全面實施預算績效管理改革研究

李春梅

摘要：全面實施預算績效管理是推進國家治理體系和治理能力現代化的內在要求。近年來，按照中央部署，各地逐步建立預算績效相關制度體系，但仍存在預算績效的管理體系有待進一步健全、管理鏈條有待進一步完善、市縣改革進程有待進一步提速、部門間職責劃分有待進一步明確等問題，需要加快制定標準制度、完善關鍵環節、統籌各方力量、銜接工作部署和建設專業隊伍，全面推進預算績效管理改革進程。

Abstract： The full implementation of budget performance management is an inherent requirement for promoting the modernization of the national governance system and governance capabilities. In recent years， in accordance with the deployment of the central government， various localities have gradually established budget performance-related systems， but there are still problems that the budget performance management system needs to be further improved， the management chain needs to be further improved， the reform process of cities and counties needs to be further accelerated， and the division of responsibilities between departments needs to be further clarified. It is necessary to speed up the formulation of standards and systems， improve key links， coordinate all forces， connect work deployment and build professional teams， and comprehensively promote the process of budget performance management reform.

關鍵詞：預算績效管理;事前評估;績效評價

Key words： budget performance management;pre-evaluation;performance evaluation

中圖分類號：F812.3? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻標識碼：A? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文章編號：1006-4311（2020）32-0007-02

1? 目前預算績效管理改革的進展情況

2018年國務院發布《關于全面實施預算績效管理的意見》以來，按照中央部署，各地紛紛出臺本地實施預算績效管理的相關意見及工作方案，逐步搭建了包括績效目標、事前評估、運行監控、績效評價等環節的系列制度辦法，形成比較完整的預算績效管理制度框架。

一些地區在年度預算編制中，組織專家對部門重點支出績效目標指標實施了審核論證，進一步完善各類項目支出的績效指標;一些地區將預算績效管理融入財政管理信息系統，利用信息系統對脫貧攻堅、社保就業、生態治理等領域專項資金進行中期績效評估與核查糾偏;一些地區全面組織部門預算績效自評，對本地重大項目進行了重點評價，并將績效評價報告隨決算草案上報人大常委會;一些地區出臺了系列圍繞預算績效管理的資金管理辦法，預算績效在完善預算管理、推進財稅改革、優化財政資源配置、提升公共服務質量中的重要作用逐步發揮。

2? 預算績效管理改革存在的主要問題

由于全面實施預算績效管理改革屬于新生事物，涉及面廣、內容多、要求高，在實際運行中仍存在一些難點問題和薄弱環節，主要有以下方面：

2.1 預算績效管理制度體系有待進一步健全

雖然各地大都形成預算績效管理的整體制度框架，但仍有績效監控、績效評價及結果運用等操作層面的細則尚未出臺，影響了實際工作效果。如，中央和各地文件均提出對新出臺重大政策、項目開展事前績效評估。但所謂的重大政策、項目判斷依據是按金額劃分還是重要性區分，具體評估流程和形式如何明確，還需要操作規程予以明確。此外，部門及市縣在推進預算績效管理改革中，亟需了解其他部門或地區的先進經驗，如制度建設、組織架構、目標指標、管理標準等。目前，國內預算績效管理案例多集中在發達地區，基層經驗較少。即便有，能否適用也有待檢驗。由于缺乏可借鑒案例和同類地區經驗，影響了基層預算績效管理工作的進展。

2.2 預算績效管理“閉環”鏈條有待進一步完善

一些地區的績效與預算尚未完全融合，特別是某些關鍵環節和鏈條仍有不足，影響了績效管理作用發揮。一是事前績效評估尚未全面開，尚難對某項政策或項目從相關性、效率性、效益性、公平性和可持續性等方面進行全面評價，輔助決策作用發揮不夠。二是績效目標指標質量有待提升，存在績效指標體系不完整、部分專項資金無對應績效指標、部分指標可評性較差、部分指標評價標準較低、部分指標與年初設定不一致等問題。三是運行監控作用尚未充分發揮，績效監控的全流程持續性管理有待完善，對績效運行監控系統的分析利用效果尚不顯著。四是績效評價力度還需加強，主要是評價方式方法比較簡單、部門自評結果不夠科學規范、第三方評價機構的專業性不足。目前各地主要是聘請會計師事務所進行績效評價，一些評價報告仍囿于工程驗收、財務審計等傳統思維模式，主要反映財務管理、項目管理問題，較少涉及項目績效情況，難以切實發揮提升財政資金效益的作用。五是評價結果應用還需加大，績效評價目的在于應用，目前做法多是將評價結果反饋給部門單位，要求其整改落實，與下年度預算掛鉤的機制尚不健全，也缺乏對相關責任的制度約束。

2.3 市縣預算績效管理改革進程有待進一步提速

總體看，各地省級改革推進較快、最為規范。市縣基本按照省級模式探索推進，多數地區工作深度不夠、主動創新不足，存在機械落實、亦步亦趨的情況。而且，各市縣之間，以及市縣內部績效預算各環節之間的改革進度也不一致，仍有部分市縣尚未出臺實施預算績效管理的制度文件，也沒有相應的推進工作方案，直接影響了改革進程。從原因上分析，一些地區改革進展緩慢主要是力量不足，如人數少、政策水平有限、操作經驗不足，特別是存在“懂預算不懂績效，懂績效不懂預算”等問題。此外，也與個別地區對全面實施預算績效管理改革的理解不夠、認識不足有關，尤其體現在預算績效制度建設上存有“等靠”思想，對省級制度簡單模仿，并未根據本地實際進行創新性落實。

