京津冀養(yǎng)老服務(wù)協(xié)同發(fā)展對(duì)策研究

林永民

摘要：在京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略下，基于三地2019年統(tǒng)計(jì)公報(bào)數(shù)據(jù)，分析京津冀區(qū)域養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)現(xiàn)狀及協(xié)同發(fā)展可行性，并剖析了協(xié)同養(yǎng)老存在的問題與困境，提出應(yīng)從制度創(chuàng)新、機(jī)制創(chuàng)新、模式創(chuàng)新三個(gè)方面著力促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)的協(xié)同發(fā)展。本文的研究為養(yǎng)老協(xié)同發(fā)展政策的制定提供新思路。

Abstract： Under the Beijing-Tianjin-Hebei coordinated development strategy， based on the statistics of the three places in 2019， the current situation of the elderly care service industry in the Beijing-Tianjin-Hebei region and the feasibility of coordinated development are analyzed， and the problems and difficulties of coordinated elderly care are analyzed， and the system should be innovated and mechanism. The three aspects of innovation and model innovation focus on promoting the coordinated development of elderly care services. The research in this article provides new ideas for the formulation of coordinated development policies for the elderly.

關(guān)鍵詞：京津冀協(xié)同發(fā)展;養(yǎng)老服務(wù);養(yǎng)老地產(chǎn)

Key words： coordinated development of Beijing-Tianjin-Hebei;elderly care services;elderly real estate

中圖分類號(hào)：TU71? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文章編號(hào)：1006-4311（2020）32-0065-03

1? 京津冀人口老齡化發(fā)展現(xiàn)狀

當(dāng)前，中國(guó)老齡化形勢(shì)非常嚴(yán)重。根據(jù)2019年民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)的數(shù)據(jù)顯示，截至2019年底，全國(guó)60周歲及以上老年人口由2015年底的22200萬人上升到25388萬人，占比也由16.1%提高至18.1%，平均年增長(zhǎng)率達(dá)到0.5%。其中，65周歲及以上老年人口17603萬人，占總?cè)丝诘?2.6%[1]。京津冀地區(qū)，作為中國(guó)區(qū)域發(fā)展的中心，其老齡化形勢(shì)更為嚴(yán)峻。根據(jù)三地2019年統(tǒng)計(jì)公報(bào)數(shù)據(jù)顯示，北京市65歲以上的人口數(shù)量逐年增長(zhǎng)，由2018年的241.1萬增加到2019年的246萬，占總?cè)丝诘?1.4%;天津市65歲以上的人口數(shù)量169.5萬，較2018年增長(zhǎng)了近12萬，占總?cè)丝诘?0.8%;河北省65歲以上的人口數(shù)量1017.32萬，占總?cè)丝诘谋戎貫?3.4%，較去年上升了0.63個(gè)百分點(diǎn)。京津冀地區(qū)老齡化程度正在逐漸加深。然而，從醫(yī)療資源配置情況看，截至2019年底，京津冀三地醫(yī)療資源擁有量極其不平衡，主要體現(xiàn)在醫(yī)療設(shè)備、專業(yè)人員的不足，數(shù)據(jù)如表1所示。從絕對(duì)數(shù)量上來看，河北省的職業(yè)助理醫(yī)生數(shù)量與注冊(cè)護(hù)士持有量數(shù)量占優(yōu)勢(shì)，但從每千人人均數(shù)量上來看，河北仍是這三地中醫(yī)療資源擁有量最低的。

2? 京津冀養(yǎng)老協(xié)同發(fā)展可行性

京津冀三地人口老齡化是全國(guó)治理老齡化問題的重點(diǎn)。京津冀三地各具優(yōu)勢(shì)，可以通過不同程度的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)來改善老齡化狀況，這為京津冀協(xié)同發(fā)展提供了可能。

2.1 區(qū)域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)帶來發(fā)展的新契機(jī)

從經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平來看，京津冀地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)正處于轉(zhuǎn)型升級(jí)期。2019年，京津冀地區(qū)生產(chǎn)總值達(dá)84580.8億元，占全國(guó)生產(chǎn)總值的14.13%。表2展示了2019年京津冀三地經(jīng)濟(jì)發(fā)展及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)水平。從人均GDP水平上看，三地經(jīng)濟(jì)發(fā)展出現(xiàn)斷崖式差距。北京、天津人均GPD遠(yuǎn)高河北省，北京是河北的3.55倍，天津也達(dá)到1.95倍。從第三產(chǎn)業(yè)增加值占比來看，北京與天津第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展優(yōu)勢(shì)明顯。河北產(chǎn)業(yè)雖也呈現(xiàn)“三二一”結(jié)構(gòu)，然而從數(shù)據(jù)上看，其產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)仍不明顯。河北省大力發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)，一方面可以承接京津老人在河北養(yǎng)老，減輕京津的養(yǎng)老服務(wù)壓力，另一方面可加快河北省第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，促進(jìn)京津冀三地在醫(yī)療、公共服務(wù)等方面的融合（2017，劉亞娜）。

