以家固邊：邊民家庭發展政策的目標取向與路徑選擇

【摘 要】當前，邊境在國家治理和國家發展中的地位越來越重要，邊民和邊民守邊固邊現象也愈來愈受重視。然而邊民守邊固邊不是以個體為單位，而是以家庭為單元的。因此，依托良好的邊民家庭發展狀況和家庭發展能力，是有效發揮邊民家庭守邊固邊功能的關鍵。但受邊境條件及資源稟賦限制，邊民家庭的自我發展能力較弱，需要強有力的政策扶持。與一般家庭發展政策不同，邊民家庭發展政策要以促進邊民守邊固邊，進而實現以家固邊作為目標取向。要達成這一目標，又必須選擇并遵循居邊發展的政策路徑。就實際情況來看，盡管已有一定的針對邊境和邊民的專門政策，但這個政策并不能有效完成家庭發展與守邊固邊相結合的目標。為此應構建一種以居邊發展為導向，同時又是專項型、綜合性、現代化和可持續的守邊固邊型的邊民家庭發展政策。

【關鍵詞】邊疆;邊境;邊民

【作 者】夏文貴，博士，云南大學政府管理學院副教授。云南昆明，650500。

【中圖分類號】C958? 【文獻識別碼】A? 【文章編號】1004-454X（2020）05-0048-010

近年來伴隨國家治理和國家發展形勢的深刻變化，邊境及邊境治理的重要性日趨凸顯。在此背景下邊民及其守邊固邊行為也越來越受重視。習近平總書記就多次接見和表彰守邊人，對其無私奉獻的愛國守邊行為給予了極大肯定。邊境地方和社會輿論也對邊民的守邊固邊行為予以了相應肯定。然而就具體的政策實踐和相關研究來看，對于邊民的守邊固邊行為及其功能，都主要是從邊民個體視角來看待這些現象的。在政策層面，各個邊境地方政府均制訂實施了相應的邊民補助政策，并注重加強對界務員、護邊員、信息員等兼職護邊隊伍的管理和發展;相關研究則主要聚焦于從建設邊境、鞏固邊防角度，對邊民的特殊地位功能、外遷外流現象及其影響進行探究，并把邊民的戍邊精神、守邊意識視為一種重要的守邊固邊資源。這些做法及認知具有一定合理性和必然性，然則未引起充分注意的是，其忽略了邊民生存和發展的基礎是家庭，家庭才是邊民守邊固邊的基本單元。而建立在強有力的政策基礎之上的家庭發展，是實現邊民家庭守邊固邊功能的關鍵。但從實際情況來看，現有政策資源供給并不足以使邊民家庭依托邊境實現發展，尤其邊民家庭政策的匱乏更加劇了這一形勢。于是構建一種以促進守邊固邊為目標導向，并遵循居邊發展路徑的邊民家庭發展政策，就極為必要且十分重要。

一、家庭是邊民守邊固邊的基本單元

面對我國漫長的邊境線，邊民的守邊固邊是確保邊境安全穩固的重要力量。然而在這種看似個體化的邊民現象及行為背后，家庭發揮著至為關鍵的作用。每個人都生活于家庭之中，并過著家庭生活，家庭是塑造個人意識、形成個人行為的重要場所。因此邊民的邊境在場進而守邊固邊，并非純粹獨立的個體性現象，而是以家庭為基礎來實現和完成的。從這個意義上說，家庭作為邊民的居邊生息之所，不僅是支撐邊民生存和發展的重要組織形態，同時也是構成邊民守邊固邊的基本單元。

在中國歷史文化傳統中，家及家庭制度占有獨特而重要的地位?，F代新儒家的著名代表人物梁漱溟指出：“中國的家族制度在其全部文化中所處地位之重要，及其根深蒂固，亦是世界聞名的。中國老話有‘國之本在家及‘積家而成國之說;在法制上，明認家為組織單位?！盵1]15殷海光也表達了類似的觀點，“家庭是個人的經濟、安全、教（育）和游樂中心。自古來，家是中國社會結構的單元”[2]98。美國漢學家費正清認為：“中國家庭是自成一體的小天地，是個微型的邦國。從前，社會單元是家庭而不是個人”。[3]22在古代中國，由于家庭在社會結構中的重要地位，于是便形成了影響深遠的家國同構傳統，“一是家與國在結構上的共性;二是家長與君主在權威上的共性;三是齊家與治國在倫理上的共性”[4]。近代以來，雖然這種傳統在新的國家秩序重構及組織結構建構方面已不再適用，家庭的結構、類型、規模、功能等也今非昔比，但家庭依然是最基本的社會單元，并扮演著經濟單元和生活單元的重要角色。

