中國特色民族事務治理體系和治理能力的現代化：“五位一體”第三方公開排序綜合考核評價指數體系的構建

劉榮 高登榮 楊文順 高朋

【摘 要】中國特色民族事務治理體系和治理能力的現代化是國家治理體系和治理能力現代化的重要構成部分，應遵循國家治理總體布局來構建中國特色民族事務治理體系和治理能力現代化第三方公開排序綜合考核評價指數體系。在全面闡述中國特色民族事務治理現代化理論分析框架的基礎上，基于“五位一體”的總體布局，中國特色民族事務治理體系和治理能力現代化第三方公開排序綜合考核評價指數體系應包括團結和諧指數、繁榮富強指數、幸福滿意指數、民生福祉指數、美麗健康指數這5個維度的一級指標，以及若干的二級指標和三級指標，并遵照數據使用、數據采集、數據分析、打分賦值、加權系數、公開排序等原則確定流程予以實施，以發揮方方面面的積極作用，匯聚強大合力，推動中國特色民族事務治理體系和治理能力現代化的創新發展。

【關鍵詞】民族事務“五位一體”;治理體系和治理能力現代化;評價指數體系

【作 者】劉榮，云南民族大學黨委副書記、二級教授、博士生導師。云南昆明，650091;高登榮，云南民族大學校學術委員會副主任、教授、博士生導師。云南昆明，650091;楊文順，云南民族大學民族學與歷史學學院教授、博士生導師;高朋，云南民族大學民族學與歷史學學院副教授、碩士生導師。云南昆明，650091。

【中圖分類號】D633.1 【文獻識別碼】A 【文章編號】1004-454X（2020）05-0097-013

一、引 言

新時代繼續推進和完善中國特色民族事務治理體系和治理能力的現代化意義重大。作為國家治理體系和治理能力現代化的重要構成部分，中國特色民族事務治理現代化的制度設計和治理體系在“堅持各民族一律平等，打牢中華民族共同體思想基礎，鑄牢中華民族共同體意識，實現共同團結奮斗、共同繁榮發展”方面具有顯著的優勢。

中國是統一的多民族國家，“處理好民族問題、做好民族工作，是關系祖國統一和邊疆鞏固的大事，是關系民族團結和社會穩定的大事，是關系國家長治久安和中華民族繁榮昌盛的大事”[1]3。中國共產黨歷來高度重視民族問題和民族工作，特別是黨的十八大以來，習近平同志強調民族工作關乎大局，民族事務治理是國家治理體系的重要組成部分。“時移則事異，事異則備變”，新時代的民族工作面臨的挑戰更為復雜多樣，表現出高度復雜性和高度不確定性。“五位一體”總體布局的思想為中國特色民族事務治理體系和治理能力的現代化建設明確了基本原則、目標任務、主攻方向和政策依據。據此構建“五位一體”第三方公開排序綜合考核評價指數體系并實施評測，有利于發揮方方面面的積極作用，匯聚做好民族工作的強大合力，推動民族事務治理現代化的創新發展。如何在理論實踐工作中對中國特色民族事務治理現代化的建設情況進行綜合考核評價，關系著中國國家制度優勢和體系優勢的發揮。

“五位一體”總體布局是構建中國特色民族事務治理體系和治理能力現代化第三方公開排序綜合考核評價指數體系的依據所在。黨的十九屆四中全會指出：“黨的十八大以來，我們黨領導人民統籌推進‘五位一體總體布局、協調推進‘四個全面戰略布局，推動中國特色社會主義制度更加完善、國家治理體系和治理能力現代化水平明顯提高，為政治穩定、經濟發展、文化繁榮、民族團結、人民幸福、社會安寧、國家統一提供了有力保障。”[2]中國特色民族事務治理體系和治理能力的現代化要始終遵照“五位一體”的總體布局，在“五位一體”總體布局的引領之下展開，并服務于“五位一體”總體布局。因此，中國特色民族事務治理體系和治理能力的現代化是否得到了有效的推進，得到了何種程度的有效推進，最終要看其是否契合于“五位一體”的總體布局。本文從理論政策、分析框架、現實價值、主要內容等四個方面來對這一綜合評價指數體系展開剖析和構建。

二、中國特色民族事務治理體系和治理能力現代化評價的理論政策

中國特色民族事務治理體系和治理能力的現代化由共性的理論政策和個性的理論政策共同組成，且一以貫之，并不斷創新發展。

國家制度和國家治理體系構成中國特色民族事務治理體系和治理能力現代化構建的共性的、一般的理論政策。黨的十九屆四中全會提出的十三項顯著優勢、中國特色社會主義制度的十三項堅持和完善，是推進中國特色民族事務治理共性的、一般的理論政策。中國由傳統社會向現代社會的轉型經歷了一個從實務到理論的提升過程，作為中國現代化的理論形態，國家治理現代化“是一種全新的政治理念，表明我們黨對社會政治發展規律有了新的認識，是馬克思主義國家理論的重要創新，也是中國共產黨從革命黨轉向執政黨的重要理論標志”[3]。

