濟(jì)南市軌道交通土地儲(chǔ)備與開發(fā)機(jī)制研究

張騫之 王一鳴

【摘要】針對(duì)軌道交通投資巨大、建設(shè)周期長等困難，濟(jì)南市市委把軌道交通土地儲(chǔ)備與開發(fā)推進(jìn)機(jī)制列入重大課題開展專項(xiàng)研究。本文首先從政策制度、利益平衡、資金來源與開發(fā)經(jīng)驗(yàn)等方面分析軌道交通用地儲(chǔ)備與開發(fā)推進(jìn)面臨的問題;然后結(jié)合全國二十多個(gè)省市軌道交通土地儲(chǔ)備與開發(fā)經(jīng)驗(yàn)，歸納與總結(jié)了軌道交通資金籌措與保障、軌道交通物業(yè)開發(fā)模式、軌道交通建設(shè)流程與規(guī)范以及軌道沿線土地開發(fā)做法等方面的典型案例和對(duì)策方法;最后，提出濟(jì)南市軌道交通土地儲(chǔ)備與開發(fā)推進(jìn)對(duì)策建議，并給其他城市軌道交通土地儲(chǔ)備及綜合開發(fā)提供參考。

【關(guān)鍵詞】城市軌道交通;土地儲(chǔ)備;開發(fā)機(jī)制

1、概述

軌道交通對(duì)于完善城市空間結(jié)構(gòu)、優(yōu)化城市交通環(huán)境、支撐區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展和功能集聚發(fā)揮著重要作用，也具有投入成本大、收益回報(bào)周期長、營運(yùn)費(fèi)用高的財(cái)務(wù)特征。國內(nèi)外城市經(jīng)驗(yàn)表明，軌道交通建設(shè)與運(yùn)營資金的重要來源是沿線地區(qū)的土地儲(chǔ)備與物業(yè)開發(fā)收益，這就要求必須由政府統(tǒng)籌，科學(xué)規(guī)劃一定存量的儲(chǔ)備土地，利用土地增值的政策性效益反哺城市軌道交通建設(shè)及運(yùn)營。“建地鐵就是建城市”已經(jīng)成為共識(shí)。圍繞軌道交通場站進(jìn)行高強(qiáng)度開發(fā)，推進(jìn)軌道交通沿線站點(diǎn)地區(qū)用地一體化綜合開發(fā)，最大限度提升的土地開發(fā)收益用于軌道交通建設(shè)和運(yùn)營，是進(jìn)一步提高城市土地資源集約利用水平、緩解公共交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資壓力和加強(qiáng)軌道交通運(yùn)營收支平衡的有效途徑，對(duì)于實(shí)現(xiàn)和保障我市軌道交通可持續(xù)發(fā)展具有十分重要的意義。然而，軌道交通土地儲(chǔ)備和綜合開發(fā)是交通功能與城市功能相結(jié)合的開發(fā)過程，是一種復(fù)雜的、系統(tǒng)的城市開發(fā)活動(dòng)。軌道交通的規(guī)劃及建設(shè)是在既有用地規(guī)劃和開發(fā)基礎(chǔ)上進(jìn)行的，而這就勢(shì)必會(huì)帶來城市更新與用地的二次開發(fā)，其中涉及政策制度、實(shí)施主體、利益平衡等多方面問題。為此，濟(jì)南市委把軌道交通土地儲(chǔ)備與開發(fā)推進(jìn)機(jī)制列入重大課題開展專項(xiàng)研究，積極探索適合濟(jì)南市發(fā)展的軌道交通土地儲(chǔ)備與開發(fā)的方法，力求提出切實(shí)可行、操作性強(qiáng)的對(duì)策建議。

