金融業危機治理的評析與建議

陳冠華

疫情發展初期，政府部門需要應對的問題主要是防止疫情擴散、盡快消除疫情影響和恢復社會正常運轉等，采取的具體措施則集中在人員救助、道路管制、物資調配等直接處置與救援領域。隨著疫情的發展，由疫情導致的經濟、金融、教育、人力資源等次生問題逐步出現，并對社會經濟生活產生了不同程度的負面影響。金融業無論出于行業自救或是承擔社會責任的考慮，都應積極參與危機治理，將疫情對實體經濟與資本市場的影響降到最低。

金融業危機治理的全球視角

金融業危機治理依據引發危機狀態的不同原因具有不同的應對理論邏輯。觸發金融業危機治理的原因分為內在因素與外在因素。內在因素是指由金融業自身原因導致的危機狀態，大到次貸危機和東南亞金融危機，小到P2P平臺倒閉等因金融產品創新帶來的金融風險，都屬于引發金融業危機治理的內在因素。外在因素是指危機由非金融事件引發的危機狀態，例如美國“9·11”事件、印度洋海嘯以及此次新冠肺炎疫情導致的危機狀態，此時金融業危機治理屬于整體危機應對的一部分。上述危機事件對公共衛生、安全體系、實體經濟以及金融領域都產生了巨大影響。金融業危機治理既要應對行業自身的危機狀態，又要在疫情危機治理的統籌安排下提供金融應對措施。當前國內外的金融業危機治理研究多聚焦于金融業內在因素引發的危機治理問題，對外在因素引發的危機治理的研究則有所欠缺。

內在因素與外在因素引發的金融業危機治理既有相同點又有不同點。相同點是二者都可以適用危機治理的一般理論?，F代系統性的危機治理理論起源于西方國家，最初多圍繞危機產生的原因、危機狀態的區分、危機的影響等方面展開。例如，哈貝馬斯對社會危機的概念進行了界定;科塞從危機影響方面進行研究，認為沖突并不總是帶來負面的效果，社會危機通過良好的疏導能夠消減利益沖突，促進社會團結統一。隨著人們對危機認識的不斷加深，危機研究逐步轉向危機預警、處置等具體管理措施，希斯提出的“4R”危機管理模式涵蓋危機管理、預警、反應和恢復環節;斯洛維克提出了危機決策的理論模型和分析方法，有助于提高企業、政府危機決策的效率和質量。上述危機治理的一般理論為金融業危機治理的行為模式與行為規制提供了一定的理論基礎。

然而，當前國際金融業危機治理研究多聚焦于內在因素引發的危機治理問題，例如經濟危機中的治理問題等，對內外因素治理的不同點認知不充分，忽視對外在因素引發的危機治理的研究。在金融業危機治理工具箱中，不少工具并不區分內外因素引發的危機，例如2008年次貸危機和此次疫情期間，美聯儲都采取了商業票據融資機制（CPFF）幫助企業融資以應對危機;主要歐盟國家、澳大利亞、日本等國都采取了降息等寬松的貨幣政策應對疫情帶來的經濟衰退。但是，不區分不代表單純的經濟危機與疫情引發的金融業危機狀態完全一樣，兩類危機的特點不同、方式不同、需要其他部門的參與情況不同、采取同樣措施的預期效果也不同。因此，獨立研究外在因素引發的經濟危機下金融業的危機治理問題具有理論與實踐價值。

中國金融業危機治理的得與失

黨的十九屆四中全會提出“推進國家治理體系和治理能力現代化”，實現國家治理能力的現代化，為金融業危機治理水平提出了新的、更高的要求。雖然我國早在春秋時期就已有危機治理思想——例如《左傳》中有“居安思危，思則有備，備則無患”的論述——但是缺乏現代系統性的危機治理理論。2003年之前，我國的危機治理研究多以介紹國外危機管理理論為主，主要關注領域為國際關系方面的危機管理問題。SARS疫情之后我國又經歷了南方雪災、汶川地震等多次突發事件，在此期間涵蓋危機管理組織方式、政府行為、法治保障等多個方面的研究逐步豐富，但是研究內容較為宏觀，對金融業的危機治理研究較為匱乏。新冠肺炎疫情期間，金融業危機治理涉及到的主體主要包括金融監管部門、金融企業和金融投資者等各類金融市場參與者，不同性質的主體各自采取了多種措施應對此次危機。

