近年來我國災害應急管理的發(fā)展及其成效研究

劉亮

【摘 要】我國由于人口眾多且面積廣大，故而自然災害多發(fā)，為此，完善災害應急管理這一活動也自然對我國發(fā)展有著頗為重大的意義。自從20世紀中期開始，我國在抵御自然災害這一層面得到的成果不可謂不眾多，在災害應急管理方面這一領域積累的經驗也不可謂不多。以此為基礎，本研究分析了近數十年以來我國造災害應急管理這一方面所獲的發(fā)展和所得到的成效，以供這一領域的研究和實踐活動所參考。

【關鍵詞】成效；發(fā)展；災害應急管理

一、引言

自從20世紀中期中新中國成立至今，我國自然災害屢有發(fā)生，導致的經濟損失也是“有目共睹”。針對這樣的狀況，政府先后采取了多種措施，并且逐漸形成了一種該和我國表現(xiàn)出的災害特點相“配套”的應急管理模式，由此來盡最大努力保證社會發(fā)展的“平穩(wěn)性”。

二、新中國成立之初到20世紀60年代中期的災害應急管理

在這一時間段中，所開展的災害應急管理活動基本上都沿用先前綿延數十年時間的戰(zhàn)爭期間使用的災害應急方面之管理模式——即以政府牽頭開展生產自救方面的活動。在當時“一元化”領導機制的左右下，國家一直都貫徹“應急動員”這一方面之原則，仰仗群眾運動的方式來開展抗、救災活動，在臨災救濟、災民安置等諸多領域積累了為數眾多的經驗。救災制度體系構建的過程中，將重點置于救災物資發(fā)放、災情信息發(fā)布、稅收減免管理、災情監(jiān)督檢查等方面，也進行了一系列的防災減災活動，建立了以紅旗渠為代表的眾多水利工程，同時政府也創(chuàng)建了糧食儲備制度，還高度重視森林、水土之類的保護。在此時期，政府提出了眾多的保障群眾溫飽這一方面之要求——這也體現(xiàn)出了很多人本主義理念和尊重生命方面的價值觀。但是上述措施也有著明顯的不足之處——如災害管理活動基本仰仗人治，政府方面強行采用精簡機構、削減城市人口、“知青下鄉(xiāng)”之類群眾運動式辦法來應對自然災害。以至于造成災害應急管理這一方面的法律法規(guī)建設出現(xiàn)很大程度上的，以至于國內應急慈善協(xié)會等民間組織越來越少，國外的災害救援處于“愛莫能助”狀態(tài)。

三、20世紀60年代中期到20世紀70年代中期（改革開放前）的災害應急管理

在這一階段，先后出現(xiàn)了大洪災（河南）、通海地震（云南）、唐山地震（河北）之類。在此階段，政府對災害應急管理十分關注，但其在具體的管理管理中卻仍沿用前一階段的處理方式。雖然仍采取“一元化領導”這一作法，但由于眾所周知的原因，政府應急管理機構乃至于中央應急機構都已經實際上不能保證發(fā)揮自身的作用，應急管理單位在此之中甚至僅有撥款職能而已。為了更加有效地應對各種形式的災害，中央農業(yè)委員會“臨危受命”成為了全國救災工作的最主要“協(xié)調者中央及地方個級別的政府也都結合國家發(fā)展實際狀況，成立了各自的災害應急方面之管理機構。在本階段之中，災害應急管理方面的很多活動都有軍方介入并發(fā)揮重要作用，甚至有很多軍官也都先后加入了救災指揮活動的中樞機構，政府、軍隊聯(lián)手配合社會群眾應對災害——這樣的管理體系很大程度上提高了災害應急管理方面活動的效率。除此之外，該階段還進一步制定了地震和氣象災害方面“預防為主”這一應對原則，從而使得我國地震、氣象等方面的災害預防工作獲得了很大程度上的推動力量。然而，這一階段之中有很多機構仍然遭受了不同程度的破壞或者因故而被撤銷，以至于當時臨時災害應急領導機構所具備之職能被嚴重削弱，在這一階段，開展管理的辦法還是停留在人治層面上，盲目拒絕國外救助，過于重視自力更生——如此的做法除了會導致本國的財政負擔大為增加之外，也會對國際交流產生阻礙作用。

