制突破人才引入瓶頸，如選聘優秀大中專畢業生到一線工作，發揮其文化水平高、道德素質好的優勢，改善基層知識結構與人員結構，通過外部力量嵌入構建符合鄉村振興戰略實施的新型權力結構，打破鄉村封閉的政治系統，激活鄉村發展活力，促進鄉村治理范式變革。其次要建立健全優秀干部與后備干部培養機制，堅持以事選人、以績選人，根據村莊發展需求選擇村干部，根據村干部工作特長分配工作。面對村干部培訓制度不健全、培訓機會少的現實，要緊跟時代要求，推動優質培訓資源向基層下移，增加村干部培訓和進修的機會，尤其是要加強村干部對習近平新時代中國特色社會主義思想、立場、觀點、方法的學習，保證村干部始終能做鄉村發展的排頭兵與領路人。

2.優化成長機制，完善干部激勵

收入、職業自由度、體面程度是影響村干部穩定性的重要因素[14]。黨的十九大報告指出，要注重在基層一線和困難艱苦的地方培養鍛煉年輕干部。村干部工作繁忙，壓力大，應嚴管與厚愛相結合加強對村干部的激勵以提高村干部的工作積極性。首先應優化村干部的成長機制，完善村干部待遇制度，按崗位任務量、責任大小、勞動強度和環境優劣確定崗級，區分不同級別、崗位的村干部績效工資。加強對村干部的人文關懷，關注基層干部心理健康，形成績效追逐與良性競爭。其次要明確村干部職權范圍，細化村干部責任擔當，建立容錯機制，劃分小錯誤與微腐敗的明確界限，謹防權力濫用，但對于不謀私利、踏實做事的村干部犯下的在可控范圍內且可以補救的錯誤，應賦予其免責的權利，讓廣大干部有為也有畏，既敢于甩開膀子干事，又能守住黨紀國法的底線，形成獎懲分明的績效考核導向。最后應強化懲戒措施，把村干部作風建設當作鄉村治理現代化的重要組成部分，加強對村干部的制約與監督，使村干部失職責任承擔落到實處，同時以關心和愛護為原則，落實和完善談心談話制度以把握干部的思想動態，面對村干部工作中的不良苗頭及時提醒，使其意識到工作中存在的問題并積極改正。

3.完善基層黨建，堅持“紅色領航”

農村基層黨組織是黨戰斗力的基礎，也是鄉村振興戰略實施的組織保障，鄉村振興的根本在于黨的領導核心作用的發揮，加強基層黨建可以有效防止黨的領導力隨著層級遞減而削弱。首先要加強黨對農村工作的領導，突出基層黨組織的組織引領功能。加強對習近平總書記系列講話精神的學習，堅持三會一課制度、落實組織生活會等黨內政治生活制度，以長期的理論學習和基層實踐鍛煉為基礎培養干部堅定的理想信念。通過內部培養、外部吸納方式，吸納農村精英分子和先進分子，優化黨員結構，提升黨組織活力。其次跳出傳統思維，主動承擔產業發展重任，提升經濟引領能力，以黨建促發展。農村公共服務的自我供給是國家公共服務供給的重要補充，沒有足夠的物質力量作為后盾，村級公共服務的自我供給就無法實現，農村集體經濟薄弱、村級經濟空心化嚴重，也使基層黨組織缺乏資金而造成自身影響力弱化，因此強化黨組織在農村產業發展中的領導核心地位，選優配強基層黨組織帶頭人，設立聯合支部整合黨組織資源，帶動各村發展資源的整合，統籌協調、以強帶弱，形成一體化發展格局，通過發展支柱產業留年輕人，抑制集體虛化趨勢，激發基層活力[15]，如伊金霍洛旗開展“百企幫百村，鄉村謀振興”等活動，鼓勵“政、企、村”成立聯合黨支部助力鄉村發展，國土資源局黨支部、巴本岱村村支部、寸草塔煤礦黨支部共同組建“聯合黨支部”，依據巴本岱村資源優勢，形成有效產業幫扶，通過一站式產、運、銷等方式，發揮了紅色領航作用，壯大了該村集體經濟，贏得了社會的廣泛贊譽。

4.重塑基層生態，提升基層凝聚力

鄉村振興是對鄉村價值與生命力的重新發現與彰顯，既需要政府政策及財政投入的支撐，也需要鄉村文化的支撐加以推進，只有重塑基層生態，提升基層凝聚力才能為鄉村振興提供一個良好的社會環境。首先應充分重視村民的主體作用，以村民自治為基礎，以鄉村社會組織建設為依托，發揮社會組織的橋梁和紐帶作用激發基層民主自治活力，重視村民自治權利的表達，保障村民的知情權與參與權以培養村民的責任感和主人翁意識，確保基層自治的良好運行。其次以黨紀國法為底線，增強基層法治的保障。堅持系統治理思維，借助掃黑除惡清除鄉村存量腐敗，遏制黑惡勢力、宗族及宗教勢力對村莊治理的滲透與干涉。發揮紀律檢查部門監督執紀功能，加強村民監督委員會建設，把政府自上而下的權力監督和村民自下而上的權利監督相結合，建立起網絡化的權力監督機制壓縮權力腐敗空間，構建村級腐敗治理的長效機制。最后以德治為支撐，實現鄉村柔性治理。采取符合農村特點、貼近群眾生活的方式加強農村道德建設，減少價值沖突與文化隔閡，挖掘符合鄉村內生秩序的村規民約、道德倫理規范等，發揮“軟約束”的積極作用，塑造村民崇德向善的價值取向，引導鄉村良性發展。

結 語

鄉村振興戰略是黨對“三農”工作認識上的時代性躍升，開啟了新時代我國“三農”工作的新篇章，村干部既是村民利益的代表也是政府的代理人，村干部治理能力的提升是鄉村振興的重要一環。村干部治理能力的提升，最重要的是堅持黨的領導，黨是鄉村發展的引領者，也是鄉村發展方針的制定者，基層黨組織作為黨在農村工作的基礎，必須要加強基層黨組織建設以維護基層黨組織在鄉村社會治理中的領導地位。村干部隊伍建設關系到基層社會的穩定與經濟的發展，因此要完善村干部激勵機制，吸引人才的回流為村兩委班子輸送新鮮血液。加強村干部的培訓教育，提升其引領鄉村發展的能力，健全村干部成長機制使村干部生活上有保障，政治上有盼頭以提高其工作積極性，通過村干部宣傳能力、執行能力、領導能力、動員能力的提升，凝聚起鄉村振興的強大合力，為鄉村振興戰略的實現打下良好的社會基礎。