在邊民社會條件下，家庭同樣是邊民生活和發展的重要組織載體。但不同于其他空間場景中的一般家庭，邊民家庭的邊境在場還有其獨特意涵，它不僅標示著對國家領土主權的象征，更發揮著重要的守邊固邊功能。在前主權時代，古代中國的移民實邊思想及實踐，其實質就是要以家庭為基礎來達成戍邊之目標，并主要通過給予特別的政治或社會身份，提供必要的生產生活資料，同時專門針對未成家者由政府牽線力促其成家等做法，使遷徙民眾能夠安家立業并“樂其處而有長居之心”[5]2288。在主權領土體制下，邊民及其家庭所發揮的獨特作用，可以從這一概括中得以深刻體現：“‘一個邊民就是一個哨兵，一個家庭就是一個哨所，一個村莊就是一支部隊?！盵6]類似這樣的戍邊話語，表達的是對邊民及邊境線上星羅棋布的家庭，以及炊煙裊裊的村莊所蘊涵的守邊固邊功能的基本定位。其中，在邊民、家庭、村莊三者之間，家庭是具有基礎性意義的組織單位和守邊固邊單元，而存在于官方政策及宣傳話語中的守邊戶、抵邊戶等表述，一定程度上也體現了國家對邊民家庭守邊固邊功能的認定和重視。作為原子化的個體，邊民的生息繁衍、生存發展以及守邊固邊均離不開家庭，并最終要在家庭支撐下才能實現和完成。村莊是由一個個家庭所組成，其作為“一支部隊”的戍邊功能則是以家庭為基礎而凝聚形成的。據此可見，邊境場域中的邊民家庭，被賦予的就不再是一個一般意義上的生產生活單位，同時還是一個基本的守邊固邊單元。

與此同時，在獨特的邊境地理空間場域中，“家”與“國”的緊密相連不僅有著更為直接的體現，而且也在深層次上反映著以家庭為守邊固邊的基本單元的事實。在位于中哈邊境的新疆哈巴河縣白哈巴村，傳唱著這樣一句歌謠：“我家住在路盡頭，界碑就在房后頭，界河邊上種莊稼，邊境線上牧羊牛?！盵7]作為特定的國家象征形式，界河、界碑等標示的是國家的邊境在場及其領土主權邊際，同時也使得生活于這一場景下的邊民獲得了不同國家分殊下的家國意識。不僅如此，在官方宣傳中同樣存在有關邊民家庭的特殊定位：“根在這里，腳下站立的地方就是家。祖祖輩輩生于斯長于斯，他們是天然的家園捍衛者”。[8]尤其習近平總書記給西藏隆子縣玉麥鄉牧民卓嘎、央宗姐妹的回信，對“家是玉麥，國是中國，放牧守邊是職責”的信念和行動的高度肯定，并強調要“繼續傳承愛國守邊的精神，帶動更多牧民群眾像格桑花一樣扎根在雪域邊陲，做神圣國土的守護者、幸福家園的建設者”[9]，更是把“家”與“國”、“小家”與“大家”的密切關系深刻凸顯了出來。在這里，“家園”這一敘述話語所抒發的不僅是具體的邊民家庭，同時也蘊涵著對國家的隱喻。這樣，對家園的守護和建設，就是對國家之邊的拱衛，守護家園與捍衛國土達成了高度的一致性和貫通性。

事實上離開家庭這一基本單元，邊民個體是難以在邊境長久立足并守邊固邊的。正是家的在邊，邊民才能定心扎根邊境，并實現著對沿邊不利生存境遇的克服和超越，延續和創造著一段段守邊固邊佳話。在新疆由于生存環境較為惡劣、生態脆弱，許多沿邊地區荒無人煙甚至人跡罕至，于是在某些重要的沿邊區域，如界河、水文站、邊境通道等地帶，便建立了以家庭為基礎的民兵哨所，并以獨家獨戶的扎根堅守來實現守邊固邊。1989年曾是軍墾二代的馬軍武成了桑德克哨所唯一的民兵，主要負責巡邊、守水、護林。周圍沒有鄰居，幾個月見不到人。一開始沒有電、電視、廣播，工作之余以讀書、自言自語、唱歌來消解寂寞。但時間久了，其發現自己竟不能流利說話且言不成句或詞不達意。后經人介紹，他認識了同是軍墾二代的姑娘張正美，并組建了自己的家。妻子的到來，讓冷清寂寞的護邊生活有了溫暖和歡聲笑語，這一駐守就是二十多年。[10]誠如報道該事跡的記者深刻洞悉的：“人類生活的延續，最重要的是有愛和家庭的支撐;老軍墾奉獻終身，家庭帶來的是永久的守護;年輕一代的堅守，家庭當然是不可缺少的要素。一代一代的傳承，家是最大的維系。有家就能留人，有家就能穩定”。[11]

