市場供給要素視域下的農村經濟改革

(中共黃山市委黨校，安徽 黃山245041)

隨著中國特色社會主義進入新時代，經濟社會主要矛盾聚焦在農業農村這塊短板。實施鄉村振興戰略，推進農業供給側結構性改革的重要性和緊迫性迅速凸顯。目前，對農業供給側結構性改革的相關研究，學者們從改革成本、科技創新、改革風險防范責任、政府職能轉變、與農民增收的關系、一二三產業融合發展等角度論述農業供給側結構性改革。筆者認為農業供給側結構性改革離不開生產要素對優化產業結構、促進農產品供需平衡的支撐作用，深化農業生產供給要素的經濟改革勢在必行。從近年相關研究來看，學者對農村土地制度、小農戶發展弱勢、資本配置效率、城鄉融合等方面的分析，多集中在從農村土地集體所有制的制度優勢、優化產業服務管理形態、構建生產經營體系等視域去研究農村經濟改革。因而，從市場供給要素視域入手，針對農業發展在土地、勞動力、農業經營組織管理、財政支農資金等供給要素方面，存在資源配置與利益分配不平衡、內生動力及要素活力釋放不充分的問題提出對策和建議，為培育農業農村發展新動能釋放新活力，加快推進農業農村現代化。

一、繼續深化農村土地制度改革，充分釋放土地要素活力

(一)農村土地制度改革的必要性

農村土地承載著國泰民安的保障功能。農村土地集體所有制是農村改革取得巨大成就的根本制度基礎[1]。目前隨著工業化、城鎮化進程推進，農村尤其是偏遠山區及中西部地區農村普遍出現人去地荒、日益凋敝的現象，土地資源浪費嚴重，農產品依賴進口，國家糧食安全堪憂。為確保糧食安全，必須通過優化土地資源配置實現提高勞動生產率并參與世界農產品市場競爭的目標。為提高效率，實現農業的產業化、集約化、現代化，土地流轉集中進行規模經營是前提。自2014年中央全面深化改革領導小組啟動“三塊地”試點階段改革以來，從實行農用地所有權、承包權、經營權“三權分置”到宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”再到非農經營性集體建設用地入市，一系列壓茬推進式的改革創新，無不彰顯出中央推動農村土地改革、釋放土地要素活力的決心和成效。但是，在土地改革實踐探索過程中，有關農村土地的法規漏洞、保障功能喪失、掠奪式經營等問題也逐漸浮現出來。一是農村土地產權關系混亂，改革與法治的矛盾關系沒有實現統一。目前“三權分置”中，所有權歸村集體，承包權和經營權歸農戶，即產權歸農戶。具體說，產權是指耕地的使用權、收益權、轉讓權[2]。但土地產權的主體——農戶，因缺乏資金、技術、市場意識、法律意識，又沒有農業協會或中介服務機構的協助，大多在轉讓土地的同時也將國家政策紅利拱手送給龍頭企業，違背了國家政策落地的初衷。二是改革風險的保障機制沒有建立。土地關系到農民的生存與社會保障等一系列的問題。我國工業化與城鎮化推進的過程中，土地承載了農民的醫療、養老、工傷等社會保障功能。因此，建立完善的土地改革風險保障機制是防范與化解風險、確保社會穩定、推進土地改革并取得實效的關鍵。但因大多農民沒有這種保障意識，在國家大力推進農村社會保障機制建設的進程中，農民的消極抵觸情緒增加了保障機制建設的難度。三是“三權”的“分置”也會造成一些農業投資經營主體對短期經營的土地資源處于掠奪式經營中。由于土地產權關系不明晰，經營權不能抵押，導致無承包權的農業經營主體，一方面對土地進行長期投資存在顧慮，另一方面缺乏投資基礎設施、引進科技、進行規模經營的資金支持。這種只掠不投的土地，顯然與農業現代化的發展方向不符。與生態環境破壞嚴重相比，短期微薄的效益實際上得不償失。