2.2 優(yōu)越的政策支持奠定發(fā)展基礎(chǔ)

隨著“十三五”發(fā)展規(guī)劃的不斷落實(shí)，京津冀三地協(xié)同性發(fā)展走向新的發(fā)展起點(diǎn)。2015年11月，三地簽訂《京津冀民政事業(yè)協(xié)同發(fā)展合作框架協(xié)議》，指出養(yǎng)老服務(wù)業(yè)為三地協(xié)同發(fā)展的重點(diǎn)內(nèi)容之一。2016年6月，三地簽署《京津冀養(yǎng)老工作協(xié)同發(fā)展合作協(xié)議（2016年—2020年）》（李玉玲、胡宏偉，2019）。2016年9月，首批確立了三家京津冀養(yǎng)老協(xié)同發(fā)展試點(diǎn)單位，“天津武清養(yǎng)老護(hù)理中心”、“中標(biāo)集團(tuán)河北高碑店養(yǎng)老項(xiàng)目”和“河北三河燕達(dá)國(guó)際健康城”。之后，三家民政部門又增設(shè)了6家養(yǎng)老機(jī)構(gòu)進(jìn)行試點(diǎn)。三地老年人入住試點(diǎn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，養(yǎng)老補(bǔ)貼政策可疊加使用。這些政策的制定旨在打破老年人異地養(yǎng)老所遇到的養(yǎng)老補(bǔ)貼和養(yǎng)老服務(wù)等方面的行政壁壘，重點(diǎn)打造京津冀協(xié)同養(yǎng)老服務(wù)示范區(qū)，疏解北京的非首都功能，釋放京津兩地人口老齡化壓力，推動(dòng)基本公共服務(wù)均等化，為京津冀養(yǎng)老服務(wù)協(xié)同發(fā)展奠定了政策基礎(chǔ)。

2.3 優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)為協(xié)同養(yǎng)老提供機(jī)遇

京津冀城市群是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的最重要的增長(zhǎng)極之一。北京擁有相對(duì)完整的養(yǎng)老服務(wù)政策支持，良好的醫(yī)療設(shè)備，大量高學(xué)歷、高素質(zhì)的專業(yè)醫(yī)生和護(hù)理人員，相關(guān)補(bǔ)貼力度大。然而主要問題是土地資源相對(duì)匱乏，這不僅導(dǎo)致需要投入的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的成本大大增加，加重財(cái)政負(fù)擔(dān)，而且高額的服務(wù)費(fèi)也給當(dāng)?shù)厝藥砹瞬恍〉慕?jīng)濟(jì)壓力。天津的醫(yī)療條件、公共服務(wù)也高于河北省，但同樣面臨土地資源緊張，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)少的問題。而河北土地資源廣闊，環(huán)境優(yōu)美，生活節(jié)奏適合老人養(yǎng)老。因此，河北省的優(yōu)勢(shì)在于它有較好的地理?xiàng)l件，較京津地區(qū)來說，有著大量的土地資源和較低的土地成本。而且河北省下諸如承德、秦皇島等地氣候宜人，空氣質(zhì)量良好很適合老年人養(yǎng)老。

2.4 滿足老年群體異地養(yǎng)老的需求

由于二胎生育政策的延遲效應(yīng)，獨(dú)生子女逐漸面臨繁重的養(yǎng)老壓力和負(fù)擔(dān)，特別是在北京、天津，生活節(jié)奏快，子女面臨著沉重的工作壓力和生活壓力，因此，平時(shí)沒有充足的時(shí)間照顧老人，這直接導(dǎo)致家庭養(yǎng)老資源短缺。對(duì)比北京，津冀兩地，河北省擁有相對(duì)較低的生活成本，養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)服務(wù)費(fèi)用不高，工薪階層亦可負(fù)擔(dān)。此外，河北省還具有優(yōu)越的地理位置，氣候宜人，環(huán)境條件好，適合人們養(yǎng)老。隨著京津冀三地綜合交通運(yùn)輸體系逐漸完善，河北省大部分地區(qū)已納入北京“一小時(shí)經(jīng)濟(jì)圈”，這為子女探望老人提供了便利（李玉玲、胡宏偉，2019）。京津冀地區(qū)可以探索、優(yōu)化、創(chuàng)新養(yǎng)老服務(wù)的內(nèi)容和層次，開發(fā)異地養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)，這不僅促進(jìn)三地經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，還可以在一定程度上縮小三地養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展鴻溝。