如果說以上事跡印證的是家在維系守邊固邊事業中的溫情和綿綿力量的話，那么下述事例則直接體現了家與界標同等意義的特殊地位和功能，其常常被形象稱為“有生命的界碑”。云南省麻栗坡縣馬崩村坐落于中越邊境線上，該村黨總支書記王仁興把家直接安在了山腰上的界碑旁，并在此居住了二十多年：“我家就住在393號界碑旁的半山腰上，從山腳到我家一共有283級石梯，山高坡陡、霧多路滑，妻子多次勸我搬下山去住，但我覺得，我家的住房就是‘界碑。”[12]在邊境線上，類似馬軍武、王仁興家庭的事例很多，其之所以能夠經年不懈地默默堅守于沿邊一線，除了具有對守邊固邊職責的自發意識和自覺擔當外，更大動力便直接來源于家。因為家在這里，守衛國土就是守護自己的家園。而且，邊民守邊固邊行為要能夠持久維系同樣離不開家庭的理解、認可和支持。更為重要的是，家庭成員之間的相互影響、感化、熏陶以及由此催生的護邊氛圍，還會促使新的護邊意識和行為在同輩或代際之間發生，從而形成守邊固邊行為的橫向擴展和代際傳遞。如引發廣泛關注的“夫妻哨所”“三代護邊人”“四代護邊人”“護邊員之家”等現象，就是這方面的典型體現。這些事實均說明，家庭不僅是具有基礎性意義的守邊固邊單元，同時還是影響邊民守邊固邊意識及行為生成、維系和發展的重要場所。

二、邊民家庭發展須有政策支持

家庭是守邊固邊的基本單元，為邊民的臨邊居住、居邊發展進而守邊固邊提供了依托和動力。而要使家庭這一基礎性組織形態，能夠更好承擔和履行守邊固邊功能，那么邊民家庭發展的重要性和獨特性就凸顯了出來，其對于邊民能否安心居邊、定心守邊具有決定性意義，并直接關乎國家守邊固邊事業的延續和發展。這也表明，邊境的安全穩固和繁榮發展是與邊民家庭的居邊生產生活狀況緊密連接在一起的，一定程度上也反映了國家力量在邊境區域的影響力。因此，推進邊民家庭發展就是邊境治理的題中之義，而這一目標的實現又有賴于有效的國家政策投入和支持。

邊民家庭發展是指邊民家庭供給能力不斷提升的過程。家庭不僅是邊民生息繁衍的場所，也是滿足其生存需要和實現發展目標的基本依托。顯然，這一基本家庭功能的實現，是與邊民的家庭發展狀況息息相關的。當邊民家庭能夠獲得較好發展之時，邊民家庭的供給能力以及滿足邊民需要的程度和實現發展的可能就越高，反之則趨弱。現實中，邊民家庭發展往往會受到各種主客觀因素的影響。在客觀性方面，包括自然地理條件、生產資料、生產工具、社會政治環境等;在主觀性方面，則取決于家庭資源稟賦，即邊民家庭先天擁有或后天獲得的資源要素，如社會資本、經濟資本、人力資本等。在這其中，邊民家庭成員的個人能力，包括性格、技能、文化程度、見識、思維、健康等，又是具有決定性意義的影響因素。畢竟因外部條件限制而導致的貧困，不過是暫時性現象，家庭及其成員的發展能力才是關鍵。

因此，邊民家庭發展的關鍵就在于家庭能力的發展。但是邊民家庭能力的發展，又具有不同于一般家庭能力發展的意義，其承載著守邊固邊功能，并要突出以家固邊這一目標導向。如是，從確保邊境人口安全和鞏固邊境的視角而論，衡量邊民家庭能力發展的維度就主要有：一是家庭再生產能力，即人口和勞動力的再生產能力。守邊固邊，首先要有人。馬克思指出：“全部人類歷史的第一個前提無疑是有生命的個人的存在。”[13]519邊民家庭的人口再生產不僅僅是一般的人口世代更替，還具有防止邊境社會萎縮、夯實邊境安全穩固的特殊意義。但有人之后，還需對人力資本進行投資，并要以此來提升家庭能力發展的勞動力基礎。二是經濟發展能力。邊民要能夠在邊境生存下去，需要有基本的物質保障。近年來同其他區域的農村家庭一樣，邊民家庭的生計模式也發生了改變?！巴獬鰟展な寝r民家庭賦予年輕人的角色義務，留村務農則是老年父母的角色義務，兩者相互配合才能滿足家庭再生產所需的物質基礎。”[14]在此過程中居邊務農收入和非農收入便成為邊民家庭的主要經濟來源，同時也是度量其經濟發展能力的重要標準。三是生活發展能力。邊民能否安心居邊、定心守邊，還取決于一定的生活品質保障。費孝通指出：“農民只能靠種田吃飯，不能靠種田生活……人除了吃飽肚子外還有衣著、居住、社會來往等等生活需要?！盵15]3伴隨經濟社會發展，邊民已不再滿足于吃飽，對于吃好、穿好、住好、用好，并有適當娛樂活動的追求已越來越普遍，這些需求則構成了邊民家庭生活發展能力的重要體現。