中國特色國家治理的理論政策有著歷史的生成規定性。從現代化事業探索的角度來看，我國第一次明確提出“四個現代化”任務是在1954年9月召開的第一屆全國人民代表大會上，其內容為工業、農業、交通運輸業和國防的現代化，1956年這一任務被列入黨的八大所通過的黨章中。1964年12月，第三屆全國人民代表大會第一次會議上周恩來同志根據毛澤東同志的建議，在政府工作報告中首次提出“四個現代化”的目標，并給出了“兩步走”的設想。如果說農業、工業、國防和科學技術等“四個現代化”是“硬實力”的現代化的話，那么治理體系和治理能力的現代化就構成了“第五個現代化”，它是“軟實力”的現代化，是黨和國家對新時代中國現代化的理論總結。對中國現代化道路的進程來說，理論形態上的自覺探索從改革開放以來就開始了。1992年，鄧小平同志在南方談話中指出，形成一整套更加成熟、更加定型的現代化制度還要30年，南方談話之后的30年就是2022年。所以，黨的十八屆三中全會明確地提出將推進國家治理體系和治理能力現代化作為全面深化改革的總目標。黨的十九屆四中全會及時指出，作為中國特色社會主義制度及其執行能力的集中體現，我國國家治理體系和治理能力具有多方面的顯著優勢。集中力量辦大事，積極有為的政府、有效的宏觀調控，這是中國的核心競爭力，是中國模式的精髓。“國大而政小者，國從其政;國小而政大者，國益大;大而不為者，復小;強而不理者，復弱。”（《管子·霸言》）國家治理的現代化不同于農業、工業、國防和科學技術的現代化，它是我們黨治國理政理念上的更新，理論上的創新，是對國家現代化建設實務普遍性的總結和概括。沒有治理體系和治理能力的現代化，國家農業、工業、國防和科學技術的發展就缺乏高境界、大格局，這對于中華民族的偉大復興來說具有重大而深遠的理論意義和現實價值。

中國特色國家治理的理論政策有著理論上的邏輯規定性。“一個國家選擇什么樣的治理體系，是由這個國家的歷史傳承、文化傳統、經濟社會發展水平決定的”[4]105，并且是一個完整的、科學的體系。中華人民共和國成立以來，我們黨對國家現代化的探索步伐始終未曾停止，隨著社會主要矛盾的不斷轉換，對國家現代化的認識也在不斷地深化。理念上的更新、理論上的創新，其目的在于能夠更好地適應社會現實的發展，能夠更好地指導社會現實的發展。因此，要努力使國家的治理體系和治理能力適應現代社會發展的要求，具體來說就是適應社會主義民主政治、市場經濟、法治建設、社會自身成長、文化發展、生態社會發展的要求。[5]黨的十九屆四中全會對國家治理現代化做出了全面而系統的闡述，確定了我國國家制度和國家治理體系具有的十三項顯著優勢、中國特色社會主義制度的十三項堅持和完善，這構成了國家推進治理現代化的結構框架和共性規定。

中國特色民族事務治理現代化還有著個性的、特有的理論政策。新中國成立以來，特別是黨的十八大以來，黨中央所做出的諸多決定，都是中國民族事務治理現代化所要依據的個性的、特有的理論政策。包括2014年中央民族工作會議提出的“民族團結是我國各族人民的生命線”“三個離不開”“五個認同”;黨的十九大提出的鑄牢中華民族共同體意識，以及中國特色解決民族問題的“八個堅持”正確道路;《關于全面深入持久開展民族團結進步創建工作鑄牢中華民族共同體意識的意見》所提出的民族團結進步創建工作的總基調、總目標、總要求、總方法;黨的十九屆四中全會提出的打牢中華民族共同體思想基礎;2019年5月27日習近平同志在全國民族團結進步表彰大會上的講話，等等。

就個性的、特有的理論政策而言，推進中國特色民族事務治理現代化的關鍵是鑄牢中華民族共同體意識。在第四次中央民族工作會議上，中央明確提出要“積極培養中華民族共同體意識”，黨的十九大報告要求“鑄牢中華民族共同體意識”，2017年“鑄牢中華民族共同體意識”被正式寫入黨章。中華民族共同體意識是國家統一之基、民族團結之本、精神力量之魂。[6]正如習近平同志所指出的那樣：“我們統一的偉大祖國的歷史是由各民族共同締造、發展的，我們遼闊的疆域是各民族共同開辟的，我們悠久的歷史是各民族共同書寫的，我們燦爛的文化是各民族共同創造的，我們偉大的精神是各民族共同培育的。”[7]要實現中國特色民族事務治理體系和治理能力的現代化，必須要打牢中華民族共同體思想基礎，鑄牢中華民族共同體意識，“鑄牢中華民族共同體意識是新時代做好民族工作必須堅持的行動指南，是理解民族政策的基石，也是維護各族人民群眾根本利益的堅強壁壘，體現了黨中央以人民為中心的發展理念”[8]。在鑄牢中華民族共同體意識的過程中，必須要創新載體和方式，引導各族群眾牢固樹立正確的祖國觀、歷史觀、民族觀，用法律來保障民族團結，增強各族群眾法律意識。

無論是共性的理論政策還是個性的理論政策，都需要我們結合民族事務治理的實際在實務的工作中予以適時地呈現和展開，不斷地進行探索、創新和擴展，在構建“五位一體”第三方公開排序綜合考核評價指數體系中要有效地兼顧以上內容。

三、“五位一體”第三方公開排序綜合考核評價體系的現實價值

“五位一體”總體布局是新時代推進中國特色社會主義事業的路線圖，是更好推動人的全面發展、社會全面進步的任務書。黨的十八大指出：建設中國特色社會主義總依據是社會主義初級階段，總體布局是“五位一體”，總任務是實現社會主義現代化和中華民族偉大復興。黨的十九大做出了統籌推進新時代“五位一體”的總體布局，黨的十九屆四中全會對國家治理體系和治理能力現代化提出了新的更高的要求，習近平同志在全國民族團結進步表彰大會上的講話引領中國特色民族事務治理體系和治理能力現代化。通過“五位一體”第三方公開排序綜合考核評價指數系統的構建這一現代手段，運用這一方法措施可以有效推動和落實中國特色民族事務治理體系和治理能力現代化的發展。中國特色民族事務治理體系和治理能力現代化“五位一體”第三方公開排序綜合考核評價指數系統構建的現實價值可以從價值特征、價值追求、價值目標等方面來探析。