3? 京津冀三地養(yǎng)老服務(wù)業(yè)體系協(xié)同發(fā)展阻礙因素

在京津冀協(xié)同發(fā)展的背景下，京津冀三地養(yǎng)老協(xié)同服務(wù)已取得成就，但三地關(guān)于養(yǎng)老政策不協(xié)調(diào)、養(yǎng)老服務(wù)業(yè)缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)等問題。制約京津冀區(qū)域養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展過程及養(yǎng)老服務(wù)協(xié)同發(fā)展的困境主要有京津冀三地體制、機(jī)制等帶來的治理困境、三地老人異地養(yǎng)老的認(rèn)知困境、資金和資源等原因帶來的市場(chǎng)困境和醫(yī)療、教育水平帶來的服務(wù)困境。

3.1 京津冀三地體制、機(jī)制等帶來的治理困境

京津冀三地分屬不同政府來領(lǐng)導(dǎo)，其政策制定、發(fā)展規(guī)劃等大多與本地有關(guān)。雖然三地政府出臺(tái)了一系列協(xié)同發(fā)展的政策，但我國(guó)關(guān)于區(qū)域管理的方式是屬地管理，再加上地方保護(hù)主義和地方利益最大化的思想，使得三地在協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的制定上會(huì)產(chǎn)生矛盾，在協(xié)同發(fā)展政策的實(shí)際應(yīng)用中存在障礙;此外，我國(guó)養(yǎng)老制度的運(yùn)行方式也跟地區(qū)相關(guān)，這無形中會(huì)在京津冀三地形成巨大的行政壁壘，包括醫(yī)保制度不統(tǒng)一、異地養(yǎng)老費(fèi)用報(bào)銷難等問題，這嚴(yán)重制約了京津冀養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展的道路。

3.2 京津冀三地老人異地養(yǎng)老的認(rèn)知困境

京津地區(qū)老年人是否能接受異地養(yǎng)老是京津冀協(xié)同發(fā)展養(yǎng)老成功的關(guān)鍵所在。但是，很多老年人受到“落葉歸根”等傳統(tǒng)文化的影響，寧愿在本地，也不愿意去外地養(yǎng)老。而且，對(duì)于老年人來說，去外地養(yǎng)老，雖然可能獲得較為優(yōu)越的醫(yī)療條件和良好的條件，但同時(shí)也面臨自己生活交際圈子被打破的問題。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，不同年齡段的北京市老年人異地養(yǎng)老的意愿不同，但總體趨勢(shì)都是不愿意的比例要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于愿意的比例，只有17.5%的老人愿意異地養(yǎng)老，而有將近70.0%的老人不愿意異地養(yǎng)老，跨地區(qū)養(yǎng)老對(duì)于大部分老年人來說感到陌生和不可接受（王小春，2018）。

3.3 資金和資源等原因帶來的市場(chǎng)困境

經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的高低往往決定政府能給予人們多少社保補(bǔ)貼和福利。三省統(tǒng)計(jì)公報(bào)的數(shù)據(jù)顯示，河北的人均GDP為4.63萬元，僅占北京的28%和天津的33%，河北的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和居民消費(fèi)水平明顯低于京津地區(qū)。目前我國(guó)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展還處于探索階段，它具有高投入、低資金回報(bào)率的特點(diǎn)。所以，社會(huì)各方缺乏對(duì)該產(chǎn)業(yè)的市場(chǎng)參與度，缺乏積極性。這就造成目前已有的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，大多數(shù)還是公辦機(jī)構(gòu)的情況。特別在地方政府財(cái)政支持不足的地區(qū)，這種情況更為嚴(yán)重。

