體育場館PPP模式風險與應對策略研究

(安徽體育運動職業技術學院，安徽 合肥230000；西安交通大學，陜西 西安710000)

近年來，為了彌補社會基礎設施建設資金不足的問題，我國開始嘗試PPP模式興建污水處理廠、交通設施等公共設施，實現了投資主體的多元化。同時，在一些經濟發達地區也開始充分利用市場手段推廣PPP模式建設公共體育場館。PPP模式已為各地體育場館的建設提供了一種符合市場邏輯的解決方式。體育場館PPP模式建設正在迅速擴張，這種擴張的速度給政府和社會資本都會帶來一定的風險。這是因為PPP體育場館項目涉及利益主體較多、投資建設和經營回報時間較長等原因都會造成項目合作的失敗。雖然在此模式下政府和社會資本雙方有著“風險公擔，利益共享”的原則，但是由于我國的相關法律法規體系尚未健全，金融產品也較為單一，從而導致我國PPP體育場館建設環境顯得尤為復雜。為此，政府需要從社會穩定和國有資產保值的角度來考慮此種模式如何規避市場風險，確保體育事業發展的可持續性。

一、研究概述

自從有了人類社會，風險就伴隨著人類社會而存在。概括而言風險就是一種可能發生的損失，也是一種不確定性和利益等[1]。PPP是Public-Private-Partership的縮寫，譯為“公私合作伙伴關系”“公司合營”和“公共和私人部門的合營”等。由于其本身的概念較為寬泛，加之各國社會制度和法律的不同，從目前來看尚無確切的內涵和外延。在我國，財政部在《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》(財金[2014]76號)規定PPP模式為“是在基礎設施及公共服務領域建立的一種長期合作關系。通常模式是由社會資本承擔設計、建設、運營、維護基礎設施的大部分工作，并通過使用者付費及必要的政府付費獲得合理投資回報；政府部門負責基礎設施及公共服務價格和質量監管，以保證公共利益最大化。”

第一篇關于體育場館PPP的文章出現于2006年的《試論PPP模式在體育場館經營管理中的應用》[2]一文。經歷了數十年的PPP體育場館研究，我們發現關于PPP模式下的體育場館建設還存在著大量的理論供給短板，從研究質量上來看，大部分學術論文還僅僅停留在PPP模式和體育場館結合的理論基礎探討上，如陳磊、陳元欣從分析美國大型體育場館運營的PPP模式對我國體育場館的PPP模式提出建議策略[3]，焦長庚、戴健針對我國各地方政府在公共體育服務中引用的PPP模式，提出政府和社會間利益平衡的學理探討[4]。從社會需求實際來看，對于PPP模式體育場館建設的風險研究卻迫在眉睫。有研究表明，發達國家PPP項目風險多同項目自身有關，發展中國家的風險多與政府有關[5]。然而面對可能存在的風險，政府又不能“甩鍋”，如在南京奧體中心的項目建設上，南京市政府本想用PPP模式建造，但由于在方案設計階段政府將風險轉移到社會資本上，最終導致沒有社會資本參與，不得不由政府建造[6]，所以政府懂得合理的規避風險才是良策。而現有的風險研究恰又是站在企業的角度從風險規避的角度進行研究，強調企業本身的利益維護，相比較從政府的角度進行風險劃分和規避的研究相對較少。作為體育場館PPP項目的發起者和參與者，如若政府部門風險規避失誤會導致社會公眾利益受損，影響社會的和諧穩定，所以從政府的角度研究風險也就迫在眉睫。

二、PPP模式建設體育場館的政策解讀

眾所周知，體育場館的準公共物品屬性決定了它的正外部性，也就從另一個方面要求了政府在吸引社會資本上要加強對政策的供給力度。北京奧運會后，我國體育事業從“體育大國”到“體育強國”的轉變，意味著將體育重“民”屬性增強。為此，國務院在2013年國發[2013]36號文件中提到“城市基礎設施規劃要統籌城鄉醫療、教育、體育……”等公共服務設施建設，不難看出，體育是推薦社會公共服務的一個重要環節，也是城市建設中不可缺少的一部分。2014年，國務院以國發[2014]46號文件的形式下發了《關于加快發展體育產業促進體育消費的若干意見》,其中提及要“鼓勵社會資本進入體育產業領域，建設體育設施”；“各級政府要建設一批中小型體育場館”等內容。不難看出，政府明確了提出“社會資本”進入“體育場館”建設等意見，這也與近幾年體育場館PPP模式建設的趨勢高度吻合。2019年8月國辦發[2019]40號文《體育強國建設綱要》中提出要“鼓勵社會力量建設小型體育場所”，“體育產業發展要創新生產方式、服務方式和商業模式”等內容也吸引社會資本進入“體育強國”建設。誠然，我國體育法規體系尚未健全，體育政策供給也尚未滿足體育強國的建設需求，但是也不難看出政府在鼓勵和引導社會資本以PPP的形式參與各種類型的體育場館建設，從而滿足體育強國的建設需求，更好地促進社會主義和諧社會的構建。

