特色小鎮建設的土地利用問題研究

袁平

【摘要】中央制定加快城鎮化建設戰略，土地問題是繞不開的。特色小鎮建設作為該戰略一項重要舉措，本文就其建設下產生的土地權屬、土地流轉、城市發展與土地利用矛盾等問題進行研究，提出針對性建議，望有助于特色小鎮更好發展。

【關鍵詞】特色小鎮;土地利用問題;城鎮化

1、引言

中國是發展中國家，半數人口在農村。在農村建設中，土地始終是一個核心問題。在社會經濟發展的推動下，城鎮規模擴張速度加快，許多農村人口選擇外出務工，部分農業用地荒廢，鄉村地區矛盾突出。十九大報告重申“三農”問題關乎國計民生，特色小鎮的土地利用問題更是“三農”問題中的重點。

土地是開展生產、生活的物質資源和基礎，是城鎮化、產業化的重要載體和平臺，特色小鎮建設勢必要遇到土地問題[1]。發展特色小鎮一方面能夠促進城鎮化進程，另一方面也帶來了一系列問題，使城市發展與土地矛盾加劇，因此如何處理好這種矛盾，使土地不僅能夠合理使用，而且可以高效利用是目前需要解決的主要問題。

2、特色小鎮建設中土地利用存在的問題

2.1土地權屬問題

土地權屬中最核心的權利包括土地的所有權、使用權、經營權，城市發展必然涉及其中某些權利的轉變，特色小鎮建設概莫能外。

在土地所有權方面，《土地管理法》做出明確規定，我國實行土地公有制。特色小鎮建設過程中農村土地通過征收的方式會改變所有權歸屬。在征地拆遷過程中容易出現征地人員與農民發生矛盾、農民對征地認識模糊、操作人員未按規定操作等問題，進而衍生出其他社會問題，影響新型城鎮化進程。

在土地使用權和經營權方面，特色小鎮所屬農村土地轉變成國有，使用權自然也出現轉移，但現實情況中對土地的管理依然由市縣土地部門負責，包括使用權和經營權。所以如何在國家城鎮化整體目標框架下發展特色小鎮，并且同時帶動各產業發展，提高農民生活水平，是當前面臨的重要難題。

2.2 土地規劃問題

（1）缺乏對土地流轉規劃的嚴格管控。政府部門的規劃，是控制和引導用地的重要方式。在一些地區開展的特色小鎮建設中，地方政府部門期望借助特色小鎮建設實現土地增值，忽略了對鄉鎮級土地流轉規劃總體布局的管控，導致建設用地規模失控，鄉村土地浪費[3]。

（2）新舊規劃之間的矛盾。土地利用規劃是政府部門對用地進行控制所使用的重要手段。特色小鎮建設規劃問題主要有：新舊規劃不協調、規劃沒有針對性、用地布局缺乏合理性、建筑密度低以及容積率小等[4]。特色小鎮建設推動城鎮化進程，但某些地方只為完成任務，未進行長遠規劃，項目求大，影響了整體科學發展，也對土地資源造成了極大地浪費，必須給與高度重視。

2.3 土地稀缺性與城鎮化發展之間的矛盾問題

土地具有稀缺性。在城鎮化建設提速、規模壯大的同時，土地資源緊缺問題更加凸顯。建設特色小鎮有更大的用地需求，而這些用地部分屬于農田區或者是禁止建設的區域，應采取占補平衡或轉變土地利用方式，才能進行開發。其中一些想突顯“特色”的小鎮同時需要完善配套設施，如此一來，對土地類型的選擇要求增加，更無法予以滿足。