（一）中國特色民族事務治理體系和治理能力現代化的價值特征

中國特色民族事務治理體系和治理能力的現代化應具有以下顯著價值特征：一是具有系統性的顯著特征。其系統性在于全面深入持久開展民族團結進步創建工作，打牢中華民族共同體思想基礎，鑄牢中華民族共同體意識，建設中華民族偉大國家這一總體目標和任務。“五位一體”第三方公開排序綜合考核評價指數體系研究指標的遴選和確定應當具有系統性的特征，充分體現“五位一體”總體布局的要求，全面客觀反映中辦發〔2018〕65號《意見》提出的：“總體要求、深化民族團結進步宣傳教育、促進各民族交往交流交融、提升民族團結進步創建工作水平、加強保障措施”等5個方面、19項工作任務。“五位一體”第三方公開排序綜合考核評價指數系統構建要圍繞民生持續改善、經濟動力增強、民族教育促進、民族文化繁榮、民族團結創建、民族事務治理等方面進行，體現“團結和諧指數、繁榮富強指數、幸福滿意指數、民生福祉指數、美麗健康指數”5項指標要求。二是具有客觀性的顯著特征。各省市區、地州市盟、縣市區旗均已經明確了各自地區經濟社會發展的主要指標和重點工作任務，在選擇監測指標時，既要考慮將任務完成情況用統計指標進行描述，又要充分考慮指標的不同的內涵。三是具有可操作性的顯著特征。指數體系最終將回歸運用于實際分析，選取的指標必須具有可操作性，納入該體系的各項指標要素必須概念明確，內容具體，邊界清晰，能夠實際計量測算，以便進行定量分析。過于抽象的分析概念或理論范疇較少作為指標引入體系，現階段還無法實際測定的指標也暫時不予考慮。四是具有科學性和簡便性的顯著特征。指數數據的選擇和收集必須圍繞《意見》建設內容，指數名稱、口徑、計算方法、數據收集，包括范圍、權重選擇既要有科學依據，又要考慮指標數據的上下連續性、縱向橫向可比性及簡單明了的可獲得性。要充分運用現有的行政資料和各類《統計年鑒》，嚴格按照國家對各省區市、特別是民族省（區）、民族自治州（縣）、各地州市盟、縣市區旗的行政區劃和地區類別進行。五是具有可借鑒性、可復制性、可推廣性的顯著特征。指數體系的建立應該符合經濟社會發展規律，通過指數系統的順利實施，努力在一定的歷史階段、不同的區域、不同的部門之間形成可借鑒、可復制、可推廣的經驗模式。六是具有可比性的顯著特征。指數體系要反映民族事務治理中共同的內容，只有在相對一致的條件下，才能比較兩個具體評價對象在這一方面量的差異。對不同地區進行橫向比較，除指標的口徑、范圍必須一致外，一般用相對數、比例數、指數和平均數等進行比較;同時還應進行縱向比較，以便對民族事務治理成效進行跟蹤研究，探索研究民族治理進步的軌跡。

（二）中國特色民族事務治理體系和治理能力現代化的價值追求

中國特色民族事務治理體系和治理能力的現代化價值追求應包含如下內容：一是打牢中華民族共同體思想基礎。堅持重在平時、重在交心、重在行動、重在基層，全面深入持久開展民族團結進步創建工作，不斷鑄牢以“五個認同”為核心的中華民族共同體意識。二是展示民族繁榮發展帶來的富強。各民族共同繁榮發展是中國社會主義民族政策的根本原則，也是統一的多民族國家和諧穩定的重要基礎，只有民族地區的生活發生翻天覆地的變化，產業方式由單一走向多元，才能實現中國特色民族事務治理體系和治理能力的現代化的目標。三是提供各民族交往交流交融的平臺，通過交流、發展，促進民族團結進步示范偉大事業的進程。給各民族搭建一個相互交流的平臺、互相學習的平臺，推動建立相互嵌入式的社會結構和社區環境，從居住生活、工作學習、文化娛樂等日常環節入手，創造各族群眾共居、共學、共事、共樂、共享的社會條件。四是體現進步的民族權益保障形成。進步的核心就是公平、民主、正義，通過制度創新安排，保證少數民族和民族地區人民的平等參與權利和平等發展權利，實現好、維護好、發展好少數民族和民族地區人民的根本利益，體現中國特色民族事務治理體系和治理能力的現代化所形成的權益保障。五是進一步彰顯各民族的文明追求。少數民族和民族地區是多元文化的匯聚地、新時代建設發展的重點、“一帶一路”建設的重要節點，經濟體制、社會結構、利益格局、思想觀念都在發生著深刻變化，要不斷滿足各民族對美好生活的需要、向往和追求。六是推進民族和諧發展得來的進步。只有全社會實現了和諧發展，才能促進人與人之間、民族與民族之間、國家與國家之間的和諧發展，民族地區的和諧就是實現政治、經濟、社會、文化和生態環境協調穩定和諧發展，推進各民族的和諧進步。七是以服務人民福祉為出發點落腳點。堅持人民主體思想，尤其要解決好關系群眾切身利益的問題，推進民族地區的和諧穩定發展和富裕。八是致力確保各族人民群眾的美麗健康。構建起人與自然、人與人、人與社會和諧共生、良性循環、全面發展、持續繁榮為基本宗旨的文化倫理形態，實現尊重自然、順應自然、保護自然的內在價值理念，把少數民族和民族地區的生態文明實踐作為少數民族和民族地區人們的思維方式、生產方式和生活方式，服務各民族的美麗健康。九是呈現制度設計實施帶來的優勢。通過制度設計對民族地區、對全域、全社會系統進行重構，以制度建設提綱挈領，通過頂層設計和局部突破，完善和創新相關法律制度，保障民族地區各項建設持續、有序、健康地向前推進，呈現全新的制度發展以及制度優勢。