客觀而言，就邊民家庭發展的基本內涵來看，并沒有特別明顯的區域性差異，不同空間條件下的家庭發展具有相類似的表現形式。這是我國現代化進程中經濟社會發展累積到一定程度和階段的邏輯使然，邊民家庭在這一過程中獲得了同內地家庭愈來愈多的同質性。盡管如此，由于邊境地理空間環境相較于其他區域的差異性和異質性，邊民家庭發展還呈現出顯著的“靠邊吃邊”特點。中國自古就有“靠山吃山，靠水吃水”之說。而邊境與鄰國山水相連的特殊地理位置，則形成了邊民“靠邊吃邊”的家計形式。臨邊而居、抵邊居住、居邊生產生活，以及邊境治理中的居邊脫貧、居邊致富等政策導向，便是對邊民家庭發展的邊境特質的形象描述。

廣西龍州縣水口口岸，是全國重要的堅果進口基地。在此聚集了大量替當地企業拉貨的邊民，每趟貨可以拿25～30元左右，一天下來有320元左右的收入。每天滿載貨物的車流和人群熙熙攘攘、熱鬧非凡。[16]類似這種情況，即依托口岸或互市貿易點，利用國家對邊民互市進口生活用品8000元免稅額的優惠政策，組織并資助邊民替當地企業拉貨，是許多邊境地方扶持邊民實現居邊脫貧致富的重要手段。不僅如此，邊民與鄰國邊民在長期的跨界聯系中形成的跨境社會網絡，還造就了邊民家庭特有的跨境發展形式，如農業生產中的互助、婚喪嫁娶中的互惠、商業活動中的互市等?！八麄兺巫咴趪抑贫鹊摹戏ㄅc‘非法之間開展跨境互惠活動，但他們自己認為他們只是生活在常人的‘情理之中?！盵17]總體而言，“邊”是邊民家庭可資利用的重要資源，一定意義上也是重要的謀生之路、發展之路，對“邊”的資源價值的利用能力，則直接影響著其居邊發展的可能性。

然而，“靠邊吃邊”這種家庭發展形式，所依托的是“邊”背后蘊含的資源，如果資源匱乏，則不能有效實現“靠邊吃邊”。實際上，受自然地域空間條件限制，邊境的資源稟賦總體上是較為不理想的。在《中國農村扶貧開發綱要（2011—2020年）》明確的14個連片特困地區中，涉邊區域就囊括了滇西邊境山區、大興安嶺南麓山區和西藏、新疆南疆三地州。邊境連片特困人口的集中分布并非偶然，其恰恰說明地域空間條件及其自然地理稟賦的重要性，并深刻反映了邊民家庭賴以發展的邊境資源稟賦情況。與此同時，支撐邊民家庭發展的產業也有不盡如人意的地方，主要體現為原生產業基礎薄弱，現有產業多處于小、散、弱狀態，市場銷售渠道不穩定，適應市場競爭的能力不足等。并且，產業選擇存在的“跟著感覺走”情況也時有發生，其既缺乏前期市場調查，也沒有品牌意識，更未能體現自身特色和優勢，“跟風”“碰運氣”等現象嚴重。如從云南省麻栗坡縣猛硐鄉了解到，當前許多邊民積極投身家庭農場經營，大力發展蔬菜、茶葉等產業，但由于沒有充分考慮到該地缺水缺耕地的實際及種植要求，只因主觀認定其銷售前景不錯，便一次性投入大額資金，流轉上千畝土地，結果損失嚴重。此外，周邊國家的發展境況及其在互市貿易中能夠提供的產品，如越南邊民在雙邊貿易中就多以“低附加值的農產品和資源性產品”[18]163為主，其在一定程度上也會對我方邊民家庭發展的可拓展空間造成限制。

以上情況在一定程度上說明，邊民的家庭自我發展能力，以及依托邊境能夠提供的支撐性資源確實比較有限。而邊民家庭資源稟賦的相對不足，如個人受教育程度、見識、技能等的匱乏，則又進一步導致了其家庭發展的乏力。特別受家庭資源稟賦所限，邊民家庭的發展空間往往會被再度壓縮。在云南省芒市芒海鎮調研時，政府工作人員告訴我們，當地邊民既務農也務工，但務工主要限于本地，也包括到地緣、語言、習俗等比較接近的境外口岸城鎮，至于緣何不到昆明或內地沿海城市，是因為文化不高，不會說普通話，心理有畏懼感，擔心上當受騙，等等?？傊C合這些情況來看，把邊民家庭發展直接納入國家政策視野，進而形成強有力的國家政策投入和支持就尤為重要。