(二)加快完善農村土地制度，賦予土地要素活力

為了既發揮土地的保障功能，又促進農村“三塊地”改革工作健康發展，農村土地“三權分置”改革要保持穩定承包權與放活經營權之間的平衡，從全局看，應該在實踐經驗的基礎上構建既發揮集體土地制度的功能又兼顧農地制度改革的雙重目標[3]。一是積極探尋農民、村集體與企業合作共贏的土地流轉模式。目前，實施鄉村振興戰略順應了近年來資本、技術、管理等要素向農業部門流動的“逆城市化”潮流，為生產要素流動創造體制機制支持的農商環境，鼓勵企業家成為新型農業經營主體。在農村，土地是實現小農戶與現代農業發展有機銜接的載體與媒介，如皖南有農生態農業有限公司探索的整村流轉、土地托管、農民土地入股等合作模式，就是土地改革實踐中產生的智慧。只有形成了企業自主投資、農民種植維護、村集體協調管理并共同分享紅利的合作模式，才能實現既有效防范風險又兼顧各主體利益的互利共贏發展。二是促進懂農業、愛農村、愛農民的農村工作隊伍建設。為避免城市工商資本投資農業因規模過大發生轉包，或以圈占土地為目的搞非農產業活動，地方政府應確立土地經營的最大規模[4]。同時打消他們關于土地產權的顧慮，真正融入農村工作隊伍中去，成為建設農業現代化的生力軍，將他們在工業化進程中發展改革創新的先進理念與管理經驗，帶入推進農業現代化的實踐中去。當然，農民始終是農業現代化的主力軍，如果沒有主力軍的積極參與，那么生力軍便無力可用、無力可生。三是合理劃分農業用地類型，科學規劃土地資源。因地制宜、合理配置土地資源，防止要么浪費要么流失兩個極端現象出現。比如，通過土地流轉將大面積規模種植的土地進行集中，轉型為現代農業；不適合農業種植的土地可以劃為非農經營性建設用地入市；將閑置民居、荒地、山林草場和河湖水面等資源用于發展休閑農業和鄉村旅游，從而充分釋放動能，激發土地要素的活力。

二、合理配置城鄉勞動力資源，實現勞動力供給結構與社會發展需求同步

(一)城鄉勞動力資源結構失衡

農村是中國勞動力蓄水池，為中國經濟騰飛提供了強大的勞動力資源。但是，由于長期以來城鄉二元結構形成的一系列的體制機制問題，導致勞動力資源結構失衡，制約其優勢充分發揮。

1.城鄉勞動力資源配置不平衡，嚴重影響效率發揮。2016年全國取消二元戶籍，戶籍制度放開后，利益就成為勞動力流動的指揮棒。在這種利益導向下，造成勞動力資源配置極不平衡，造成城市嚴重過剩、農村嚴重短缺的雙重矛盾。所以，在鄉村產業真正興旺前，勞動力資源短缺會成為鄉村振興的最大困擾。

2.目前我國經濟結構調整優化過程中，農民工就業去向問題懸而未決。隨著中國工業化進入到中后期，隨著低端產業“關、停、并、轉”與農民進城務工機會成本壓力加大，返鄉創業的農民工會面臨去留兩難的局面。這樣，既造成勞動力資源的嚴重浪費，也給社會治理帶來隱患。

3.城鎮化不僅僅是建新城，重要的是興新型工業。自2016年以來掀起的又一輪房地產熱潮，標志著我國城鎮化步伐在加速。涌入城市的新生勞動力從事大集鎮式的低端產業，將會給城市文明創建和產業結構調整增加巨額的治理成本。但實踐調查顯示，一些地區工業化與農業化之間沒有形成明顯良性互動效應[5]的現象也說明城鄉融合不可能立竿見影，是一個長期漸進的過程。隨著虹吸效應的加劇，資源將不斷流向發達地區和新興產業，如何實現新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化同步發展，加快建設現代化經濟體系，努力實現高質、高效、公平、可持續的發展[6]，是未來城鄉發展的一項重大課題。

