扶貧政策與機制轉型

李金珊

關于貧困，其實是有非常多的標準，包括世界銀行的標準、我們國家統計局的標準、也有國務院扶貧辦的標準。今年是脫貧攻堅的收官之年，這個延續了三十多年的政策在此之后應該以什么方式結束或延續或改變，值得我們認真思考。

關于貧困有很多定義，有狹義貧困、廣義貧困、絕對貧困、相對貧困、長期貧困、短期貧困等等。關于絕對貧困，國家統計局在2015年對農村貧困人口有一個統計，大約是5000多萬人。另外，貧困還包括經濟貧困、多維貧困。不管怎么樣，經濟貧困是貧困問題的核心，盡管貧困不僅僅只是經濟問題。另外還有區域貧困，我們的扶貧政策是以區域扶貧的方式進行的，貧困縣、貧困鄉鎮、貧困村，政策重點是貧困縣，所以我們有國家貧困縣、省級貧困縣的說法。

我們國家的扶貧歷程要算起來，從1984年第一個國務院的通知開始，然后正式開始做這些事情，從1986年到現在差不多是35年的時間，我們走過了三個階段。第一個階段是區域開發式的扶貧，即所謂的“輸血”；然后是農村的扶貧開發，這兩個概念是有區別的，各自的重心不太一樣；到了2015年以后叫精準扶貧。再看扶貧的標準，目前我國的貧困標準遠遠高于聯合國定義的貧困標準。我們的貧困標準一直都在提高，1986年是屬于生存標準，2008年是基本溫飽標準，到2010年，我們把這個扶貧的目標定為小康標準，就是“兩不愁三保障”。然后，具體的標準線從最早的1986年的206元（因為是1984年發布的第一個文件），到2000年的865元，2007年的1067元，之后每年根據CPI調整，到2012年的2300元延續至今。浙江的貧困標準除了最開始的206元與國家標準一致外，另外三個標準分別是1500、2500、4600元，2018年實際上已經超過一萬元。浙江的標準基本上高于全國84%左右。根據浙江的各種文件來看，有很多不同的說法，官方文件提到2020年要消滅8000元以下的貧困，也就是不再有人均收入8000元以下的貧困戶，遠高于全國標準。另外一組數據也很有意思，2018年全國的人均收入是14617元，城鄉居民收入差距為2.685。浙江的人均收入是27302元，城鄉差距是2.036，最低收入農戶的人均收入是11086元。廣東的城鄉收入差距是2.5，福建的差距是2.3，貴州的差距是3.25，甘肅的差距是3.40。所以我們可以發現，越往東部，城鄉差距越小；越往西部，城鄉差距越大。這是一個很奇特且很有意思的現象。

根據這種狀況，以及浙江現在的一些做法，我們認為扶貧政策是可以轉型的。我們建議進行分類管理，因為在此之前都是用區域扶貧的政策來劃定國家貧困縣。順便說一下，關于國家貧困縣，浙江大概是全國唯一一個沒有國家貧困縣的省，所以為了配合國務院的扶貧政策，浙江把自己的90個區縣劃成了三類。然后，所謂的貧困縣我們把它叫做欠發達縣、加快發展縣。所謂分類管理，就是部分地區特別是連片貧困區，可以繼續目前的區域扶貧政策；非連片貧困區域，可以縮小扶貧單位，從貧困縣改成貧困鄉，以便政策落實更加精準；東部沿海這些地方，就是城鄉收入差距不超過3倍的省份，從區域扶貧轉向人群扶貧，結合扶貧資金的績效，轉變扶貧的方式，轉向低收入人群的最低保障。調研發現，至少在浙江，現有的需要扶貧的農戶在很多時候其實已經很難幫扶了，或者是因病致貧人群，或者是因災和市場行情變化返貧人員，還有貧困老人。由于貧困群體并不是集中在某些區塊，它的特點是人群特征。因此我們能不能針對類似的情況，從區域扶貧轉向低收入人群的最低保障，能不能把這一部分人群和城鎮低保政策結合起來。

（作者單位：浙江大學）