三、現有邊民政策的成效與偏移

自二十世紀末國家專門針對邊境發展推出了興邊富民行動，此后各種專項邊境政策及邊民政策也相繼制訂實施。特別是進入新時代以來，黨中央、國務院先后出臺了一系列沿邊開發開放政策舉措，對沿邊區域的經濟社會發展做出了系統的戰略布局，[19]3-4呈現出了越來越大的支持力度。而一般性的治理政策，如扶貧開發、鄉村振興戰略等，同樣為邊境區域的全面發展創造了前所未有的契機。這些政策的實施，在推進邊境區域發展、改善邊民居邊條件等方面取得了巨大成效。時至今日，“是中國邊境地區面貌變化最大、產業發展最快、邊民生活條件改善最明顯的時期……各民族群眾生活水平不斷改善和提高的大好局面，與境外逐漸拉大差距，產生‘推—拉效應，吸引著外流邊民回遷境內”[20]。外流邊民的紛紛回歸深刻說明，國家發展形勢的整體向好以及邊境治理的卓有成效。但不容忽視的是，現有政策還存在同以家庭發展為基礎的守邊固邊要求相偏移的情況。一是目標取向上的偏移，即其直接對接的是作為個體的邊民而不是家庭，并不能完全發揮家庭的守邊固邊功能，因而偏移了以家固邊的應有目標取向;二是路徑選擇上的偏移，即其也不是通過扶持邊民家庭的整體發展來促進守邊固邊的，因此并不完全符合以家庭發展為導向的要求，最終也不能有效實現邊民家庭發展與守邊固邊相結合的目標。具體而言，主要體現在以下幾個層面。

（一）只見“民”不見“家”

國家有關邊民的政策有三類：一是普適性政策，涵蓋國家范圍內的所有社會成員。二是邊境政策，涉及整個邊境地區的居民，如《興邊富民行動“十三五”規劃》等。三是邊民政策。一個是專門針對邊民出臺的，如2017年國家印發的《關于加大邊民支持力度促進守邊固邊的指導意見》;另一個是內含于其他政策中并有專門涉及邊民的內容，如2018年國家印發的《關于新時代加強黨政軍警民合力強邊固防的意見》等。以《興邊富民行動“十三五”規劃》來看，作為國家統籌推進邊境治理的綱領性舉措，其提出要給予邊民特別扶助，以鼓勵其抵邊居住、貼邊生產生活，進而發揮好安居守邊、定心守邊作用，這是值得肯定的。可尚未引起充分注意的是，該政策的基本對象是以個人為單位，很多內容只針對個人而非家庭，更不著眼于家庭整體。而對邊民個體要予以特別傾斜、補助和扶持的強調，看似政策力度不小，但實際上并不足以實現整個家庭發展。再如《云南省鄉村振興戰略規劃（2018—2022）》，在分類推進村莊建設部分，則基于國家設計的四種類型基礎上專門增加了“守邊固邊型”，但這也只是從確保邊民不流失、守邊不弱化的角度來考慮，家庭的功能和意義在此政策安排中仍然是缺位的。

其實，在國家相關政策領域家庭概念往往很少被提及，即便措詞上使用了“家庭”，也并非從家庭發展這個意義上來說的。相反，有關政策所對接的對象主要還是個人，家庭及家庭發展并未被納入具體的政策過程。究其原因，這與當下的中國家庭政策狀況密不可分。有研究指出，中國的家庭政策存在“去家庭化”和“泛家庭化”兩個極端，前者是指政府直接繞過家庭而與個體相對接，后者則指國家對家庭的過度吸納和依賴，并致使社會保障職能過多轉移給家庭。[21]在這種政策體系下，中國家庭政策主要就表現為一種應急性的“補缺模式”，即重點關注于“失去家庭依托的邊緣弱勢群體”[22]。這些分析深刻揭示了中國家庭政策的有限性，包括政策本身及其覆蓋面的有限。在此背景下，邊境治理中與邊民家庭相關的政策話語的缺失就是必然結果。

（二）居邊發展缺乏足夠動力

關于此問題其深層次的影響因素在于：一是邊境治理缺乏戰略支持。邊境處于國家內聯外接的樞紐地帶，蘊藏著巨大的地理空間價值。而要充分發揮這些獨特優勢，并使其由國家發展中的區域短板轉變為新的增長點，就有賴于國家層面的邊境治理戰略的推動和引導。但由于尚未形成更具政治能量及治理效能的戰略規劃，一定程度上遲滯了邊境區域的全面發展，邊民家庭發展也因此而缺乏必要的戰略依托。二是缺乏系統的邊境政策。當前，國家決策層越來越重視邊境的安全穩固和繁榮發展。黨的十九大報告首次針對“加快邊疆發展，確保邊疆鞏固、邊境安全”[23]32的陳述，黨的十九屆四中全會關于“加強邊疆治理，推進興邊富民”[24]的強調等，為邊境治理在更高層次進行認知和謀劃奠定了基礎。但這些基于國家治理全局高度提出的論斷，還只是一種框架性和原則性的總體部署，并有待于轉化為促進邊境治理的系統政策框架，包括明確責任主體、實施范圍、基本方式、資金保障等，才是可操作性的行動方案。三是具體政策脫離邊民家庭發展。由于現有政策不是從家庭角度出發的，因而其對于提升邊民家庭發展水平的政策功能就比較有限。例如，作為迄今持續時間最長、影響最大的國家級邊境工程，興邊富民行動“重點是解決邊境地區農村的基礎設施建設問題……因此，工程的能量和蘊涵的政策紅利有限”[25]。誠然，突破基礎設施建設瓶頸是邊境地區發展的關鍵，其往往被賦予了特定的經濟效益預期而為社會所關注。但具體到每一個邊民家庭，“修路允諾能帶來的預期益處往往難以兌現”[26]。雖然基礎設施建設對于改善邊民居邊條件可以發揮立竿見影的效果，但同時還要形成與之相匹配的家庭發展資源的政策投入，才能真正實現邊民居邊生息、居邊發展進而守邊固邊。