金融監管部門的危機治理

此次疫情中，金融監管部門的危機治理措施可總結為以下幾個方面：第一，直接降低或延期繳納稅費類。例如，湖南省工信廳發布的《關于全力支持和組織推動中小企業復工復產的措施》，允許受疫情影響的中小企業延期繳納稅款，并給予一定的稅收優惠。第二，財政補貼類。例如，財政部出臺的中小企業扶持政策包括了加大對中小企業貸款的貼息支持力度。對于享受稅收優惠及財政補貼的企業，在不影響國家安全和商業秘密的前提下應當做到信息公開透明。第三，公開市場操作類。例如，在中國人民銀行、財政部、銀保監會、證監會、外匯局共同發布的《關于進一步強化金融支持防控新型冠狀病毒感染肺炎疫情的通知》中，提到通過公開市場操作保持流動性合理充裕的政策措施。第四，提供融資政策支持類。例如，中國人民銀行先后設立1000億元專項債，3000億元專項貸款和具有普惠性的5000億元再貸款、再貼現。上海市金融局發布的《支持中小微企業復工復產復市金融舉措》，共計9方面26條措施，其中有3條涉及優化企業融資支持。第五，防范危機引發的金融風險類。例如，對不良貸款標準進行一定的調整，銀行業金融機構可給予企業一定期限的臨時性延期還本付息安排等。第六，下達指標任務類。例如，《蘇州市人民政府關于應對新型冠狀病毒感染的肺炎疫情支持中小企業共渡難關的十條政策意見》中提到“確保2020年小微企業信貸余額不低于2019年同期余額”。第七，提高辦事效率類。例如，加強線上辦理業務的技術支持，為抗疫一線企業和受到疫情影響較大的企業開通金融服務綠色通道等。

此次疫情期間，金融監管部門通過實施上述各類危機治理，為防治疫情、保障金融安全、維護經濟穩定做出了應有的貢獻。然而，金融監管部門還存在以下三個方面的不足。

第一，對治理的法律規制不足，未明確金融監管行為的行使邊界。尤其在危機治理中，金融監管部門擁有較大裁量權的前提下，更應依法行政，不得超越法律授權。雖然疫情導致的危機狀態具有突發性、緊迫性以及難以預見性，金融危機治理措施需根據疫情的發展及時變化，但基本的法律規制仍然需要遵守。例如，金融稅收優惠政策的制定和實施仍要符合稅收法定原則;對金融企業下達任務指標時仍應當區分行政命令與金融企業自治的范疇。

第二，治理決策程序不明。如何在危機治理中同時保障金融監管決策的效率和質量，目前為止并無完美的解決方案，民主決策與問責制相結合是較為實用的次優選擇。問責制能夠從事后問責的角度反向約束決策者勤勉、依法、合規行使權力。具體而言，問責的判斷標準應以忠誠、勤勉為原則，可參考公司治理中的商業判斷規則制定危機管理判斷規則，避免對監管人員管制過緊、要求過高，影響危機治理的效果。例如，應當明確非常時期的決策只要符合法定程序，未違反危機決策、處置原則，未來發生失誤和損失無論單位或個人不承擔相應的責任。

第三，金融監管機構在危機治理中的職責劃分不明。鑒于金融業屬于知識密集型行業，金融業危機治理的政策應優先由相應的金融監管部門制定。倘若危機情況較為嚴重或緊急，需要由更高級別的金融監管部門或其他公權力機關統一指揮，在金融決策方面也應由直接負有金融監管責任的部門提前對治理的實施程序、效果進行評估并提出建議。此外，金融業危機管理執法者應當具有相應的素質和能力，保障相關立法能夠得到科學、合理、精準實施。

金融企業的危機治理

金融業危機治理的監管政策需要金融企業落實到位。金融企業在危機管理中應勇于承擔社會責任，為抗疫提供金融服務支持。與單純的經濟危機應對措施不同，金融業危機管理行為的結束不以金融業本身的危機狀態解除為標準。應對措施不僅要考慮金融業本身因危機所遭受到的沖擊，還要肩負起幫助實體經濟、公共衛生體系等其他領域完成危機管理目標的重任。此次疫情中我國金融企業危機治理的得失分析如下。

第一，金融企業決策的實施效果具有長期性，該特點使得危機管理期間的金融應對和服務措施在相當長的時間乃至疫情結束后的一定時期內都會發生作用。因此，金融企業采取應對和服務措施時應當綜合考慮疫情之中及之后的影響。既要做到不大水漫灌，又要做到同質同類企業得到相同的政策支持，保證“六保”“六穩”扎實推進。

第二，金融業的危機管理需要配合直接的危機處置措施，需要服從整體的危機處置安排。例如，優惠政策需向口罩、防護服等抗疫急需的醫療企業傾斜。同時也應注意，資金短時間內的聚集固然有助于刺激相關產業的快速發展，但是也有可能導致產能過剩，造成資源浪費。