三、PPP模式下體育場館建設風險的類型

政府是體育場館建設的監督者和主導者，從政府的角度來看風險應引入全局觀念。筆者借助LiB等人的觀點將體育場館PPP模式風險分為宏觀、中觀和微觀的層級思路為主線進行相關研究[7]。具體而言，宏觀一般指國家、自然以及大社會層面；微觀層次指的是企業廠商層次；中觀層次是指介于兩者之間的行業和產業層次，一般涉及企業所處的社會網絡。

1.PPP模式下體育場館宏觀風險類型

從宏觀的角度來看，我們可以將PPP模式下體育場館宏觀風險定義為受到國家、自然和社會等較難控制的外生因素而導致的風險。從體育場館PPP模式建設的具體來說，大致可以分為：場館建設中面臨的宏觀經濟風險、政府組織風險、政府政策風險和自然的不可抗力風險。

(1)經濟風險

PPP模式下體育場館的經濟風險一般是指體育場館的項目公司的經濟狀況是否足以完成項目。項目公司的經濟狀況除了受到自身財務的現金流、負債比等問題影響外，同時還將受到國內外市場的市場利率風險、資本市場金融風險、國際匯率風險、貨幣通貨膨脹和生產材料成本等因素的共同影響。究其原因，這些外部的風險都是在通過成本的基礎上，影響項目的進程，最終可能導致項目難以維持。從歷史的進程來看，每一次的全球性金融危機都影響了不同行業的PPP項目進程，甚至出現了中止、爛尾等問題。

(2)組織風險

所謂的組織風險，筆者將其定義為由政府組織機構或相關公務人員的變化導致的政策延續性遭到破壞從而導致項目終止或者失敗的風險。PPP模式下體育場館建設是高風險項目，需要政府在規劃前進行充分的論證，但又由于近些年城市化進程快速推進，城市規劃的前瞻性不足，各地均已出現一部分體育場館運行后使用效果不佳。這里包括兩種使用無法達到預期，一種是社會效益不及預期，即體育場館無法滿足群眾需求，不能滿足群眾體育發展和增強居民幸福感，政府期待的社會效益計劃落空；另一種是經濟效益無法獲得正常收益，這里主要是社會資本趨利性要求獲得正常的經濟收益。而組織風險即在于政績工程和無法確定的責任劃分下導致的PPP模式失敗。究其原因無非是主管部門缺乏前瞻性，城市大型體育場館特殊的地標屬性又會使政府憑主觀臆想一味放大政績訴求而興建，這都增加PPP模式下體育場館的風險。

(3)政策風險

Chan AlbertPC和Yeung John F.Y等曾認為在中國PPP項目的風險主要來自政府部門帶來的政策風險[8]。不難看出，我國PPP體育場館的風險主要還是由于政府側造成的。同時政策作為國家管理社會的一項制度工具，具有靈活性、時代性等特征。它有穩定性和可得性等特征，一般而言，PPP模式下體育場館建設多半會有針對體育行業的項目優惠政策，在當下體育強國建設的大背景下一般也不會出現較大程度的變動。但是從國民經濟社會發展角度來看，政策的發展必然會隨著客觀環境的變化呈現出不同的時代印記。PPP的各種相關政策會做出相關調整，無論是積極調整或者消極的調整都會對整個PPP模式產生影響，相對應也就影響著項目進程。

(4)不可抗力風險

“不可抗力”這個詞出自法律術語，它一般包括自然和社會兩個方面，是指雙方在合同訂立時無法預測或者規避的客觀實際，如地震、騷亂等。同時，它也是人力無法抗拒的一種社會或者自然導致的強制力。為此，我們認為它具有風險發生的“出乎意料”，風險控制的“不可抗力”和風險損失的“無法回避”。一般情況下不可抗力多為自然風險和戰爭等因素，但近些年國際局勢的不斷變化，局部地區出現的重大政治事件導致的項目中斷從主觀上說并不是項目公司主觀的失信造成，為此也可將其列為不可抗力風險。在當下的我國，不可抗力一般都是由于自然災害造成的體育場館建設中斷，社會政治事件基本不會發生。

2.PPP模式下體育場館中觀風險類型

中觀風險一般是指PPP模式下體育場館建設參與各方現實控制的內生型風險。從其他建設項目的建設經驗來看，具有發生率高、階段性等特征。具體到體育場館的建設領域來看，大致有以下幾種類型：金融市場融資風險、政府配套風險、建設運營維護成本、組織程序風險和場館運營風險。