（三）邊境管控與邊民家庭發展之間存在張力

在獨特的地理區位、地緣屬性和人文構成條件下，邊境既處于國家疆域的最邊緣，又是內聯外接的樞紐;既是拱衛國家安全的首端，又是國家實施外向發展戰略的前沿;既受主權領土體制的剛性約束，又存在源于地緣、族緣、親緣、姻緣、業緣等基礎上的跨境交往方式及其互助、互惠和互市傳統;既面臨沿邊開發開放的要求和契機，又面對著突出的境外滲透、鄰國危機外溢、非法跨界活動、跨境犯罪、“三非”人員流入等壓力?？傊谶@一空間場景中充斥著管邊控邊與開發開放之間的矛盾和張力。前者強調秩序，后者偏向于發展。邊民家庭發展難免會受到這種格局及其所造就的宏觀環境的影響。

由于存在這樣一種張力，在邊境治理次序中便有秩序與發展的主次和先后之分。總的來看，在邊境特定的時空條件下，秩序與發展之間的定位是明確的?？臻g上因邊境之間的區域性差異，各個板塊蘊涵的治理取向總體上會有所不同，如西北邊境因其面臨周邊局勢復雜、反滲透壓力較大、“三股勢力”活動猖獗等問題，秩序往往居于主導地位，而東北和西南邊境的滇桂地區因地緣和人文等環境相對單一，發展則處于優先地位。但在特殊的時間節點上，這一狀況也會發生改變。在云南省河口縣了解到，黨的十九大對邊境安全的強調和要求，以及此后進入到了中華人民共和國成立70周年的特殊時期，對口岸、互市貿易點、邊境通道等管控就較之以往更為嚴格。隨著邊境管控的收緊，曾經比較活躍的邊民互市經濟、鄰國勞務提供、雙方邊民間的互助行為等均受到了不同程度的影響，甚至處于停滯或難以為繼狀態。這樣一來，雖然邊境管控的收緊使邊境秩序更加規范有序，從邊境安全治理角度來看也是有效的，但其與邊民家庭發展之間卻構成了一種矛盾，并可能在無形之中切斷了邊民依托邊境實現家庭發展的謀生之路。

（四）邊民政策相對優勢不突出

邊民家庭發展是在國家發展中逐步實現的。但“對于邊民而言，國家治理和國家發展帶來的經濟文化社會進步，最容易在同鄰國邊民的橫向比較之中被意識到，由此產生的相對獲得感、幸福感、安全感也尤為強烈”[27]。這在一定意義上說明，邊境經濟社會的發展僅是一種可量化的客觀標準，只有當其轉化為邊民的主觀感知、體驗和評價時，才能成為真正意義上的發展。而對國家政策的橫向比較，一般包括同鄰國的懸殊對比和同內地居民的發展比較，以及由此而形成的政策認同，則更容易使邊民獲得強烈的發展體驗和政策感知。

此外，還有一個更為重要的維度是兩國邊民政策的相對優勢比較。自1990年代以來，越南通過實施優厚惠邊政策，不僅吸引了其國內大量居民抵邊而居，而且也曾吸引我方不少貧困邊民舉家遷居越南。[28]現如今我國邊民政策的力度和水平已遠勝越南等周邊國家。但盡管如此，較之越南對其國內非邊境區域的支持來說，其惠邊政策仍然具有力度更大、水平更高，并能夠把居民吸引到邊境抵邊居住的鮮明特點。而相比之下，我方的邊民政策就不足以實現這一點，加之邊境與內地之間顯而易見的發展差距，不僅難以使邊民安心居邊、定心守邊，更難以把居民吸引到邊境貼邊而居。從這個意義上來說，越南惠邊政策具有的相對優勢就比我方更為突出，并且其也不會因為我方邊民政策的力度更大就處于絕對劣勢。概言之，無論縱向對比抑或與周邊鄰國的橫向比較，當前我國邊民政策的力度和水平都是前所未有的，邊民家庭也確實獲得了較好發展，但從越南的事實經驗可以看出，因較之內地還沒有形成更為突出的相對優勢，由此使得現有政策仍然不能有效促進居邊發展與守邊固邊的結合。

四、守邊固邊型家庭發展政策的建構

守邊固邊型家庭發展政策是指以推進邊民家庭的居邊發展且又契合于守邊固邊需要為導向的制度化安排。邊民家庭發展要與邊境相結合，才能有效發揮守邊固邊功能。因此，不同于一般的家庭發展政策，這種新的政策是確保以家固邊的目標取向，以及實現這一目標的居邊發展路徑均很明確的邊民家庭發展政策。一方面其可以解決現有政策同邊民家庭發展之間的偏移問題，使邊民家庭發展進入國家視野，并直接納入政策范疇，進而形成必要的政策投入和支持;另一方面在強有力的政策支持下實現邊民家庭的居邊發展，又可以促成持續的守邊固邊效應。當然，這一政策的建構是一個系統工程，涉及各個環節和方面，并要求對各領域的政策舉措予以統籌整合。為此，立足邊境場域邊民家庭發展的特殊性，需重點遵循以下幾個方面來進行系統謀劃。