2、濟(jì)南市軌道交通土地儲(chǔ)備與開發(fā)面臨的問題

2.1 土地儲(chǔ)備范圍邊界問題

（1）儲(chǔ)備涉及多方利益，實(shí)施難度大。軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃主要集中在中心城區(qū)內(nèi)，沿線擬儲(chǔ)備土地多已由市、區(qū)兩級(jí)平臺(tái)實(shí)施運(yùn)作，歷史遺留問題和利益面較多，爭議較大，開發(fā)進(jìn)度也各有不同，無法與軌道交通線網(wǎng)統(tǒng)一規(guī)劃、設(shè)計(jì)、開發(fā)，必須創(chuàng)新沿線儲(chǔ)備土地的取得及整合機(jī)制。

（2）各區(qū)發(fā)展千差萬別，推進(jìn)難度大。可儲(chǔ)備經(jīng)營性用地的“質(zhì)”“量”難以兼顧，一方面中心城區(qū)內(nèi)，土地收益高的范圍難以劃出充足的平衡用地，另一方面遠(yuǎn)郊區(qū)儲(chǔ)備充足的范圍，但土地收益相對(duì)較低，難以平衡巨額投資。各區(qū)縣從自身財(cái)政收入角度，對(duì)統(tǒng)一儲(chǔ)備抵觸較大。

（3）土地儲(chǔ)備不符規(guī)劃，調(diào)整難度大。隨著城市更新的推進(jìn)，城市規(guī)劃建設(shè)用地日益稀少，具備升值和改造潛力的土地多位于城市國土空間規(guī)劃城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外，規(guī)劃調(diào)整周期長，且受制約于新增建設(shè)用地和占補(bǔ)平衡指標(biāo)，實(shí)施層面存在巨大不確定因素。

2.2 土地儲(chǔ)備政策機(jī)制問題

（1）土地儲(chǔ)備管控缺少部門聯(lián)動(dòng)。軌道交通土地儲(chǔ)備與開發(fā)屬于新生事物，一方面，在征地拆遷、規(guī)劃調(diào)整、一體化設(shè)計(jì)、規(guī)劃條件出具、規(guī)劃編制與管控、土地出讓等方面，多部門參與、多專業(yè)協(xié)調(diào)的系統(tǒng)高效的工作保障機(jī)制還不完善。另一方面，軌道交通沿線土地儲(chǔ)備和開發(fā)既是城市更新的最佳機(jī)遇，也是各級(jí)政府、開發(fā)主體利益再平衡的過程，必須細(xì)化軌道交通市、區(qū)縣兩級(jí)共擔(dān)共享的土地儲(chǔ)備機(jī)制。

（2）土地綜合開發(fā)缺少政策支撐。與傳統(tǒng)開發(fā)模式不同，軌道沿線綜合開發(fā)與周邊地塊存在密切空間關(guān)聯(lián)，對(duì)沿線規(guī)劃、建設(shè)方案、產(chǎn)權(quán)劃分等有特殊要求，目前濟(jì)南市尚未建立與之配套的創(chuàng)新、規(guī)范的政策體系。比如在土地出讓環(huán)節(jié)，需根據(jù)經(jīng)營、設(shè)施等不同用途，在出讓條件或劃撥決定書中明確具體的規(guī)劃條件、接駁設(shè)計(jì)、分層出讓設(shè)立方案、配套附屬設(shè)施空間布局以及同步施工方案等內(nèi)容，需要發(fā)改、自然資源、建設(shè)、消防、人防等部門根據(jù)實(shí)際情況，創(chuàng)新政策。

（3）土地開發(fā)模式缺少頂層設(shè)計(jì)。軌道交通沿線土地儲(chǔ)備與開發(fā)既是一門工程技術(shù)題目，又是一門社會(huì)科學(xué)題目，囊括土地綜合開發(fā)的多個(gè)方面，完全依靠政府主導(dǎo)的開發(fā)模式必然導(dǎo)致物業(yè)開發(fā)產(chǎn)品與市場需求脫節(jié)。實(shí)現(xiàn)品牌開發(fā)、高效開發(fā)的目標(biāo)，必然需要通過合作或獨(dú)立運(yùn)作方式進(jìn)行開發(fā)。由于濟(jì)南市缺乏軌道交通沿線綜合開發(fā)策劃規(guī)劃等頂層設(shè)計(jì)，“軌道 +物業(yè)”的發(fā)展模式仍處在探索階段，尚未建立與規(guī)劃策劃、施工設(shè)計(jì)、地下空間開發(fā)、投融資模式相銜接的全過程體系。