2.4 土地流轉問題

在總承包耕地中，鄉村土地流轉的占比約為1/3，然而我國土地流轉市場尚不成熟，規范性較差，存在糾紛較多。首先，很多土地流轉大多是村民之間的自發性流轉行為，未簽署具有法律效力的合同，也未到政府備案，存在法律隱患。其次，農業產業組織與農民簽訂流轉合同時，約定的內容模糊、條目混亂，合同是否能夠執行沒有保障。另外，特色小鎮所在地政府可能存在故意壓低流轉價格，或者采用行政手段強制迫使農民將土地流轉的問題[5]。

3、特色小鎮建設中土地利用建議與對策

3.1 明確土地權屬，做好基礎性工作

通常擁有主權的國家，土地所有權均歸國家所有，個人、集體只是法律意義上的所有人。征地過程中土地權屬調整體現的是變更登記行為，目前我國農民房屋產權采取的是“以地管房”，即通過宅基地使用證對個人房產進行管理，但宅基地證其實并不能準確反映農民房產權屬問題。若農民房產權屬無法清晰化，那么征地過程中可能會出現各種糾紛問題，特別是農用地轉城鎮建設用地過程中。

3.2 科學布局用地規劃，全力盤活低效土地

按主導產業特色鮮明、相關產業按需配套原則，合理布局小鎮產業功能，糾正那些特色小鎮工業用地大、產業定位模糊等問題，科學劃分相關功能區塊，確定用地類型，科學引導特色小鎮建設。對于規劃區內存在的低效用地情況應再次進行調查，并將能夠盤活的用地納入在開發項目中，最大程度的推動低效用地的二次開發。降低低效用地盤活限制，對于有機會盤活并利用的工業項目用地，以保障產業項目為前提，合理放開分割盤活的約束條件，提高存量土地利用率。

3.3 優化特色小鎮建設中土地規劃政策

開展特色小鎮建設時，需結合城鄉一體化、農村工業化及產業轉型等規劃來制定土地制度。制度中要對特色小鎮建規模、發展界限、土地利用規劃等問題加以明確，使小鎮有彈性發展空間;居住、公共服務、工業生產、農業基礎設施等建設用地在特色小鎮內細致劃分;保障小鎮日常生活和產業發展，確保小鎮建設期間生產、生態與生活的統一。在保障村民利益的前提下，在法律框架和規定內實行鄉村土地流轉。

3.4 合理高效利用土地，切實保護耕地

保護基本農田，守住耕地紅線不動搖。堅決執行耕地保護制度，同時采取并落實耕地保護責任制。優質的耕地納入基本農田范疇后必須給與永久保護，無論單位還是個人都不能擅自改變用途或占為己有。必須控制好建設用地占用優質耕地問題，嚴禁擅自調整城鄉建設用地管制邊界;鼓勵和引導工業、城鎮用地向低等農用地方向發展，開發利用城市地上、地下空間，對城市內部的低效利用土地進行“二次開發”。集約節約用地，所有建設項目盡量少占或者不占耕地;每宗建設用地必須提高投入產出的強度，項目收益應遠超出土地原本收益;借助技術手段使用地結構和布局得到改善，挖掘存在的潛力，提高土地配置效率。

一切生產、生活的開展都離不開土地資源的保障，特色小鎮是開展城鎮化建設的重要形式。通過明確土地權屬、科學規劃、保護耕地等方式處理好土地問題對于建設特色小鎮十分重要。

參考文獻：

[1]王洪光，楊凱量，黨曉榮，應曉煜.優化土地要素配置 推進特色小鎮建設[J].浙江國土資源，2016（07）：29-31.

[2]高晗.特色小鎮建設的土地問題研究[J].農村經濟與科技，2018，29（09）：25-26.

[3]陳玉山，莊小將.鄉村振興背景下的特色小鎮建設中的土地問題研究[J].商業經濟，2018（10）：95-97+

[4]方創琳.中國新型城鎮化高質量發展的規律性與重點方向[J].地理研究，2019，38（01）：13-22.107.

[5]姚志紅.淺談城鎮化中的土地問題[J].農業發展與金融，2014（08）：94-95.