(二)合理配置勞動資源，賦予勞動要素活力

建立政府主導的推動新型農民塑造的體制機制, 增加我國農村人力資本存量。以此提升農產品品質,增加有效供給,保障糧食安全,消解過剩的農村勞動力和農產品供給,更好地推進農業供給側結構性改革[7]。資源的有效配置是經濟可持續發展的前提。因此，為合理配置勞動資源，應該從勞動力自身的生存就業、安定保障、存在感、獲得感等方面采取措施。一是工業化是城鎮化的支撐，樂業方可安居。走產城融合發展的道路，才能吸納更多的人才與勞動力，而不是布局一個沒有工業支撐的新城。新城居民沒有生產就業，就會成為無本之木、無源之水，離開是必然的。二是逐步推進城鄉社會保障一體化與公共服務均等化。通過構建以多元主體籌集社保基金的途徑實現城鄉社會保障一體化，實現社保水平從縮小差距到銜接并軌為一體化的進程。三是科學、合理、有序地推進農業人口市民化。城鎮化水平的提高是一個長期的、漸進的過程，要通過輻射帶動的方式逐步實現，防止發生集中貧困空間平移的城市化局面。在住房、家庭、醫療、失業、養老等問題沒有保障的條件下，農民生產與資產(“三塊地”)的距離，如果在可兼顧的范圍內，就能降低他們進城務工的機會成本。因而，農業人口就地就近市民化是解決上述問題的良策，并日益成為當下的趨勢。總之，只有統籌經濟社會領域改革，打造縣域發展的基礎平臺，采取全面放開、有序開放、嚴格控制并用的戶籍遷移政策來承接勞動資源梯度轉移，才能實現城市發展速度與勞動力要素供給相協調。四是實施鄉村振興戰略，讓農民職業化并逐漸成為有吸引力的職業。政府引導農民以扶貧資金與承包地入股當地龍頭企業，然后參與生產與分紅。或者由農民組成專業合作社，與家庭農場、企業分工合作，共同做好產前、產中、產后服務工作，形成各司其職、各盡所能、激發活力、共享共贏的局面，實現農業現代化、農村城鎮化、農民市民化的鄉村振興之路。

所以，通過城鄉融合戰略與鄉村振興戰略的雙輪驅動，實現農民市民化與農民職業化同步發展，由市場決定城鄉勞動力資源合理配置，從而實現勞動力資源總量與結構的相對平衡。

三、構建農業產業化聯合體，充分發揮管理要素作用

(一)新型農業經營主體角色功能錯位

現代農業是擁有完整的產業鏈和價值鏈的龐大產業集群。單打獨斗不行，合力不合利也不行。近年來，隨著后工業化時代的到來，工業“投資收益遞減規律”的出現，以農村勞動力由過剩向短缺轉變為標志的“劉易斯拐點”顯現，加上人們對糧食安全、食品安全問題的關注與日俱增，農業逐漸成為企業家的新寵，企業與農民的合作日益密切。在農業產業鏈上，各方利益的公正均衡，是持續合作的前提。目前新型農業經營主體主要有：農民專業合作社、家庭農場、龍頭企業。各主體在利益分配與角色定位上存在以下幾個問題：第一，專業合作社的功能被虛化、弱化、異化。農業合作社作為一種非盈利的社會中介組織，起了農業產業化實施主體的作用。將農場主集聚起來與市場連通，統一進行物質采購、生產加工、對外談判、農產品銷售和專業化社會化服務，共同應對市場風險。我國農民專業合作社自2006年出臺以來，其保護農民公平利益的作用沒有充分發揮，大多數農民并不了解農民專業合作社的功能，而政府又將關注的重點放在爭取項目資金，推進項目落地上，沒有精心培育組建農民專業合作社，導致農村專業大戶一戶身兼三類經營主體的身份。這樣，鄉鎮完成了培育任務，大戶也贏得了多項財政補貼，利農政策被企業所漁利。目前，獨立的農民專業合作社整體實力依然較弱，因缺資金、技術、人才，導致生產效率低、產品價值增值少、人才吸引力弱、科技成果轉化緩慢等問題,影響小農戶與現代農業發展有機銜接，無法構建為農民提供系列化服務功能的長效機制[8]。第二，龍頭企業與農民爭利不聚力，嚴重影響各利益主體作用的發揮。龍頭企業短期的引導帶動作用解決不了長期的強村富民難題。關鍵是如何使企業與農民互信互利合作共贏，形成長期持續發展的局面。目前這種替代套牌格局，使二者發展嚴重失衡，已經越來越成為發揮農民主體作用的最大障礙，改革現行利益分配格局可以釋放巨大的生產力。第三，農場處在農業產業鏈的最薄弱一環，缺乏風險共擔的約束機制和利益共享的激勵機制，產業鏈無法延伸。大量的家庭農場在國家政策扶持下已經小有規模，但政府如果僅停留在農作物的產前產中扶持上，沒有將產業鏈與價值鏈的各個環節聯結成一個通暢的系統，那么，只有規模沒有經濟效益和社會效益的家庭農場最終會大量流失。所以，深化農村改革，不管怎么改，不能把農民利益損害了，這是一個基本原則。