（一）專項型的邊民家庭發展政策

在現有政策體系中，邊民家庭政策是缺失的，邊境政策則缺乏系統性，而專門針對邊民的政策資源又比較有限，主要就是邊民補助。此外還有一類專項邊民政策，如由國家層面制訂的《關于加大邊民支持力度促進守邊固邊的指導意見》，以及云南省推出的改善沿邊群眾生產生活條件行動計劃等，其表面上屬于專項性政策，但其實也只是一種原則性規定和總體性要求，尚有待于轉化為可操作性且能夠真正落地的治理政策。這樣構建專項型的邊民家庭發展政策具有特別的意涵：一是引導資源向邊民家庭集聚，促進邊民家庭能力提升，從而為邊民家庭發展奠定堅實基礎;二是更好滿足邊民需求、回應邊民期待、激發邊民內生活力，使邊民在不離家離邊的情況下，能夠實現居邊發展，不斷夯實以家庭為基礎的守邊固邊主體條件;三是賦予邊民及其家庭的居邊生產生活以意義和價值，讓邊境之于邊民不再是“不得已的棲息之地”[29]，使家成為真正維系邊民安心居邊、定心守邊的強大紐帶。

而與一般家庭發展不同，邊民家庭發展具有自身的特定屬性及要求。一是邊民家庭發展承擔著守邊固邊功能。邊民家庭特有的臨邊而居、貼邊生產生活形態，賦予了家庭及其發展先天的守邊固邊功能。二是邊民家庭發展水平要與守邊固邊相契合。邊民家庭的居邊發展狀況，直接影響著邊民守邊固邊的實際效果。當其獲得較好發展之時，則可以形成持續的守邊固邊效應;反之，則可能削弱守邊固邊的家庭基礎。三是邊民家庭發展要依托邊境來實現。邊民家庭發展必須是以居邊脫貧、居邊致富而實現的居邊發展，那種脫離邊境空間并以外出務工或外遷外離等形式實現的發展，一定程度上不利于以家庭為基礎的守邊固邊機制的作用發揮。邊民家庭發展內涵的這些獨特屬性及要求規定了，專項型邊民家庭發展政策的構建，必須緊扣和著眼于“邊”來謀劃和安排，同時應遵循居邊發展的目標導向，并采取特定的政策手段、機制或方式來實施。其中比較關鍵的是：一是要以邊民家庭作為基本單位來整體謀劃，突出居邊發展導向，并緊扣邊民家庭發展能力提升，尤其是增強邊民家庭的“自身‘造血功能”[19]12來安排;二是要依托和整合已有邊民或邊境政策并對其進行升級改造，從而形成更具可操作性和可實現性的家庭發展政策;三是要適時在邊民家庭發展政策框架中增加新的政策要素，不斷推動邊民家庭發展，進而鞏固家庭的守邊固邊功能。

（二）綜合性的邊民家庭發展政策

一直以來邊民家庭發展并未納入具體的政策范疇，而針對邊境及邊民的政策投入也主要是立足個體形式來推動的。以影響較為廣泛的邊民補助來說，各個邊境地方均極為重視這一政策的制訂和運用，同時也盡可能通過資金配套來提高人均補助標準，并視其為補貼和扶持邊民抵邊生產生活，進而使其定心居邊、安心守邊的重要方式?？陀^而論，對邊民的守邊固邊責任和貢獻予以肯定，并制訂專門政策給予特別傾斜、扶持和補助是極為必要的。但究其本質，這也只是一種單一維度的政策安排，并不足以真正推動邊民家庭依托邊境實現發展。而且隨著經濟社會發展及邊民需求的不斷提高，現有補助標準往往會滯后于邊民的心理預期及其家庭發展要求。長此以往仍舊難以穩住人口、留住人心，同時還可能削弱已有守邊固邊的主體條件和基礎。

現實中家庭發展是由多個維度構成的，涉及經濟、政治、文化、社會等內容，并要求通過各個維度來綜合施策，才能形成政策合力及治理實效。例如邊民家庭中存在的非法跨國婚姻現象，對于此類問題又因一般的法規政策以及專門的《中國邊民與毗鄰國邊民婚姻登記辦法》均暫時無法妥善處置，由此使得外籍婦女的身份和戶籍問題難以解決、社會權益難以保障、婚姻關系難以合法化，等等。這些問題對邊民而言無疑是籠罩在其頭上的“烏云”，根本上是不利于其家庭發展的。這樣看來，邊民家庭發展政策的構建還必須是綜合性的，即要立足于整個邊民家庭，而不是某一方面或具體的邊民個體，并由此來綜合推動邊民家庭實現整體發展。