（三）中國特色民族事務治理體系和治理能力現代化的價值目標

中國特色民族事務治理體系和治理能力現代化的價值目標主要有三個方面：一是精準協助各級地方黨委政府科學發現存在的差距和問題。通過第三方綜合考核結果進行公開排序后，在各自治區、自治州（縣）、各省區市、各地州市盟、縣市區旗之間形成排名差距，必將引起各級地方黨委政府的高度重視，切實了解本地區的排名情況，面對差距，奮起直追，從而加大對本地區民族事務治理體系和治理能力現代化的人財物和工作精力的投入，促進各地區民族事務治理體系和治理能力現代化的進步。二是精準助力地方各級地方黨委政府全面開展民族事務治理。在開展第三方公開考核綜合結果進行排序時，各級地方黨委政府會全面了解本地區民族事務治理體系與治理能力現代化存在的問題，易于從宏觀、微觀的角度把握本地區民族事務治理工作存在的不足，以推進本區域民族事務治理的全面開展。三是精準服務地方各級地方黨委政府凝心聚力提升治理水平。第三方公開考核結果排序中的很多專項指標，可供各級地方黨委政府作為決策專項參考，補齊短板，彌補局部缺陷，有針對性地進行民族事務專項治理，促進本地區民族事務治理能力和治理體系的現代化。

四、“五位一體”第三方公開排序綜合考核評價體系的分析框架

中國特色民族事務治理體系和治理能力現代化的分析框架的構成要素包括存在空間、領導核心、法治保障、理論指導、根本方向、利益目標、前提基礎、關鍵內容、重要方式、傳統延續、主體力量、主要載體、總體目標、工作格局、技術手段等方面，這些要素有機地融合在國家總體治理“五位一體”總體格局之中。實現中國特色民族事務治理體系和治理能力的現代化要把共性治理和個性治理、系統全面性治理和具體可操性作治理相結合。

（一）基于政治建設的分析視角

從政治建設分析框架來看，中國特色民族事務治理體系和治理能力現代化主要包括存在空間、領導核心、理論指導、法治保障和根本方向等五個維度。存在空間是統一的多民族國家、領導核心是中國共產黨、理論指導是中國特色社會主義民族理論政策、法治保障是民族法制建設、根本方向是鑄牢中華民族共同體意識。

其一，就存在空間而言，多民族的社會主義國家既是當代中國的現實國情，也是實現中華民族在新時代發展的有利因素。由國家主導資源配置來公平地滿足各民族的需要，充分發揮政府在民族事務治理中的主導作用，能夠調動多民族的特色優勢和有利因素。其二，就領導核心而言，中國共產黨是中華民族團結統一的核心力量，是中國特色民族事務治理體系和治理能力現代化的領導核心。只要牢牢堅持中國共產黨的領導，中華民族的團結進步、繁榮發展在政治上就有了保本保障，任何政治勢力都無法挑撥平等、團結、互助、和諧發展的社會主義民族關系。其三，就理論指導而言，中國特色民族事務治理體系和治理能力的現代化是一項政治性、政策性、策略性很強的制度規范。中國特色社會主義民族理論政策是中國共產黨在長期實踐中形成的具有中國特色解決民族問題的正確理論政策，具有歷史和現實的科學依據，具有強大的生命力和感召力，是解決中國民族問題、推進民族團結進步事業發展的保證。其四，就法治保障而言，得益于民族法制建設。民族工作已經走上法制化、規范化的軌道，關鍵是要把憲法和民族區域自治法的相關規定貫徹落實好，把依法治國進一步貫穿運用到民族事務治理的始終。嚴格遵守《憲法》《民族區域自治法》，深刻總結民族治理的經驗教訓，依法致力于處理民族事務的法律制度的建設，全面執行“依法治國”基本方略。其五，就根本方向而言，鑄牢中華民族共同體意識是民族事務治理發展的新方向。中華民族共同體意識歷史的客觀事實，是“中華民族史、中華文明史長期發展的產物，有深厚歷史基礎”。鑄牢中華民族共同體意識是一項系統性的工程，存在著諸如文化路徑、經濟路徑、思想教育路徑、完善社會環境路徑、情感路徑、法治路徑等等，但其中“政治路徑是根本”[9]，要自始至終把中國特色民族事務治理體系和治理能力現代化的事業置于國家政治建設的關鍵位置之上。

（二）基于經濟建設的分析視角

從經濟建設分析框架來看，中國特色民族事務治理體系和治理能力現代化主要包括利益目標和前提基礎兩個治理維度。利益目標由共同利益和共同目標組成，實現中華各民族的共同富裕和均衡發展是共同利益之所在。利益目標是滿足各族人民對美好生活的需要和向往，前提基礎是加快民族地區社會經濟發展，實現國家整體平衡發展和可持續發展。

其一，就利益目標而言，在民族地區“群眾困難多、困難群眾多”，實現各民族的共同富裕、均衡發展與和睦共處、攜手共進，是黨和國家的重大歷史使命。中國特色民族事務治理體系和治理能力的現代化的內涵之所在即為“發展”，這也是實現中國特色民族事務治理體系和治理能力現代化的總鑰匙。其二，就前提基礎而言，與中部和東部地區相比，少數民族和民族地區發展差距持續拉大的趨勢仍然突出，這不僅是經濟問題，也是政治問題。改革開放初期，鄧小平同志曾提出“兩個大局”的戰略構想，現今“第一個大局”初步實現，即中東部地區已經發展起來。現在，是集中力量推進“第二個大局”的關鍵時期。要發揮好中央、發達地區、民族地區三個地區的積極性，準確把握民族地區經濟社會發展規律，極大增強各族人民的信心決心，全力解決好民族問題物質方面的問題、利益問題，尤其是切身利益問題。通過加快民族地區的發展，有效地平衡地區之間的經濟利益關系，進一步處理好全局利益與局部利益、長遠利益與短期利益之間的關系，保證國家實現長久的平衡發展和可持續發展。