(二)構建互利共贏的管理機制，調動各經營主體動力

引導各類新型農業經營主體建立分工合作、競爭有序的關系，構建公平公正的利益分配機制。一是培育新型職業農民。職業農民培育現已納入國家教育培訓發展規劃，培育過程中注意處理好農忙與培訓、主動學習與被動應付、職業差異與素養共性、靜態培育與動態管理等關系，建立和完善資格認定制度，為提高農產品質量和市場競爭力,實現農業現代化提供人才技術支撐[9]。二是健全農民專業合作社培育的體制機制。農民專業合作社是聯結小農戶與大市場的互助性經濟組織，組織性強、專業性強，涉及農業經濟、法律法規、科學技術、經濟管理、創業理財、市場風險等等多方面的知識與經驗，沒有系統的培訓、長期的培育、健全的體制機制是無法適應市場需求的，也擔負不了農產品區域化、產業化、規模化布局與標準化、品牌化、信息化建設的重任。三是探討構建由政府、新型農業經營主體、農戶、企業以及社會組織等合理分擔改革成本的體制機制[10]。構建以產業、要素、利益相聯結的共擔共享制衡機制，培育現代農業產業化聯合體。一直以來，農民的資產無法進入市場與其他要素實現平等交換。自貴州六盤水的“三變”(農民資源變資產、資金變股金、農民變股東)改革推廣以來，通過“三轉”(使扶貧資金圍著窮人轉，窮人圍著大戶轉，大戶圍著產業轉，產業圍著市場轉)[11]的帶動，既順應了農業規模化生產的需求，又實現了農民按生產要素參與收入分配的積極性，大大提高了生產率。安徽宿州的農業產業化聯合體就是實現各經營主體高效組合的有益探索，即：在對經營主體功能定位的基礎上，以利益共享、風險共擔為原則，以產業集聚、要素整合、分工協作為形式，通過生產、加工、服務各經營主體標準化生產、精細化服務、全面化保障、信息化管理，充分發揮規模經營優勢，實現經濟、生態和社會效益的綜合發揮，走出一條一二三產融合發展的宿州模式。四是協調好各利益主體長短期利益、內外部利益等關系。現代農業產業通過生產交換與市場經濟聯系起來，經濟活動的復雜性是各利益主體必須預估與應對的。針對市場交換外的經濟外部性問題、宏觀經濟政策、風險保障等問題，要建立利益風險防控體系，調動各利益主體支持參與，互利合作進行農業開發，推動現代農業產業健康發展新局面的形成。同時，要形成一套系統的應急保障機制，防患于未然，排除隱患，從而保證農業開發的抗風險能力。