2.3 土地儲(chǔ)備規(guī)劃計(jì)劃銜接問題

（1）土地儲(chǔ)備與規(guī)劃銜接性不足。軌道沿線的土地儲(chǔ)備與綜合開發(fā)缺少前瞻性，沒有形成系統(tǒng)的沿線土地儲(chǔ)備與開發(fā)規(guī)劃編制管控體系，同時(shí)和國民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、 國土空間規(guī)劃等銜接不到位，導(dǎo)致對(duì)軌道沿線有關(guān)開發(fā)建設(shè)的土地管控不力、引導(dǎo)不足。

（2）規(guī)劃戰(zhàn)略與實(shí)施融合性不足。宏觀層面的城市發(fā)展戰(zhàn)略和政策難以落實(shí)到地塊設(shè)計(jì)中，軌道交通與BRT、常規(guī)公交及其他交通方式的一體化難以銜接，綜合開發(fā)規(guī)劃設(shè)計(jì)方案無法與沿線地塊深度結(jié)合，城市規(guī)劃發(fā)展戰(zhàn)略層面和實(shí)施層面缺乏深度融合。

（3）現(xiàn)行規(guī)劃與設(shè)計(jì)適應(yīng)性不足。以公交為導(dǎo)向的發(fā)展模式（即TOD模式）在城市國土空間各類各層級(jí)規(guī)劃中未予以充分落實(shí)。軌道交通建設(shè)前，沿線地塊已基本確定了用地性質(zhì)及相應(yīng)的規(guī)劃指標(biāo)，且未建立與軌道交通建設(shè)審批同步調(diào)整的機(jī)制，導(dǎo)致站點(diǎn)周邊地區(qū)土地功能及容積率要求均不適應(yīng)軌道交通發(fā)展要求。

2.4 土地儲(chǔ)備資金來源問題

（1）土地儲(chǔ)備融資難度大。軌道交通沿線地區(qū)土地儲(chǔ)備和熟化開發(fā)前期資金投入較大，開發(fā)效益具有不確定性及滯后性，回收周期較長，依靠軌道交通集團(tuán)自身融資難以保證，資金來源問題突出。

（2）社會(huì)資金參與度不足。土地儲(chǔ)備和開發(fā)資金來源較為單一，主要以財(cái)政資金、政府專項(xiàng)債和銀行貸款為主，社會(huì)資金參與程度不高，急需拓展融資模式。

2.5 開發(fā)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范問題

（1）行業(yè)與建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)不規(guī)范。軌道沿線綜合開發(fā)需整合地上地下空間多用途、多功能一體化，兼顧建設(shè)和運(yùn)營的要求，各類手續(xù)的審批辦理和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范不同于常規(guī)的建設(shè)工程。比如場站上蓋的開發(fā)建設(shè)，在規(guī)劃、建設(shè)、環(huán)保、消防、人防及公共配套方面存在未涵蓋或需突破行業(yè)規(guī)范等內(nèi)容。

（2）審批與開發(fā)體系不系統(tǒng)。當(dāng)前，濟(jì)南市軌道交通場站一體化開發(fā)的規(guī)劃建設(shè)審批仍使用一般的城市規(guī)劃建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，而場站周邊用地受區(qū)域安全防護(hù)標(biāo)準(zhǔn)限制，需自然資源、建設(shè)和消防等部門系統(tǒng)制定審批政策，現(xiàn)在大多屬于“一事一議”階段，并沒有關(guān)于軌道交通沿線綜合開發(fā)利用的統(tǒng)一審批流程。土地分層出讓中的用地性質(zhì)和權(quán)屬缺少政策支撐、規(guī)劃與設(shè)計(jì)方案編制及調(diào)整難以同步、場站建設(shè)界面難以準(zhǔn)確劃分等問題突出。