（三）基于文化建設的分析視角

從文化建設分析框架來看，中國特色民族事務治理體系和治理能力現代化主要包括關鍵內容、重要方式、傳統延續三個治理維度。關鍵內容是構筑共有精神家園，重要方式是促進各民族交往交流交融，傳統延續是發揚“團結—進步—示范”光榮傳統。

其一，就構筑各民族共有精神家園而言，增強中華民族共同體意識是管長遠和根本的，是做好中國特色民族事務治理體系和治理能力的現代化事業的關鍵所在。打牢中華民族共同體思想基礎，鑄牢中華民族共同體意識，不僅要解決好物質方面的問題，也要解決好精神方面的問題，民族事務治理現代化既要見物，更要見人。各少數民族文化是中華民族文化的組成部分，繁榮發展了各少數民族文化也就同時繁榮發展了中華民族文化。其二，就促進各民族交往交流交融而言，中華民族是一個命運共同體，中華民族多元一體格局是各民族在長期交往交流交融歷史演進中形成發展起來的，中華民族作為命運共同體，一榮俱榮、一損俱損，實現中華民族偉大復興中國夢，符合全國各族人民根本利益。交往交流交融關鍵是要正確看待民族特點及其差異，逐步縮小發展差距的問題，實現中華民族偉大復興中國夢。其三，就延續“團結—進步—示范”的光榮傳統而言，中華人民共和國成立以來，在處理民族關系、開展民族工作上經歷了三個階段，每一階段的重點和特點都各不相同。在新中國成立初期到改革開放前這一時期，民族事務治理體系和治理能力的共同基礎是鞏固祖國統一、發展社會生產力，主要著眼于政治和干部使用，處理國內民族事務治理的主要任務是貧困面大、貧困程度深、貧困人口多的問題;主要是解決“團結—進步”的問題，以“團結”為中心、為重點，實施民族區域自治制度、開展民族識別和民族大調查、籌建民族學院、有效培養民族干部等一系列民族工作，為實現民族平等、加強民族團結打下了堅實的基礎。改革開放以后，中國內地各民族、跨界（境）民族生活有所改變，但跟周邊國家、發達國家相比是否還能夠一直保有優勢，這需要引起足夠重視與反思。民族地區的發展已經成為重點工作，要以“進步”為中心，堅持以經濟建設為中心，不斷促進少數民族和民族地區的經濟社會發展，使各民族的共同繁榮發展進入嶄新的階段。黨的十九大標志著新時代的民族工作、民族事務治理的重點是民族團結進步示范，為此需要緊密結合“一帶一路”等國家發展愿景，共同打造政治互信、經濟融合、文化包容、族際關系和諧的利益共同體、責任共同體、團結進步共同體、人類命運共同體。在“一帶一路”民族事務治理中尤其需要通過團結—進步—示范的有序推進、一體推進，以“團結”為基礎，以“進步”為重點，以“示范”為目標，使內地各民族、跨界（境）各民族、“一帶一路”沿線各民族、世界各民族人心相通、民心相通，通過心通、情通、法通、話通、字通、文通、路通、電通、水通、網通等促進國內各民族、跨界（境）民族、“一帶一路”沿線各民族、世界各民族的大發展、大團結、大進步、大示范。通過整合資源，聚焦中國民族團結—進步—示范主題，實現優勢互補，合作共贏，把國內的民族團結進步示范事業延伸擴展到國際的“一帶一路”和世界各民族間的團結—進步—示范合作，從而推動世界各民族人類命運共同體愿景的順利實現。

（四）基于社會建設的分析視角

從社會建設分析框架來看，中國特色民族事務治理體系和治理能力現代化主要包括主體力量、主要載體、總體目標、工作格局和現代手段等五個治理維度。主體力量是全國、全黨、全域以及全體各族人民，主要載體是創建民族團結進步的區域、組織和個人，總的目標是中華民族一家親、同心共筑中國夢，工作格局是齊抓共管，技術手段是構建“五位一體”第三方公開排序綜合考核評價指數系統并實施評測。

其一，就主體力量而言，中國民族事務治理體系和治理能力現代化的主體力量就是全國、全域、全黨、全體各族人民。民族事務治理不只對少數民族和民族地區而言，主體是所有中國人民，各族人民群眾共同構成中華民族的主體，代表中華民族，各族人民群眾的利益就是中華民族的利益，中國特色民族事務治理體系和治理能力現代化的主體是各民族人民群眾。其二，就主要載體而言，民族團結進步創建工作是黨的民族理論政策、法律法規在中國大地的偉大生動實踐，極大地增強了各族人民珍惜和維護民族團結的自覺性、堅定性。“三個離不開”“四個共同”“五個認同”的思想要更加深入人心，觀念要扎根中華大地，自覺維護民族團結的意識要融入56個民族的大家庭中。要更加總結好、運用好、發展好民族團結進步創建工作的成功經驗，深入開展民族團結進步創建工作，像愛護自己的眼睛一樣愛護民族團結，使各民族心連心、手拉手的好傳統代代相傳。要創新宣傳教育理念和方式，強化思想陣地建設，采用通用語、各少數民族語言和群眾喜聞樂見的形式，變“大水漫灌”為“細流滴灌”，引導各族群眾把牢固樹立國家意識、公民意識、中華民族共同體意識內化于心、外化于行，畫出最美同心圓。其三，就總體目標而言，通過以打牢中華民族共同體思想基礎，以鑄牢中華民族共同體意識為主線，把民族團結進步事業作為基礎性事業抓緊抓好，最終實現中華民族一家親。其四，就工作格局而言，中國特色民族事務的社會治理現代化要實行黨委統一領導、政府全面負責、民族事務部門指導協調、各部門配合實施、社會各界廣泛參與的工作格局。其五，就技術手段而言，通過構建“五位一體”第三方公開排序綜合考核評價指數系統并實施評測。一方面，通過量化排名的方式，找出差距和存在的問題，精準服務各級地方黨委政府精準發力，協助各級地方黨委政府將更大的精力、更多的資源投入到中國特色民族事務治理體系和治理能力的現代化事業中;另一方面，通過展現不同領域的不同發展，為中國特色民族事務治理體系和治理能力的現代化事業的發展服務。