第三，疫情既是危也是機，疫情期間人員往來受到極大阻礙，許多金融機構利用此次機會大力發展線上辦公、手機銀行、人工智能服務等，縮短了業務辦理流程，為客戶提供了更加高效、便捷的“無接觸”服務。金融科技促進了創新型金融模式的開發利用，對傳統的金融監管提出了更高的要求。金融機構應當加快金融科技創新，在遠程辦公、線上服務、自動化等方面傾注更多的資金、技術、人力資源，推進金融服務的數字化轉型。

第四，在新冠肺炎疫情期間，許多金融企業都能做到主動承擔社會責任，反映出企業社會責任意識已深入人心。但是，金融企業在承擔社會責任的過程中暴露出一些認識上的模糊仍需澄清，做法上的錯誤仍需改進。

金融投資者的危機治理

在疫情面前，公眾的參與情況將對疫情防控產生巨大的影響，《突發事件應對法》等法律法規都高度重視普通群眾的行為和作用，金融業的危機治理也不例外。金融投資者危機治理的得失分析如下：第一，資本市場參與者應當嚴守商業道德和法律底線，監管部門對于利用疫情操縱市場、進行內幕交易、騙取補貼等違法違規行為應堅決予以打擊。第二，投資者應摒棄投機行為，樹立價值投資意識。疫情期間部分股票價格難免發生波動，投資者應當注重融資企業的長期發展潛力，而非專注于短期的價格投機。第三，投資者應當在日常投資過程中居安思危，提高風險防范意識。在疫情發生期間，鼓勵投資者在制定投資策略時結合自身情況向抗疫一線企業傾斜。

提升金融業危機治理能力的建議

建立金融監管部門之間以及監管部門與監管對象之間的溝通協調機制。應著力建設與完善金融監管部門與其他政府危機管理部門間的協調機制、中央監管部門與地方監管部門之間的協調機制。同時，應加強監管部門與監管對象之間的溝通，尤其是“抗疫”一線監管機構與被監管企業之間的溝通。金融監管部門和各金融機構，要深入企業，加大調查研究力度，確保有限的資源用到刀刃上，促進危機管理機構的決策更加精準化、科學化。

為了提高監管部門在金融領域的危機治理能力，應樹立服務型、法治型的監管理念。反映在危機治理之中，“家長式”監管易于采取直接命令的方式進行管理，將自身意志置于首位，易于造成懶政怠政;服務型、法治型監管則要求危機管理手段一方面要反映市場需求，另一方面要以倡導性規范為主，少用或不使用強制性規范;以間接調整為主，直接干預為輔。

金融業危機治理與平日運營和監管在管理方法和工具上并無本質區別，危機管理與平日管理之間具有良性互動的關系。倘若平時融資渠道缺乏，危機期間也很難臨時創造適宜的融資工具幫助企業渡過難關。例如，在新冠疫情期間為了達到幫助中小企業融資的目的，中國人民銀行通過公開市場操作提供了流動性，此類金融調節方法在金融業日常運營中也常常運用。因此，金融業危機管理效果與平日資本市場的發展程度，以及金融監管能力和效率息息相關。

抓住時機鼓勵金融科技和監管科技的發展。本著建設服務型金融監管的理念，面對未知的創新型金融交易模式，金融監管應當有更加包容和開放的心態，為金融創新提供良好的監管環境。同時，金融監管應鼓勵監管科技的發展以應對金融創新。例如在信息監管領域，使用大數據、云計算和人工智能等創新型監管方式能夠有效提升監管信息獲取的效率和質量。

就當前疫情而言，金融監管部門、金融企業以及其他職能部門，應當靈活運用現有政策，幫助實體企業渡過難關。其一，可以采取進一步降低貸款利率、適當降低風控措施、放寬貸款逾期的容忍度、擴大貸款展延期范圍和期限、降低貸款分類的處罰力度、加大存量不良貸款的轉讓和核銷速度、加大推進市場化債轉股以及必要時實施第二次政策性債轉股等方式緩解實體企業流動性壓力。其二，金融機構之間以及金融企業與實體企業之間應顧全大局、克服本位主義，遵照習近平總書記和黨中央的統一部署，共克時艱。杜絕一邊支持實體企業，另一邊打壓的現象，如甲銀行放貸、乙銀行抽貸等。其三，執法和司法機關在疫情期間乃至疫情后的相當長的時間里，要對實體企業經濟往來中發生的民事糾紛問題采取謙抑態度處理，慎用強制手段。其四，認真清理政府及政府平臺公司所欠實體企業的應付款和借款，及時予以審計、核算、支付等。

（作者系中國社會科學院金融研究所博士后）