四、我國地震后的災害應急管理成效——以汶川地震為例

（一）基層成為災害應急管理重點，基層災害應急管理能力顯著提高

在基層災害應急管理這一方面的能力有著頗為顯著的對應急管理工作質量層面之影響。人類社會發(fā)展中，抗擊自然災害是一個不可推卸的主要任務，為此，預支有關的部門有必要采取有效且斷然的措施對人與自然之間的關系做出協(xié)調，提升全民防、抗災領域的意識，整個國家范圍內都應充分提升綜合防、抗、減災方面之能力。在四川汶川地區(qū)發(fā)生地震后，我國政府對期間的經驗教訓做出了全面總結，由此更大程度上對基層應急管理體系的建設活動做出關注和“助力”。由此國家才更大程度上擴大了基層應急管理活動的“涉及面”企事業(yè)單位、社區(qū)、社會大眾之類都獲得了極大程度上的擴大。社區(qū)方面采取電視、廣播、網絡、報紙等眾多媒介向轄下的社會成員宣傳管理知識，并且使用了諸如情景模擬、真實案例分析等多為數眾多的辦法開展相應的應急訓練，由此來使得居民可以對災害應急工作有一個正確的理解；以社區(qū)之中設立的應急管理宣傳文化站、活動室、宣傳欄之類作為最主要載體，從而形成良好的環(huán)境氛圍，逐步形成社區(qū)災害應急管理這一領域文化體系；作為學校方面，則應在編寫的教材中“加入”各種應急知識，同時也能夠“滲透”應急知識于相應的課堂教學中，在教育教學中滲透公共安全教育方面的內容，借助于各種形式的宣傳活動來最大程度上增強學生的危機意識，進一步培養(yǎng)學生所具備的應急能力；作為其他社會成員，則應從各自的角度出發(fā)，采取各種各樣的形式來重視公眾減災、防災，樹立互助、自助等方面的意識，進行覆蓋全民的避災自救、防災知識等層面的教育活動，由此來加強其自救、防災之類層面的能力。

（二）注重科技的支撐作用，災害應急保障能力明顯提高

在整個災害應急管理活動進程中，來自于科學技術層面的大力支持自然是必不可少之物。我國所開展的科技和應急管理這一層面的工作各部分間之聯(lián)系也因此越來越密切——也正因如此，我國防、減災活動之效率方才獲得了極大程度上的提高，社會需求、國家政策之類也因此發(fā)生了頗為顯著的變化。我國的很多地方在開展的工作中一直都很重視建設應急科技支撐機制這一方面的活動，從而對我國全面開展應急管理活動產生了極大的推動作用。科技的發(fā)展已經能夠令為數不少的新興技術應用在各種形式的災害應急管理工作中充分發(fā)揮作用，在目前，此方面較為常見的技術主要包括“互聯(lián)網+”、大數據之類的技術，其都能夠很好地保證了平臺表現(xiàn)出的互聯(lián)性，以至于系統(tǒng)對接、信息資源共享水平也自然是“水漲船高”，上述諸多技術在災害救援、預防、重建等活動中也都發(fā)揮了不可替代的作用，相應地，系統(tǒng)應急管理效率也自然是今非昔比應急管理的成本投入自然會很大程度上減少，由此造成的損失也能夠因此被控制住。在如今，我國已經構建了為數不少的多層次平臺體系，從而總結了汶川、玉樹等地的地震為代表的各種災害應急管理中所總結到的經驗，并由此創(chuàng)建了國家級別的“應急廣播中心平臺”，在這一過程中，構建起了頗為完善的一系列突發(fā)事件監(jiān)測、網絡輿情預警之類活動的體系，從而極大程度上提升了我國的突發(fā)事件保障這一方面之能力。

（三）社會主體參與積極性大，形成了多元主體協(xié)同參與的格局

在先前的一系列應急管理工作中，我國一直都使用“強政府、弱社會”為主要特征的應急管理模式，對政府的依賴度較高，社會參與不廣泛。然而，我國相關部門在處理汶川地震這一活動的過程中，已經實際上形成了以“多元主體協(xié)同參與”為主要特征的格局，社會上的不少組織和公眾也都能夠機會參與其中。在上述目的達成之后，多元主體協(xié)同格局也獲得了很大程度上的“完善化”，志愿者組織因此得到了相對較高的參與積極性，在這樣狀況的進程之中，其自然會成為災害救援中一個不可或缺的重要力量。志愿者組織中人員的復雜性較強，包括為數眾多的社會群體，人員隊伍也缺乏應有的穩(wěn)定性，且有著頗明顯的活動秩序之問題。針對上述狀況，社會公眾也更加關注志愿者組織以及其所表現(xiàn)出的服務之科學性和規(guī)范性，并且進一步將之納入法律體系之中。有關于志愿服務這一層面的地方立法過程中所獲得的諸多經驗也同樣可以提供參考給我國專門立法方面的活動。社會組織也有機會不斷提升其參與力度，除此之外，多元主體參與格局也會愈發(fā)“科學化”和“規(guī)范化”。

五、總結

自從20世紀中期中新中國成立至今，我國自然災害屢有發(fā)生，導致的經濟損失也是“有目共睹”。我國由于人口眾多且面積廣大，故而自然災害多發(fā)，為此，完善災害應急管理這一活動也自然對我國發(fā)展有著頗為重大的意義。數十年間，我國的災害應急管理水平處于整體上升態(tài)勢，所獲得的工作經驗也不可謂不多——這也為我國社會的長治久安做出貢獻。

（中國人民銀行武漢分行，湖北 武漢 430071）

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