新形勢下我國穩外資面臨的挑戰及應對

房裕

【摘 要】后金融危機時代，國際政治經濟格局加速演變，全球投資環境發生深刻劇變，我國外商投資受發達國家和其它發展中國家“雙向擠壓”愈發凸顯，新冠肺炎疫情的影響，進一步加劇了引資留資的難度。為更好“穩外資”，短期內我國應全面抓好“穩外資”政策落實力度，幫助外企復工復產，提振外商投資信心；中長期應推動高水平對外開放，持續優化營商環境，增強引資的競爭力，提升引資質量水平。

【關鍵詞】穩外資；外資轉移；對外開放；營商環境

近兩年來，在美國重大戰略調整影響和帶動下，全球投資環境發生了重大變化。美歐等發達國家在進一步加強外資安全審查的同時，通過大幅減稅等措施鼓勵本國海外企業投資及收入回流，對全球投資格局產生重要影響。與此同時，許多發展中國家愈發重視外資，不斷優化營商環境和調整引資政策，提升外資吸引力。當前，由于新冠疫情對全球經濟發展的影響，使得我國吸引外資面臨前所未有的挑戰。

在此背景下，打好政策“組合拳”，全力以赴“穩外資”，不僅事關我國全面開放新格局形成和經濟高質量發展，而且對穩就業、穩金融、穩外貿、穩投資、穩預期與落實“六保”至關重要，具有重大意義。

一、新形勢下我國外商投資發展態勢

國際金融危機影響疊加新冠肺炎疫情沖擊，使全球經濟正經歷大蕭條以來最嚴重衰退，國際投資合作面臨更加復雜嚴峻的形勢，我國吸引外商投資遭遇波折。

（一）外資引進呈波動發展

后金融危機時代，特別是進入2018年以來，美國不斷升級貿易摩擦，我國經濟發展外部環境日益錯綜復雜嚴峻。基此，中央堅持“穩中求進”工作總基調，圍繞深化對外開放，啟動實施“穩外資”行動計劃。完善利用外資政策體系，推進自貿試驗區和自由貿易港建設，深化“放管服”改革，加大投資促進和保護力度，在全球跨國直接投資銳減13%的情形下，2018年，我國實際吸收外資呈現逆勢增長，達到1383.1億美元，較2017年小幅增加1.5%。到了2019年，全國實際利用外資1381.3億美元，較2018年降低0.13%。2020以來，受新冠疫情大范圍暴發影響，1-6月全國實際利用外資為679.3億美元，同比下降4%。短期內，我國應扎實推進外資“穩存量”工作，謹防外商投資繼續下滑。

（二）外資轉移值得警惕

世界經濟低迷疊加新冠疫情影響，全球引資競爭加劇，短期內應警惕外資撤離中國的風險。一方面，近兩年來人民幣對美元匯率呈逐漸下跌走勢，2019年8月8日的破“7”事件對提升出口效果有限，但卻加劇了資本外逃風險；另一方面，新冠疫情在全球的嚴重形勢導致生產嚴重失序，全球供應鏈斷裂風險加劇，極易引發外資回流及轉移。

2019年5月，中國歐盟商會對旗下會員企業調查顯示，6%的企業準備將部分供應鏈遷出中國，4%的企業計劃減少在華投資。同年12月，中國美國商會對其239家在華企業調查顯示，22.7%的企業將把供應鏈移出中國，19.7%的企業正考慮外遷供應鏈，33.2%的企業將推遲或取消擴大再投資。據路透社報道，2020年4月，美國白宮經濟顧問拉里·庫德洛提議，以回流支出100%直接費用化的方式，吸引美國企業從中國搬回美國。與此同時，日本政府準備出資158億人民幣，資助日本企業將其生產鏈撤出中國。對此，我國應高度警惕產業鏈異動，并客觀分析和全面評估其影響，提前謀劃應對措施，謹防發生外資大規模撤離風險。

二、新形勢下我國穩外資面臨嚴峻挑戰

新形勢下，我國“穩外資”面臨外部環境挑戰和內部條件約束“雙重壓力”，全年穩外資目標任務依然復雜艱巨。

（一）全球投資持續低迷，新一輪引資競爭加劇

全球對外投資規模下降。金融危機爆發至2017年，全球對外直接投資（FDI）流入較之前仍處于高位區間波動。但進入2018年以來，受全球經濟低迷與中美貿易摩擦影響，2018年全球FDI表現不佳。2019年12月，聯合國貿發會議（UNCTAD）公布的《世界投資報告》顯示，受美國稅改及部分經濟體強化外資安全審查等政策影響，2018年全球對外直接投資總額為1.3萬億美元，比2017年減少13%，其中發達經濟體FDI與發展中經濟體FDI分別下降了40%和10%。2019年，全球FDI較預期繼續下降，且新興市場FDI已降至20年來新低水平。進入2019年12以來，新冠肺炎疫情在全球的爆發，世界產業鏈和供應鏈再遭重創。2020年3月，聯合國貿發會議（UNCTAD）發布的最新報告預計，2020年全球經濟增長率可能降至1.5%，為疫情暴發前預估的50%，或創近10年來新低水平。從當前形勢看，2020年世界經濟衰退或成大概率事件，短期內新冠疫情對全球經濟的影響將高于2008年金融危機。2020年4月，聯合國貿發會議發布的《全球投資趨勢監測報告》指出，受新冠疫情沖擊，2020—2021年全球FDI將大幅減少30%～40%。今年以來，外資企業生產經營受疫情沖擊，利潤再投資的空間不斷下降，短期內擴大投資的意愿嚴重不足。