3.4 人才、教育水平帶來的服務(wù)困境

北京、天津作為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)城市，聚集了全國(guó)的優(yōu)秀資源，分別從教育、科技、公共衛(wèi)生等方面吸引了很多人才。而這直接造成了京津兩地對(duì)周圍資源的“虹吸作用”，盡管近年來，兩地政府為推進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展出臺(tái)了很多政策，也取得了一些成績(jī)，然而，對(duì)于河北來說，這一公共服務(wù)落差依然很大，制約著京津冀協(xié)同發(fā)展的道路。此外，護(hù)理人員的專業(yè)性和素質(zhì)往往決定服務(wù)質(zhì)量。然而，實(shí)際情況確是該行業(yè)缺乏專業(yè)性和技術(shù)性強(qiáng)的專職醫(yī)護(hù)人才，特別是該領(lǐng)域的高素質(zhì)人才，而且行業(yè)人員絕大多數(shù)是剛畢業(yè)的高校應(yīng)屆畢業(yè)生，他們還缺乏相應(yīng)的護(hù)理經(jīng)驗(yàn)，還處于學(xué)習(xí)和積累的階段，并且他們中的大部分人只是將養(yǎng)老機(jī)構(gòu)當(dāng)做自己未來發(fā)展的跳板，并沒有長(zhǎng)期在養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)發(fā)展的想法。這直接導(dǎo)致養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量不高，從長(zhǎng)遠(yuǎn)上看，難以應(yīng)對(duì)到2035年老齡群體快速增長(zhǎng)的嚴(yán)峻形勢(shì)，無法應(yīng)對(duì)未來更高層次的服務(wù)需求（王萍，2019）。

4? 促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)協(xié)同發(fā)展的建議

針對(duì)京津冀養(yǎng)老服務(wù)協(xié)同發(fā)展存在的困境，應(yīng)從制度、機(jī)制、模式三個(gè)方面展開創(chuàng)新。

4.1 人才引進(jìn)、財(cái)政、護(hù)理保險(xiǎn)制度創(chuàng)新

建立建全養(yǎng)老服務(wù)制度的供給。鼓勵(lì)本地區(qū)高職、專科等院校開辦養(yǎng)老護(hù)理專業(yè)，并對(duì)設(shè)立的學(xué)校機(jī)構(gòu)給予資金支持，對(duì)報(bào)考該專業(yè)的學(xué)生提供助學(xué)金、畢業(yè)后安排工作等制度激勵(lì)措施，目的在于提升養(yǎng)老行業(yè)整體護(hù)理人員素質(zhì)。此外，設(shè)立京津冀養(yǎng)老服務(wù)協(xié)同發(fā)展基金，加強(qiáng)對(duì)津冀兩地的資金扶持。同時(shí)，加快護(hù)理保險(xiǎn)制度的落地，從制度上支持鼓勵(lì)市場(chǎng)和社會(huì)各方建立護(hù)理保險(xiǎn)試點(diǎn)，隨著護(hù)理保險(xiǎn)的不斷成熟與發(fā)展，從制度上規(guī)定將康復(fù)、社區(qū)養(yǎng)老、居家養(yǎng)老等服務(wù)項(xiàng)目納入醫(yī)保當(dāng)中。

4.2 京津冀三地部門統(tǒng)一協(xié)調(diào)機(jī)制創(chuàng)新

養(yǎng)老服務(wù)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要多個(gè)部門的共同合作，京津冀三地應(yīng)建立統(tǒng)一的養(yǎng)老服務(wù)協(xié)同服務(wù)體系和部門內(nèi)部績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制，加強(qiáng)各級(jí)財(cái)政部門、衛(wèi)生、民政、發(fā)改委等不同層級(jí)和相同層級(jí)之間以及公私部門之間聯(lián)系性與制度層面的整合，打破部門之間的信息孤島，減少不必要的制度成本，探索建立以橫向協(xié)商為基礎(chǔ)、縱向協(xié)調(diào)為補(bǔ)充的區(qū)域協(xié)調(diào)組織框架。著重解決醫(yī)療保險(xiǎn)報(bào)銷及異地保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移等手續(xù)。

4.3 適度發(fā)展養(yǎng)老地產(chǎn)示范項(xiàng)目模式

美日英等發(fā)達(dá)國(guó)家已形成比較成熟的養(yǎng)老地產(chǎn)模式，而國(guó)內(nèi)養(yǎng)老地產(chǎn)還處于探索階段。在京津冀地區(qū)適度發(fā)展以養(yǎng)老為目的，以地產(chǎn)為形式，以適老化設(shè)計(jì)為標(biāo)準(zhǔn)，并提供配套的養(yǎng)老設(shè)施與服務(wù)的養(yǎng)老地產(chǎn)。通過建立養(yǎng)老地老示范區(qū)，不僅關(guān)注老年人衣食住行的基本需求，還要重視老年人心理、精神方面的需求，推進(jìn)相關(guān)配套設(shè)施和人員的建設(shè)，要最大化發(fā)揮示范引領(lǐng)作用。

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