（五）基于生態建設的分析視角

從生態建設分析框架來看，中國特色民族事務治理體系和治理能力的現代化就是服務各民族人民群眾的安居樂業、美麗健康的治理維度。美麗健康就是自然環境美麗、人民群眾身體健康幸福。堅守生態生命線、生態文明建設不僅關系到我國社會的發展，更關乎整個民族的未來，關乎人類命運共同體的未來，將“五位一體”納入生態文明總體布局是黨和政府對社會發展規律的重要把握。在工業快速發展、提升人民生活水平的同時，人們對生存環境的質量要求也有著較大改變，尤其是之前快速發展中所遺留的環境污染問題逐漸暴露出來，需要用空氣質量優良天數比率衡量空氣質量、用污水處理率來衡量水源質量、用環境污染治理投資占GDP的比重來衡量國家和地方對于環境治理的重視程度、用萬元GDP能耗和萬元GDP水耗來衡量能源消耗狀況。通過對自然保護區數量、森林覆蓋率、城市綠地面積等指標進行考核，建設美麗的自然環境。要改變單純依靠投入生產要素來擴大生產的方式來發展，要通過集約型增長來實現綠色可持續發展，增大能耗較小的產業比重。[10]同時，設置突發環境事件次數考核，設置改善自然環境影響的逆向指標，減少自然環境污染，為人民群眾提供人與自然和諧相處的環境。健康就是要提高整個社會的衛生環境，引導人民群眾愛護衛生，自覺遵守衛生習慣，提高人民群眾的衛生素質，建立良好的衛生風范，為人民群眾提供一個滿意的健康保障，提升醫療技術，提高醫療服務，提高人民群眾的人均壽命，降低醫療事故發生率。

五、“五位一體”第三方公開排序綜合考核評價體系的主要內容

中國特色民族事務治理體系和治理能力現代化要全面落實“五位一體”總體布局，保證人民當家作主落實到國家政治生活和社會生活之中;堅持新發展理念，建設現代化經濟體系，不斷解放和發展社會生產力;堅持在發展中保障和改善民生，在發展中補齊民生短板、促進社會公平正義;堅持社會主義核心價值體系，發展中國特色社會主義文化，堅持創造性轉化、創新性發展;堅持人與自然和諧共生，還自然以寧靜、和諧、美麗。為此，構建中國特色民族事務治理體系和治理能力現代化第三方公開排序綜合考核評價指標體系應該圍繞國家的“五位一體”總體布局來進行構思。

（一）“五位一體”第三方公開排序綜合考核評價的指數體系

中國特色民族事務治理體系和治理能力現代化“五位一體”第三方公開排序綜合考核評價指數體系包括團結和諧指數、繁榮富強指數、幸福滿意指數、民生福祉指數、美麗健康指數。

1.團結和諧指數

團結和諧指數主要體現在政治建設維度上，具體的指標設計分析中國特色民族事務治理體系和治理能力現代化的基本情況，突出黨的領導和法治化建設對于中國民族團結進步事業的重要作用。

——突出各級黨委政府對于民族團結工作是否重視。通過是否成立了專門的領導小組、各地方黨委政府用于民族團結進步方面的資金占總預算的比例、舉行民族團結進步教育活動場次等指標加以測算比較。

——分析各級政府依法管理民族事務的能力和水平。從所屬地方民族自治條例實施辦法的制定率、少數民族干部指數（少數民族干部比例與少數民族公民占全體公民人口比例比值）、萬人民族文字書刊印數、擁有本民族語言廣播電視的民族比率等指標，來比較各地區依法治理民族事務的水平，來比較保障法律規定的少數民族權益的水平。

——依靠民族通婚率等指標，來分析比較各地區民族交往交流交融的情況。

——通過每十萬人全國民族團結進步表彰大會模范單位、個人，每十萬人全國民族團結進步創建示范單位數等指標來衡量不同地區民族團結的建設成效。此外，還應考慮到法律援助情況，比如每萬人擁有律師數和公證員數量。

——設置逆向指標，通過公共媒體報道的涉及民族宗教因素的群體性事件等指標，更為全面和立體地衡量不同地區族際和諧治理。

中國特色民族事務治理體系和治理能力現代化“五位一體”第三方公開排序綜合考核評價之民族團結和諧維度的指數體系如表1所示。

2.繁榮富強指數

繁榮富強指數主要體現在經濟建設的維度上，具體的指標設計分析各個地區特別是邊疆民族地區發展社會主義市場經濟、改善經濟結構的情況，這一指數反映中國民族團結進步事業的物質基礎。

——突出經濟發展情況。通過人均可支配收入增速、公共財政收入增長率、固定資產投資增速、規模以上工業值增加值增速等指標，比較和分析各個地區特別是邊疆民族地區的經濟發展總體情況。需要說明的是這里比較的不是整體的經濟狀況，而是經濟發展情況，以此來增加不同地區的可比性。