(1)融資風險

一般PPP項目的融資風險會有內在和外在兩種風險表現形式。具體來說，外在風險主要是國內外金融市場對項目資金產生的影響；內在的風險一般是由于出資方的融資能力導致的資金周轉產生的經濟風險。體育場館的建設具有高投資、債股比例較高、融資規模、資金主體多和財務管理環境復雜等特征。所以，社會資本參與體育場館建設，雖然按照PPP合作模式來看，融資的風險多為社會資本承擔，但是項目主導方和面對公眾詢問的卻是政府，政府需要為體育場館建設失敗承擔相對應的責任，政府不能忽視融資風險而帶來的政治損失。

(2)配套風險

體育場館的建設到運營需要所在城市各方給予支持，如主管部門體育文化活動的產品充分供給，以保證場館后期的經濟回報；地方政府城市交通、道路設計的配套保障場館出行方便和滿足安保需求等。總之，需要給體育場館提供相關建設到運營的服務鏈，而相關提供方未必是體育場館建設方的直接政績或利益受益者，可能會造成因為配套的不健全導致項目進程受阻甚至后期運營無法達到預期。

(3)維護風險

根據PPP體育場館建設的相關案例研究，筆者認為體育場館的PPP模式的維護風險分為項目建設階段的技術風險和交付后期的運營風險兩大部分組成。在建設期間的技術風險上分為是建造技術風險和基礎配置風險，建造技術風險主要是由于體育場館跨度較大、采光和工藝方面對于承建單位的技術難度較大造成的，基礎配置風險如建造地區土質結構和環評結果出乎預期而導致的風險可能會影響項目的進程。在運營階段，會受到區域經濟發展、管理成本和行業的稅費政策變化導致的意外成本的增加，運營風險的存在對企業經濟效益產生影響所造成的負外部性會導致體育文化活動數量和質量的下降，從而對體育場館創造的經濟效益和社會效益都會造成消極的影響。

(4)程序風險

程序風險在此可以理解為在與社會資本的工作往來中，政府部門組織程序、社會公開程序的合法合規影響著社會資本方的后置行為。通過PPP體育場館案例庫研究，本研究認為在體育場館建設領域程序風險主要存在于程序正義和審批過程兩個階段。體育場館建設涉及部門較多，投資規模大，建設周期和運營周期相對較長，整個審批流程受到多個部門的管理，所需要的審批事項也較為復雜，各部門間溝通是否順暢將會直接影響整個合作的進程，造成的結果可能是項目的延誤，甚至是項目的中止。

(5)運營風險

體育場館的PPP模式，大多數采用BOT模式，即建設——運營——轉讓。對于合作方而言，建設是投資，運營是收益，收益的多少直接取決于運營效果，而對于政府來說，社會資本方的運營關系到體育場館PPP模式經營效果的好壞與可持續發展。而社會資本方可能會出現財務方面的不確定性，從而導致合作方的盈利達不到預期造成經濟損失，例如，國家體育場在北京奧運會舉辦后不久就被社會資本合作方中信宣布放棄30年的特許經營權。為此，作為政府理應在PPP模式中對運營風險有客觀的評價并盡其可能幫助合作方降低風險，提高運營業績。

3.PPP模式下體育場館微觀風險類型

PPP模式下的體育場館微觀風險是指由于參與各方直接導致的風險，這樣的風險從始至終隨時可能發展，伴隨著項目的進行而存在，但這類風險由于主觀性較強，多數通過強化管理可以規避。具體來說大致可能有監管風險、投機風險、運營風險和管理風險。

(1)監管風險

體育場館PPP模式下的監管風險主要是對權力的監管，體育場館的公共屬性要求整個項目在建設中離不開監管，但是這種監管只能在合理的范疇之內，合理的監管可以使雙方互相補位，優勢互補，“越位”的監管可能會導致PPP模式體育場館建設管理項目的失敗。同時，不管哪種制度都具有不足，政府官員的權力尋租，也是監管的重點領域之一，通過對PPP項目庫的研究發現，失敗的項目大多會有政府官員的尋租現象存在。

(2)投機風險

投機風險是指參與PPP的各方運用政策或者合作協議中的漏洞和信息不對稱機制，采用一些灰色手段實現利益最大化的行為而造成的風險。理論上來說，PPP的各方都有可能投機，但實際來看，承建公司的趨利性會使得的他們的投機行為更加主動和多樣，政府一方在體育場館的過程中社會效益考慮較多，為此基本不會產生投機主義。投機風險在體育場館的運行中更多則是政府防范承建公司的投機行為。