（3）開發(fā)與沿線管控不合理。軌道沿線部分工程項(xiàng)目在規(guī)劃和建設(shè)審批過程當(dāng)中，未按照相關(guān)規(guī)定征求軌道交通集團(tuán)的意見，導(dǎo)致其規(guī)劃條件、設(shè)計(jì)方案和施工方案與軌道交通建設(shè)和場站上蓋物業(yè)綜合開發(fā)嚴(yán)重沖突，增加了后期運(yùn)營和管理風(fēng)險(xiǎn)。

3、國內(nèi)城市軌道交通土地儲(chǔ)備與開發(fā)經(jīng)驗(yàn)分析

通過調(diào)研國內(nèi)20多個(gè)城市的城市軌道交通土地儲(chǔ)備與開發(fā)情況，軌道交通建設(shè)均為舉全市之力共同推進(jìn)，具體有三種模式：一是市財(cái)政直接注資支持軌道交通建設(shè)和運(yùn)營。這類城市一般經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為發(fā)達(dá)、區(qū)位要素較為特殊，如北京、天津、重慶等城市。二是按照“市區(qū)共擔(dān)、誰受益誰投資”原則，由市級(jí)、各區(qū)縣政府、平臺(tái)共同承擔(dān)建設(shè)及運(yùn)營費(fèi)用，出資比例按轄區(qū)站點(diǎn)數(shù)量或投資額所占比例分擔(dān)，如杭州等。三是政府投資和沿線上蓋綜合開發(fā)收益相結(jié)合，把軌道沿線土地出讓和物業(yè)開發(fā)收益作為建設(shè)和運(yùn)營資金的主要來源。同時(shí)，為拓展融資渠道，鼓勵(lì)社會(huì)資本參與投資建設(shè)，并計(jì)提一定比例的土地出讓金補(bǔ)充建設(shè)運(yùn)營資金缺口。目前，國內(nèi)大部分城市采用這種方式，如深圳、南京、青島、南昌等。

3.1 軌道交通資金籌措與保障

軌道交通資金籌措是保障軌道交通項(xiàng)目順利進(jìn)行的關(guān)鍵，目前國內(nèi)城市軌道交通建設(shè)和運(yùn)營的資金來源主要有以下幾種做法：一是設(shè)立軌道交通專項(xiàng)資金。武漢、杭州、青島等市設(shè)立“軌道交通專項(xiàng)基金”，通過多元化資金渠道保障軌道交通建設(shè)、運(yùn)營以及物業(yè)開發(fā)。“軌道交通建設(shè)專項(xiàng)基金”還包含土地儲(chǔ)備和開發(fā)的前期所需資金。二是引入PPP模式。為解決地鐵建設(shè)資金需求大平衡問題，西安地鐵通過與中國中鐵成立SPV公司，實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目的落地。三是市區(qū)共擔(dān)資本金。寧波市采取市區(qū)共建模式，各區(qū)不僅負(fù)責(zé)征地拆遷，還要負(fù)責(zé)出資，拆遷費(fèi)用計(jì)入資本金;杭州市政府發(fā)文明確各部門職責(zé)分工，推進(jìn)市、區(qū)聯(lián)動(dòng)，拆遷補(bǔ)償資金由各區(qū)政府負(fù)擔(dān)，視同為資本金出資，充分調(diào)動(dòng)區(qū)政府積極性;天津市采用市、區(qū)兩級(jí)財(cái)政共同出資機(jī)制，市級(jí)財(cái)政負(fù)責(zé)“環(huán)線”以內(nèi)的建設(shè)費(fèi)用，“環(huán)線”以外的建設(shè)費(fèi)用由各區(qū)自行承擔(dān)。四是土地收益返還。寧波市土地出讓金在扣除相關(guān)基金、資金及政府固定收益后，全部返還軌道集團(tuán)。