國際引資競爭愈發激烈。特朗普政府執政后，力推“美國優先”單邊主義和保護主義，逆全球化思潮暗流涌動。在美國通過稅改等政策促使本國企業回流示范和帶動下，歐盟、日本等紛紛實施“再工業化”戰略，出臺一系列優惠政策，旨在鼓勵本國企業回流和吸引外資。與此同時，眾多發展中國家為促進經濟恢復與發展，競相出臺外資引進優惠政策，形成愈發激烈的競爭態勢。如越南推出國家產業規劃與外資優惠政策、柬埔寨對國際投資遷入予以優惠、印度尼西亞放寬外資準入限制、馬其頓持續優化營商環境等。發達國家和發展中國家更為激烈的引資“雙向擠壓”，加劇了我國“穩外資”的難度。全球經濟貿易增長放緩，跨國直接投資持續低迷，國際引資競爭驟然加劇，我國利用外資面臨更加復雜多變的形勢。

（二）國內條件約束趨緊，新形勢降低外資預期

傳統引資優勢逐漸弱化。長期以來，我國通過廉價土地和勞動力成本、以市場換技術、不計生態污染及稅收優惠等政策引進外資，取得顯著成效。我國經濟發展進入新常態后，勞動力、土地和自然資源等要素成本大幅上升，生態環境約束加大，部分行業產能過剩突出，依托廉價要素資源吸引外資的傳統優勢漸弱。與此同時，國內企業通過“干邊學”，其核心能力、動態能力及可持續競爭能力日益增強，國內市場對外商投資的吸引力不斷降低。因此，外資企業特別是勞動密集型企業，逐漸將價值鏈的部分環節乃至整體轉移至勞動力和土地等成本較低廉的東南亞、南亞和非洲等地區。此外，部分企業開始考慮或已暫緩在華投資計劃。若不能有效提振外資在我國投資的預期和信心，有可能會導致產業鏈加速對外轉移，風險不容小覷。加快發展新經濟培育新優勢，實現新舊動能接續轉換，重塑市場優勢，迫在眉睫。

營商環境亟待持續改善。在全面深化改革進程中，我國堅定不移優化營商環境，并取得顯著成效。世界銀行《營商環境報告2020》顯示，我國營商環境全球排名再度提升，攀升至第31位，位居全球前40，較2019年提升15位，但仍存在一些短板和薄弱環節。一是在市場化建設方面，應真正發揮市場在資源配置中的決定性作用，打造外資與內資企業更加公平競爭的市場環境，努力建設服務型政府，更好發揮政府監管和調控作用。同時，進一步完善外資準入負面清單管理制度，提高透明度和可操作性。二是在法制化方面，在新修訂的《外商投資法》基礎上，補充完善《外商投資法實施細則》，彰顯《外商投資法》立法原則，保障法規有效落實，切實維護外資企業合法權益。三是在國際化方面，以全球化視野施行更高水平的貿易和投資自由便利化政策，全面落實外資國民待遇和最惠國待遇，著力營建穩定公平透明及可預期的營商環境，形成更具吸引力和競爭力的全球外商投資生態圈。四是在監管方面，樹立包容、普惠和創新的監管理念，以法制化和制度化建設為抓手，重塑投資政策環境，降低企業交易成本，提高外資吸引力。疫情過后，我國經濟發展正處于新舊經濟轉換關鍵期，大力培育新動能需充分激發各類市場主體活力，應平等對待內資企業、外商投資企業等各類市場主體，特別是要保障外企依法平等使用各類生產要素及享受政策支持。

疫情降低外商投資預期。中美貿易摩擦疊加新冠肺炎疫情，給我國利用外資參與全球價值鏈帶來嚴重沖擊。疫情暴發至今，國內生產秩序遭遇嚴重影響，給外資企業復工復產帶來較大負面作用。更為重要的是，由此引致的市場環境、國內消費和投資環境變化，增加了外資企業對華投資悲觀預期，其生產和經營活動受到明顯抑制。2020年下半年，世界經濟形勢依然復雜嚴峻，影響全球對外直接投資的不確定性及不穩定性因素依然較多，我國穩外資目標任務任重道遠。

三、新形勢下我國穩外資的對策建議

新形勢下，我國穩外資正面臨國際投資環境變化和國內條件深刻變遷雙重挑戰。目前，盡管我國在外資準入政策、法制建設、平臺構建、投資促進與保護等方面已取得顯著成效，但穩外資的任務依然繁重艱巨，需精心謀劃，做好有效應對措施。