(3)技術管理風險

技術管理風險伴隨著體育場館建設和運營的始終，從大原則來看，技術管理風險應有政府和社會資本雙方共同承擔。但是，政府在項目前期的規劃設計上擁有絕對的話語權，為此在一定語境下而言，政府可能要承擔的責任會多一些。從社會實踐來看，在我國大多數大型體育場館的興建都伴隨著省運會、全運會或者單項賽事的需求而設計興建，政治需求大于社會需求，因為造成前期對于賽后體育場館遺產利用問題考慮較少，不僅造成了體育資源的浪費更是給社會資本帶來損失。因此，政府部門和社會資本方都應該提前謀劃盡可能地規避由技術管理造成的風險。

四、政府對PPP模式下體育場館建設風險的規避策略

1.政府主管部門要科學決策

PPP模式不是體育場館建設的發明運用，而是基于管理理論創新后的運用。通過前文可知PPP模式本身就具有高風險性。當下我國各地政府均在大力推廣PPP模式，但是相比較專業人士，政府部門的專業能力還是較弱，在PPP模式的推廣上應避免一刀切，應該科學決策，充分論證PPP模式的合理范疇和方式，結合項目實際情況進行分析，綜合考察項目的可行性和必要性，避免由主觀決策失誤帶來的不必要損失。同時，政府相關部門應加速完善相關法律法規。PPP模式下的體育場館建設的全過程都應有相關的法律法規約束機制，明確雙方責任、義務并對風險規避做出合理釋義，保護合作方利益。

2.政府要善于運用風控策略

廣義上來說，PPP模式的風險規避并非完全是政府豎起盾牌保護自身，利益相關方的任何一方遇到危機都會導致體育場館建設的失控。為此，筆者認為政府可以利用其特有的行政資源優勢，建議相關方購買固定利率貸款抵制一般風險中的利率風險，或者購買與利率利息相關的金融工具；面對體育場館建設周期較長可能存在的運營成本增加，可以使用備用款項應急等。政府善于運用各種風控策略的組合保證其中任何相關方的利益，即規避了自身的風險。

3.完善項目風險分配頂層設計

針對當下風險分配上的缺失，筆者建議相關財政部門、體育主管部門加緊出臺體育場館建設PPP項目分配書，盡可能地完善體育場館PPP項目的風險分配，同時根據體育場館行業建設的特殊性編制PPP項目標準合同。尤其是要重視地方財政可承受力的分析，防止風險分配停留在紙面。應根據不同地區，不同合作單位的情況進行綜合考慮，細化可能出現的一系列問題，保證PPP項目在運行過程中的風險做到可預測和可規避。

4.落實合作項目風險承擔機制

PPP體育場館風險預測和分配就是為了在風險出現時找到合適的主體并進行及時的解決風險。為此，只有在風險分配中明確風險的主體，才能讓各利益方有效的承擔項目風險。所以，作為主管部門的政府，應該在項目初始階段明確各利益方承擔風險的具體方式，這里包括保證金、延長期等細節問題。

5.政府加快落實“放管服”改革

PPP模式下體育場館建設的推動內因是政府的倡導，政府在全過程都發揮著積極的作用，尤其在調配各種社會資源的權力中擁有絕對優勢。在市場經濟下，我國相關政府的管理手段還停留在老一套的思維中，政府部門應該積極推動投融資體制改革，加強管理制度創新，更好地發揮一個合作者亦或一個監督者的角色，同時政府部門應制定各種具體措施指導社會資金參與建設，形成風險共擔、利益共享的商業合作模式。

6.加大培養復合型體育人才力度

PPP合作模式涉及法律、經濟、體育、管理等多學科的交融，單一的學科背景和學科思維可能都會導致顧此失彼。從目前體育產業的發展經驗來看，難免存在“懂體育的不懂經濟、懂經濟的不懂體育”的尷尬。為此，在PPP模式下的體育場館建設的人才儲備也迫在眉睫，建議可以加大培養復合型體育人才力度。因而，建議各地體育部門在體育場館建設上使用PPP合作時要充分研究論證，尤其是對風險的預估和應對方案的設計。同時要做好制度建設、創新管理手段、提升行業行政能力、相關人才儲備來提高工作預判能力，降低體育場館PPP模式建設風險。

結論

綜上，通過對體育場館PPP模式風險和應對策略的研究，確定了體育場館PPP模式風險中的宏觀風險、中觀風險和微觀風險，并從政府側的角度提出政府部門要科學決策、要善于運用風控策略、要完善項目風險分配頂層設計、要落實合作項目風險承擔機制、要政府加快落實“放管服”改革和要加大培養復合型體育人才力度等建議策略。雖然本文只是從理論上分析了體育場館PPP模式風險和應對策略，在體育場館建設的實踐中還有待進一步檢驗，但是本文的立足點還是支持多元化方式彌補體育場館建設資金不足的問題，在實踐中具有較強的社會效益和經濟效益。隨著體育場館PPP模式的實踐模式不斷深入，其必然會給我國體育事業的發展做出巨大貢獻。