（三）現代化的邊民家庭發展政策

家庭處于社會之中是社會的基本構成單元。當社會條件發生轉變之時，家庭的存在及發展方式理應隨之而變。在歷史發展長河中，古代中國豐富的治邊實踐造就了富有成效的屯墾戍邊傳統。其中，屯墾之“屯”，意指基于軍事性的駐扎，“墾”即開墾田地，體現的是邊民家庭實現發展的生計方式。在傳統農牧業社會條件下，不論軍屯、民屯或其他形式，只要能夠駐扎下來并確保有田地可耕種、有條件可放牧，一定意義上便可以實現守土固邊。一直以來對待邊民家庭發展的基本傾向和做法，主要還是處于這種傳統認知框架下來進行的。顯然這與我國已從傳統社會基本轉型到現代社會的整體情勢是不相適應的。

這就要求邊民家庭發展政策的構建還須在認知上有所突破，并要著重解決由傳統型向現代型轉化的問題。特別是在實踐中的傳統型思維痕跡及取向偏好較為明顯的情況下，邊民家庭發展政策的現代轉型就尤為重要。例如，新聞宣傳和媒體廣泛報道的“種地就是站崗，放牧就是巡邊”等話語，就是這樣一種典型的傳統認知觀念反映。此外邊境地區廣泛施行的補貼政策，如為邊民家庭免費提供種子、化肥、種畜等農業生產資料，也是典型的傳統型家庭發展導向體現，并還可能同邊民家庭的發展需求存在脫節或背離的情況。而在現代社會種地或放牧這種傳統家計模式，顯然已不足以完全支撐邊民家庭依托邊境實現發展。近年來有研究者提出的“建城戍邊”[30]方略，某種程度上就體現著這樣一種現代化轉換的發展趨向。這樣看來構建邊民家庭發展的政策體系，就不能囿于傳統眼光來看待邊民及其家庭發展，而要從傳統型向現代型轉化，不斷適應現代社會的發展形勢及要求。

（四）可持續的邊民家庭發展政策

守邊固邊的維系和發展是一個長期的過程。家庭作為基本的守邊固邊單元，要能夠在此過程中綿綿發力，其基礎就在于家庭發展的持續性。這即規定了邊民家庭發展政策的構建，還要著力于以促成邊民家庭的可持續發展作為基本政策目標。而要實現這一目標，首先要求該政策本身要具有持續性，能夠為邊民家庭發展提供源源不斷的資源支持，切忌“一錘子買賣”或后勁乏力的短期行為。與此同時，還應特別注重與沿邊開發開放、興邊富民，以及其他一般性治理政策的協調配合，并從這些政策中不斷汲取新的資源要素，從而為邊民家庭的可持續發展創造強有力的資源支撐。

結合邊境實際還應特別通過推動守邊固邊職業化，來建構持續性的邊民家庭發展政策。在沿邊一線，除了少量的兼職護邊員，多數邊民的護邊行為主要是義務性的。雖然邊境地方通過專項轉移支付分別對其給予邊民補助和護邊員補貼，但由于補助的標準有限、形式單一，且沒有從扶持家庭發展的角度來安排，因而其只能為邊民增加一點額外收入，并不能形成持續的居邊發展及與守邊固邊的結合。對此，可以由邊民守邊固邊的職業化來解決這一問題：一是對于擁有相對較好資源稟賦的邊境地區，應實現義務性守邊向兼職性守邊的轉化，進而把邊民家庭及其成員一體納入護邊范疇，使邊民臨邊而居、抵邊生產生活固有的守土固邊功能明確化、角色化，并對應實施特定的家庭發展政策支持計劃;二是對于所處自然地域條件較差，不能依托邊境實現“靠邊吃邊”，且因守邊需要不能遷離的邊民，則應形成整村整戶都是專職護邊員的機制，并建立守邊專職化的家庭發展策略。

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REINFORCING BORDERS BY FAMILY： THE GOAL ORIENTATION

AND PATH CHOICE OF THE BORDERLAND RESIDENTS

FAMILY DEVELOPMENT POLICY

Xia Wengui

Abstract：At present， border governance is becoming increasingly important in national governance and development， hence the borderland residents and strengthening the border governance by the borderland residents are receiving more and more attention. However， the borderland residents defending and guarding the border are not by the individual， but take the family as a unit. Therefore， the key to effectively making the border families defend and guard the border lies in the good border family development status and development ability. However， due to border conditions and resource endowment， the border families have weaker self-development capabilities and need strong policy support. Different from the general family development policy， the border family development policy has a goal orientation of promoting the borderland residents to defense and guard the border and strengthening the border governance by border families. To achieve this goal， we must choose and follow the policy path of border development. As far as the actual situation is concerned， although there have been certain special policies focus on the border and borderland residents， but these policies cannot accomplish the goal of combining the border family development with border protection. To this end， we should build a border-guarding family development policy that is oriented towards border development， and at the same time is a special， comprehensive， modern and sustainable border-guarding family development policy.

Keywords：frontier; border; borderland resident

〔責任編輯：羅柳寧〕