（一）短期內政策著力點：抓好政策落實，復生產穩預期

深入調研分析，解決外企復工復產難題。在全國范圍快速啟動疫情對外資企業影響的調研工作，全面分析和客觀評估不同規模、不同區域、不同行業外資企業因疫情所產生的難點、堵點和痛點問題，加大精準施策力度，切實幫助外資企業解決難題、減輕負擔。加快研究出臺精準化專項政策，提高金融服務質效，幫助中小微和勞動密集型外資企業提高融資便利化程度，降低企業融資成本，確保資金鏈正常運轉，緩解企業融資難、融資貴及融資慢問題。對大中型企業特別是龍頭外資企業，采取“一對一”服務機制，著力解決企業外部要素保障問題，確保供應鏈和產業鏈穩定，幫助企業渡過難關，加快推動外資企業及產業鏈協同復工復產。

多措并舉協動，鞏固提升外商投資信心。近年來，我國“穩外資”政策密集出臺。2018年6月，國務院發布的《關于積極有效利用外資推動經濟高質量發展若干措施》指出，大幅度放寬市場準入與深化“放管服”改革，提升投資自由化、便利化水平；2019年3月，國務院頒布的《外商投資法》強調，穩步推進投資促進與保護，確保外商投資合法權益，同年6月國家發改委頒布的《外商投資準入特別管理措施（負面清單）》和《自由貿易試驗區外商投資準入特別管理措施（負面清單）》與商務部出臺的《鼓勵外商投資產業目錄（2019年版）》強調，進一步擴大外商投資準入；2020年7月，國務院《關于進一步優化營商環境更好服務市場主體的實施意見》明確提出，繼續推進深化“放管服”改革優化營商環境工作，深度聚焦企業現實關切，提高服務企業便利度。與之相呼應，各級地方政府也積極部署，創新出臺引資穩資舉措。中央和地方政府外資政策持續加碼，將引外資和穩外資推向一個新的高度，彰顯了我國堅定擴大自主對外開放、穩住外資基本盤的決心和力度。多舉措協同發力，強化并提升外商投資預期和信心，加快推動外商投資回穩復蘇。

（二）中長期政策著力點：擴大對外開放，優化營商環境

繼續擴大對外開放。從國際層面看，逆全球化思潮暗流涌動，部分國家單邊主義和貿易保護主義日益盛行，其指向意在重構國際經貿規則，最大限度謀取單邊利益；從國內層面看，新常態下我國經濟發展不平衡、不充分問題愈發明顯，亟待通過進一步擴大對外開放推進重點領域改革深化，激發市場活力和社會創造力，提升發展內生動力。在穩外資用外資方面，應加大改革力度，推動外商投資及產業鏈扎根中國。一是完善對外開放產業布局。在強化制造業領域外資引進利用的同時，積極引導外資投向金融、醫療、教育、現代農業等領域，以及大數據、互聯網、物聯網和區塊鏈等新技術衍生的電子商務、線上消費、線上教育等新業態。二是優化外商投資區域結構。深入推進新一輪對外開放與西部開發、中部崛起、東北振興、京津冀協同發展、長江經濟帶發展、長三角一體化發展及粵港澳大灣區建設等開放戰略緊密銜接；完善中西部投資環境，落實配套政策，重點支持中西部優勢產業有序對外開放，承接外商投資產業轉移；加大政策支持力度，積極引導外商投資西部地區生態農業、循環經濟、清潔生產與現代服務業等領域；加快東中西交通和信息網絡基礎設施建設，突破要素、商品和服務流動區域壁壘，構建東西雙向互濟開放新格局。三是擴大開放平臺自主權限。進一步擴大自貿試驗區、自由貿易港、國家級經開區及邊境經合區等對外開放平臺更大改革與創新發展自主權，持續釋放制度創新紅利，打破限制產業結構升級及價值鏈升級的制度性壁壘。以高水平對外開放促進重點領域和關鍵環節改革深化，推動形成全面開放新格局，營建良好外商投資環境。

持續優化營商環境。進一步改善營商環境，推動《外商投資法》及配套政策落地見效，加大穩外資支持力度，確保外資合法權益。聚焦外商投資現實需求，持續推進“放管服”改革。一是提升投資項目便利化程度。力促“多規合一”改革持續深化，探索縮短投資項目審批流程，精簡審批材料，提高審批效率。二是簡化企業生產經營審批條件。放寬外資市場準入限制，精化生產流通等關鍵環節管理措施，切實降低企業成本。三是優化外資企業經營環境。大幅度提高企業進出口通關效率，推動國際貿易單一窗口“提檔升級”，降低外商投資生產經營限制。四是提升服務質量效率。不斷改進提高服務效率，提升企業生產經營便利、納稅服務、商標注冊及動產擔保融資等服務質量。五是完善優化營商環境長效機制。構建動態化政策評估體系，推動政企深度合作，建立制度化常態化政企溝通協調機制，確保惠企政策落地見效。多措并舉，協力推動，形成公平、公正、包容、有序的營商環境，全力以赴穩資提效。

（河南科技大學經濟學院，河南 洛陽471000）

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