——解析經濟結構狀況。主要從服務業占GDP的比重、城鎮化率增長率等指標出發，來比較分析各個地區特別是邊疆民族地區經濟結構的現代化程度。

——分析經濟開放程度。“一帶一路”愿景提出以來，各個地區特別是邊疆民族地區的經濟開放程度具有重大的指標意義。主要從國際國內商旅人數、路網密度兩個指標出發，分析不同地區特別是邊疆民族地區的開放程度。

中國特色民族事務治理體系和治理能力現代化“五位一體”第三方公開排序綜合考核評價之民族繁榮富強維度的指數體系如表2所示。

3.幸福滿意指數

幸福滿意指數主要體現在社會建設的維度上，具體的指標設計分析比較各個地區特別是邊疆民族地區人民群眾的收入水平和共享改革開放成果的情況，這一指數反映的是中國民族團結進步事業的人心根基。

——根據居民人均可支配收入這一指標，來直接比較和分析各個地區特別是邊疆民族地區人民群眾的收入水平。

——分析各個地區特別是邊疆民族地區人民群眾的真實消費水平，以此來了解他們切實的生活狀態。主要依據居民消費品物價指數、人均文化娛樂旅游消費支出、城鎮居民人均住房面積、恩格爾系數等指標來加以判斷分析。

中國特色民族事務治理體系和治理能力現代化“五位一體”第三方公開排序綜合考核評價之民族幸福滿意維度的指數體系如表3所示。

4.民生福祉指數

民生福祉指數主要體現在基礎設施建設和文化建設兩個維度上，具體的指標設計分析比較各個地區特別是邊疆民族地區社會服務均等化建設和文化發展情況，這一指數反映的是中國民族團結進步事業的服務保障。

——根據各個地區特別是邊疆民族地區基礎建設相對薄弱的情況，突出基礎設施建設。主要依據基礎設施投資占基建投資比重、人均城市道路面積、農村交通指數、農村電網、農村水網、網民比例和扶貧攻堅等多個指標，系統地衡量各個地區特別是邊疆民族地區的基礎建設情況。

——突出各個地區特別是邊疆民族地區的教育建設。主要依據人均教育支出、每萬人本科生以上數量和文盲、半文盲人口占15歲及以上人口比例等指標全方位地反映各個地區特別是邊疆民族地區的教育現狀，找出切實的差距。

——強調文化建設。主要依據公共圖書館人均圖書擁有量和省級以上非物質文化遺產數等兩個指標，分析各個地區特別是邊疆民族地區傳統文化的保護現狀，分析現代文化的發展情況。

中國特色民族事務治理體系和治理能力現代化“五位一體”第三方公開排序綜合考核評價之民族民生福祉維度的指數體系如表4所示。

5.美麗健康指數

美麗健康指數體現在生態建設維度上，具體的指標設計分析比較各個地區特別是邊疆民族地區為人民群眾創造良好的生產生活環境，建設美麗中國的基本情況。這一指數反映的是中國民族團結進步事業的生態屏障和醫療保障。

——對不同地區的環境基本情況進行測算。主要依據空氣質量、地表水水質、人均公共綠地面積和森林覆蓋率等指標，全面考察環境狀況。

——考慮工業發展對于生態環境的影響。主要依據單位GDP能耗、單位GDP二氧化硫的排放量和燃氣氣化率等指標，來分析地區發展是否做到了節能高效。

——將醫療保障和生態指標放在一起，將美麗中國和健康中國事業相聯系。主要依據每千人病床數、每萬人三甲醫院數、居民基本醫療保險參保完成率、孕婦死亡率等指標，來比較分析各個地區特別是邊疆民族地區人民的美麗健康水平。

——考慮到人口老齡化的大趨勢，依據基本養老保險覆蓋率和預期壽命，來分析和比較不同地區特別是邊疆民族地區老年人的生活狀態。

中國特色民族事務治理體系和治理能力現代化“五位一體”第三方公開排序綜合考核評價之民族美麗健康維度的指數體系如表5所示。

（二）“五位一體”第三方公開排序綜合考核評價的實施流程

這一綜合考核評價指數體系主要按照數據使用、數據采集、數據分析、打分賦值、加權系數、公開排序等原則和流程來實施評價。

1.數據使用

在選擇數據時，考慮系統性、可操作性、公正性、導向性，篩選高層次、標志性、權威性、公正性、適合不同類型（區域）和可持續性的指標集;評價結果具有簡潔性、可比性、可操作性、可重復驗證性和可續性特征;結果應用采取第三方公開向社會發布評價結果排序。

2.數據采集

通過國家統計局系統網站，全國各級政府《統計年鑒》《中國民族統計年鑒》《人口普查》《各地各級人代會政府工作報告》《地方預算公告》和相關政府文件確定各個指標的數據。數據采集對象包括全國31省市區（港、澳、臺除外）、民族8省區、全國30個民族自治州、120個民族自治縣（一類縣一個、二類縣10個、三類及以下縣109個）、304個地州市盟、2862個縣市區。

3.打分賦值

一級指標5項，二級指標14項，三級指標51項。其中團結和諧指數二級指標5項，三級指標13項;繁榮富強指數二級指標3項，三級指標8項;幸福滿意指數二級指標2項，三級指標5項;民生福祉指數二級指標3項，三級指標12項;美麗健康指數二級指標4項，三級指標13項。

4.數據分析

根據指標權重對其打分賦值，采用功效系數法同度量處理。功效系數法又稱功效函數法或函數化處理方法，利用功效系數將每個指標的實際值轉化為同度量化值，用百分制表示。滿足這一綜合考核評價指數系統的要求，通過對不同計量單位的指標數值進行同度量處理，消除量綱影響，將各項指標數值轉換為可度量的評判分數，對經過處理后的指標數值加上權重進行匯總，計算綜合評價指數，客觀反映各地區中國特色民族事務治理能力和治理體系現代化發展狀況。