2.4 財政與主管部門間的職責劃分有待進一步明確

按照職責分工，主管部門是預算績效管理的責任主體，財政部門負責牽頭組織本級主管部門開展預算績效管理。從目前工作推進情況看，各級財政部門重視程度和工作熱情較高，一些主管部門重視程度及工作熱情較低，兩者尚未形成合力。其原因有兩個方面：一是在理念上，一些主管部門的績效觀念不深，主動意識不強，甚至僅簡單轉發文件，充當“二傳手”角色，沒有擔負起預算績效管理的主體責任。二是在職責劃分上，當前財政部門和主管部門在預算績效目標管理等方面的職責劃分不夠明確，存在部門管理風險可能轉變成財政風險的問題。

3? 深化預算績效管理改革的對策建議

3.1 加快制定標準制度，健全預算績效管理支撐體系

一是加快標準體系制定。按照科學合理、細化量化、可比可測的原則，進一步健全共性績效指標框架，同時結合下年度預算編制和全過程績效管理要求，加快健全分行業、分領域績效指標和評價標準體系，完善動態調整機制，為實行目標管理、績效評價奠定基礎。二是強化信息化支撐。適應績效管理工作要求，將績效管理流程全部融入信息系統，實現資金流、項目流、績效流“三流合一”，加強部門之間、上下級之間信息聯網、數據共享，促進信息互聯互通。三是完善配套制度體系。統籌推進中期財政規劃、項目支出標準體系、國庫現金管理、政府綜合財務報告制度等領域相關改革，修改完善與績效管理要求不相符的規章制度，切實提高改革的系統性和協同性。

3.2 加快完善關鍵環節，打造全過程預算績效管理鏈條

全面實施預算績效管理，應突出過程管理，重點抓好目標設定、運行監控、績效評價及結果運用等關鍵環節。一是完善績效目標指標體系。在預算安排前，強化績效目標審核，通過細化、量化、優化和標準化，使每個專項資金都有相應的、可評價的、符合實際的績效指標。二是抓好績效運行監控。對績效目標實現程度和預算執行進度實行“雙監控”，并對本地經濟社會發展的重大項目、人民群眾關心關切的重大政策進行績效跟蹤，用好、用實中期績效評估手段，將中期績效評估結果及工作組織情況納入考核內容。三是抓好績效評價。預算執行結束后，有序實施績效自評、重點評價，特別是擇優選擇高校、研究機構、中介機構等第三方機構開展評價工作，確保績效評價的專業性、獨立性、權威性。四是抓好結果應用。發揮績效管理的激勵約束作用，真正將績效評價結果與預算安排、政策調整，甚至單位及個人考核相掛鉤，切實提升財政資金的使用效益。

3.3 加快統籌各方力量，健全績效管理工作推進機制

在當地黨委政府統一領導下，建立健全財政部門牽頭、主管部門實施、社會公眾廣泛參與的工作推進機制，形成多方聯動、分工明確、各司其職的工作格局。一是加強財政與主管部門間協調配合。各部門單位按照預算和績效一體化要求，結合自身業務特點，將績效管理方法深度融入預算管理全過程，優化職責分工和業務流程。在本級預算績效管理辦法或者其他制度、規程中明確規定財政與主管部門主要職責，防止主管部門將績效管理責任轉嫁給財政部門，財政部門包打天下、承擔不必要的績效管理責任。二是完善預算績效評價中介機構庫。對入選的中介機構實施動態管理，對其評價過程、評價報告或相關業績進行監督考核，通過考核管理實施末位淘汰、即時增補，確保入庫中介機構的公正性和專業性。三是強化績效評價專家庫管理。廣泛吸收政府部門、企業、高校中的專家學者，建立完善省級預算績效管理（評價）專家庫，并實行年度考核和動態管理。四是深入開展宣傳活動。有效利用新聞媒體、互聯網以及各種宣傳片，多渠道、多形式宣傳預算績效管理改革及各地好的經驗做法，培育績效管理文化，為持續深化改革創造良好的輿論環境。

3.4 加快各級工作銜接，推進市縣績效管理改革步伐

針對部分地區改革進展緩慢狀況，進一步強化省市縣三級工作銜接，實現省級引領、上下聯動、同步實施，整體推進。一是省級加強調研指導，做好頂層設計的同時強化對市縣指導，加強調查研究，及時幫助基層解決工作中遇到的困難和問題。二是市縣加快工作步伐。各地區將全面實施預算績效管理做為當前和長期財政預算工作的重點，緊跟省級工作步伐和節奏，加快工作進度。三是全面提升縣級預算管理基礎工作。預算績效管理改革需要部門預算、項目預算、國庫改革等作為基礎支撐，應進一步夯實預算管理工作基礎，完善縣鄉業務操作規程，全面提升縣級預算管理水平。

3.5 加快建設專業隊伍，提升人員業務素質操作能力

全面實施預算績效管理是一項新生事物，工作開展情況關鍵取決于隊伍和人才建設情況。一是加強組織領導。科學安排部署，健全工作機制，形成“一把手”親自抓、分管副職具體抓的工作格局，有效發揮組織協調作用。二是充實人員力量。結合機構改革，健全預算績效管理機構，引進有專業技能的年輕人員，彌補人員不足的短板，同時重視現有人才的培養，選撥優秀人員充實管理隊伍，為其搭建繼續教育平臺，為深化改革提供堅強的人力支撐。三是加強業務培訓。通過組織培訓、學習考察、工作調研、業務交流等形式，對預算績效管理人員開展多層次業務培訓。特別是培訓基層黨政領導和部門單位一把手、主管領導及項目負責人，助其樹立預算績效管理理念，提高認知能力和業務水平。

參考文獻：

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