四、全面深化財政支農體制改革，充分實現財政資金精準支農

(一)財政支農的必要性與現行體制缺陷

政府補貼農業是完全有必要的。首先，從產業分工的公平上看，農業是社會經濟發展的基礎，其生存保障功能任何其他部門無法取代。但農村土地要素不能如工業要素一樣在城鄉間雙向流動和平等交換，所以，政府補貼農業其實就是購買糧食安全。其次，從打贏脫貧攻堅戰上看，為加快補齊農村基礎設施與公共服務短板，全面建成小康社會，財政精準支農必不可少。目前實施鄉村振興和特色小鎮協同發展戰略,是縮小城鄉資本配置效率差距的根本舉措,而繼續保持城鄉經濟中高速增長的關鍵是加大科技創新投入以及提高技術和配置效率[12]。最后，從提高農產品競爭力的發展要求上看，為加快實現我國農業經營規模化、集約化、現代化，政府必須不斷加大對農業的支持與公益性服務。目前農民的宅基地使用權、住房所有權、土地和林地承包權中，現行法律僅允許“林權”一項可以抵押，農民貸款融資難，農業現代化難以推進。總之，財政支農必不可少。

財政支農政策在促進農民增收上具有顯著的空間正相關性及溢出效應,農民收入在省份間存在顯著的集中連片分布特征[13]。但是，由于我國完善農業補貼法規尚未形成，造成財政補貼往往收效甚微。首先是補貼標準從過寬到過嚴造成項目資金從務虛到滯流。任何項目都不是簡單復制來的，各地的基礎環境、工資收入、思想理念的差異性決定了項目審批標準難以制定，給予項目實施者一定的空間，雖有利于實事求是創新工作方法，但也可能給一些自利之人可乘之機。尤其近年來，面對機遇與風險并存的項目資金，在眾多檢查監督問責的壓力下，項目資金成了農業項目的燙手山芋。其次是農業補貼項目的行政管理交叉重復，缺乏統一的綜合規劃。這也造成一味重視培育農業項目，而忽視了對農田水利、交通運輸、電力信息、科技人才、互助組織等基礎工程的投入與構建，這是資金結構不合理的一個突出表現。再次是農民綜合素養不高，缺乏組建維護自身利益的獨立組織。農業補貼資金從各級主管部門到農民手中，因層層監管，“跑、冒、滴、漏”現象時有發生。十八大以來，因監管加強，資金審批的難度與風險加大。同時，農民自治的專業合作組織又缺乏向上爭取資金的能力與擔當，造成很多財政支農資金高不可摘。

(二)深化財政支農體制改革，實現精準支農

一要加強頂層設計與基層探索的良性互動，將資金真正用到有利于優化農業結構與維護農民利益上。堅持以糧食安全為中心，以兼顧效率與公平為原則，以推進農業現代化建設為目標，深化財政支農體制改革，實現精準支農。國家應加快建立大宗農產品生產者與消費者的利益補償機制，根據糧食短缺和過剩的變化相應調整補貼對象，達到穩定市場糧價的目的。同時加大對農業環境問題治理投入，引導發展綠色農業。二要站在農業現代化體系建設的總體規劃高度，整合資源，形成支農改革合力。明確農口部門、項目單位、財政部門各自責任，依照規劃，分工明確、摸清實情、排查監督、協同作戰，達到高效精準的財政支農目的。三要實施藏糧于地、藏糧于技戰略，讓財政支農支于地、支于技。財政支農應實施藏糧于地、藏糧于技戰略，以建代補，加大建設水利、交通、電力等基礎設施的力度。明確農業的科技、教育、普及推廣“三位”一體，支農資金切忌求立竿見影的低水平重復效益，也不能超越發展階段，搞形式主義與“形象工程”。

結 語

只有深化農村經濟改革，釋放農業供給側生產要素活力，激發農民的創造力，加快形成系統完備、科學規范、運行有效的制度體系，保障鄉村振興行穩致遠，實現農業現代化，才能增強農民的獲得感和幸福感，讓農村成為幸福的家園。