運用功效系數法，通過統一的計算公式各項指標均可得到合理的分值。對指標數值進行函數化處理可采取以下三個步驟進行：

（1）確定每個指標的上限值（即滿意值）Xhi和下限值（即不允值）Xsi，前者使用參評單位中的最優值，后者使用參評單位中的最差值。

（2）以上限值和下限值之差作為分母，實際值與下限值之差作為分子計算功效系數，其公式為：

[d1]=F[（x）]=[xi-xsixhi-xsi][×]40+60? ? ? ? ? （i=1，2，k，n）

式中，i表示指標的序號，di為i個指標的功效系數;Xhi-Xsi為指標的上限值與下限值之差，表明在現有條件下，指標所能允許的分布范圍，作為衡量指標所能達的滿意程度的尺度;“×40+60”是對原來功效系數的改進，使綜合評價中的計算結果與人們習慣的百分制評分方法一致。

（3）運用所求出的各個功效系數對每個指標進行函數化處理，將指標實際值轉化為用百分制表示的數值。計算綜合評價指數對經過處理后的指標數值進行加權匯總，計算出各單位的綜合評價指數。按照功效系數法的要求，計算綜合評價指數的方法采用幾何平均法進行。其公式為：

I=[Σπ（di）wiwi]

式中，di為i個指標的功效系數，wi為i個指標給定的權重。然后，依據權重對指標數值匯總。

5.加權系數

在分析不同指數的時候，按照德爾菲法（專家打分賦值法）來予以不同的權重，進行量化處理后，再得出結果。

6.公開排序

按年度第三方公開排序。按國民經濟排序，按專項分類排序.按區域分類公開排序等等。

六、研究的若干結論

國家制度和國家治理體系是推進和評價中國特色民族事務治理體系和治理能力現代化的共性理論政策。黨中央和習近平同志所做的關于民族事務治理的新部署和新指示是推進和評價中國特色民族事務治理體系和治理能力現代化的個性理論政策。中國特色民族事務治理體系和治理能力的現代化是國家治理體系和治理能力現代化的重要構成部分，對于小康社會的全面建成和社會均衡充分的發展有著十分重要的作用。自黨的十八屆三中全會概念的首次提出，到黨的十九屆四中全會作出全面的理論總結，國家治理體系和治理能力現代化已呈現為“五位一體”的總體布局。遵循“五位一體”總體布局來構建中國特色民族事務治理體系和治理能力現代化的第三方公開排序綜合考核評價指數體系有著十分重要的現實價值，作為其重要構成部分的中國特色民族事務治理體系和治理能力的現代化也應遵照這一總體布局來推進并進行評價。

在全面闡述中國特色民族事務治理體系和治理能力現代化分析框架的基礎上，基于“五位一體”的總體布局，中國特色民族事務治理體系和治理能力現代化第三方公開排序綜合考核評價指數體系應包括團結和諧指數、繁榮富強指數、幸福滿意指數、民生福祉指數、美麗健康指數這5個維度的一級指標，下設17個二級指標以及若干三級指標。評價指數體系綜合、全面、系統，能夠對中國特色民族事務治理體系和治理能力現代化作出全面而科學的評價。該評價指數體系可交由第三方評估主體來獨立地實施，并且給出不同民族地區橫向的公開排序，以直觀地呈現不同地區民族事務治理體系和治理能力現代化的推進程度，明確發展的關鍵環節和重點領域，這將為國家治理體系和治理能力現代化的深入和提升方案供給客觀有效的判定依據。

本研究基于歷史的發展和理論的邏輯給出了基于“五位一體”總體布局的中國特色民族事務治理現代化評價的分析框架和主要內容，這需要在現實應用中予以驗證。但需要引起重視的是，民族事務的治理涉及的內容眾多，可切入的觀察視角也不一而足，所選取的指標在有著不同先天規定、極具差異化的民族地區中分布也是不均衡的。與此同時，民族事務的治理內容、治理方式、治理手段等會隨著時間的推移而有所變動，那么所構建的綜合考核評價體系也應結合現實的情況而予以適時的調整與更新。

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THE MODERNIZATION OF GOVERNANCE SYSTEM AND CAPACITY OF ETHNIC AFFAIRS WITH CHINESE CHARACTERISTICS： BUILDING A THIRD-PARTY OPEN RANKING AND COMPREHENSIVE ASSESSMENT AND EVALUATION INDEX SYSTEM BASED ON THE "FIVE-IN-ONE" PRINCIPLE

Liu Rong，Gao Dengrong，Yang Wenshun，Gao Peng

Abstract：The modernization of governance system and capacity of ethnic affairs with Chinese characteristics is one important part of the modernization of national governance systems and capacities. It is necessary to follow the overall layout of national governance to build a third-party open ranking and comprehensive assessment and evaluation index system regarding the modernization of governance system and capacity of ethnic affairs with Chinese characteristics. In this paper， upon theoretical framework of elaborating the modernization of ethnic affairs with Chinese characteristics and the general principle of "Five-in-One"，five-dimension level 1 indexes should be included in the index system： the index of unity and harmony， the index of prosperity and strongness， the index of happiness and satisfaction， the index of people's livelihood and well-being， and the index of beauty and health. The index system also includes a number of level 2 and level 3 indexes. We should also follow such rules as data use， data collection， data analysis， score and evaluation， weighting coefficient， open ranking and et al. to determine the implementing process， so as to exert every aspect's positive function， to form strong joint forces， and to promote the innovative development of the modernization of governance system and capacity of ethnic affairs with Chinese characteristics.

Keywords："Five-in-One" ethnic affairs; governance system and capacity; evaluation index system

〔責任編輯：俸代瑜〕