3.2 軌道交通物業(yè)開發(fā)模式

關(guān)于軌道交通物業(yè)開發(fā)模式，目前有代表性且可操作性較強(qiáng)的有上海、武漢、貴陽、廈門等城市。上海市通過土地帶條件 “招拍掛”由軌道公司定向拿地，再以股權(quán)轉(zhuǎn)讓的方式引進(jìn)優(yōu)質(zhì)企業(yè)共同合作開發(fā)建設(shè)和運(yùn)營。武漢、廣州為避免國有資產(chǎn)流失，采取軌道公司與國有地產(chǎn)企業(yè)共同成立合資公司，通過 “帶條件招拍掛”定向拿地，由國有地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)為主開展上蓋物業(yè)開發(fā)。深圳、貴陽和南寧通過出臺(tái)特定政策，以“土地作價(jià)出資”的方式交由軌道公司，由軌道公司結(jié)合具體情況自行進(jìn)行軌道交通上蓋物業(yè)開發(fā)。廈門則是采取在土地出讓條件中設(shè)置與軌道集團(tuán)合作等部分傾斜性條件，帶設(shè)計(jì)方案進(jìn)行“招拍掛”的模式。

3.3 軌道交通建設(shè)流程與規(guī)范

在建設(shè)流程方面，廣州依據(jù)國家和省的相關(guān)文件指示精神，出臺(tái)《關(guān)于推進(jìn)廣州市城市軌道交通沿線物業(yè)綜合開發(fā)工作的實(shí)施意見》、《廣州市軌道交通場站綜合體建設(shè)及周邊土地綜合開發(fā)實(shí)施細(xì)則》，提出建立軌道交通沿線上蓋物業(yè)綜合開發(fā)機(jī)制，明確原則目標(biāo)、物業(yè)綜合開發(fā)范圍、開發(fā)和保障機(jī)制等內(nèi)容。在技術(shù)規(guī)范方面，上海出臺(tái)軌道交通車輛段基地綜合開發(fā)利用建設(shè)導(dǎo)則，鄭州出臺(tái)軌道交通區(qū)間上蓋、場站綜合體及站點(diǎn)毗鄰區(qū)域土地綜合開發(fā)建設(shè)導(dǎo)則等保障軌道交通物業(yè)開發(fā)順利推進(jìn)。寧波將蓋下部分定義為實(shí)體，不受軌道線路的制約，在進(jìn)行上蓋物業(yè)開發(fā)時(shí)，蓋下部分不計(jì)算容積率。

3.4 軌道沿線土地開發(fā)做法

沿線的用地開發(fā)需要強(qiáng)有力的政策支持，通過國內(nèi)相關(guān)城市調(diào)研，軌道交通沿線土地開發(fā)具體做法有：一是土地分層設(shè)權(quán)。上海、深圳等城市探索軌道交通上蓋物業(yè)綜合開發(fā)分層設(shè)權(quán)，使得土地的平面利用轉(zhuǎn)為立體利用，將上蓋區(qū)域的土地性質(zhì)列為經(jīng)營性混合用地，為軌道交通工程和二級(jí)開發(fā)的手續(xù)辦理提供了依據(jù)。上海、南京、西安等城市規(guī)定在已有產(chǎn)權(quán)地塊下方建設(shè)地下軌道交通工程，或者在市政道路上方建設(shè)高架軌道交通工程時(shí)，無需辦理用地手續(xù)。二是加強(qiáng)統(tǒng)籌規(guī)劃。上海、深圳等城市出臺(tái)相關(guān)政策，編制宏觀層面的城市軌道交通沿線地區(qū)場站綜合開發(fā)專項(xiàng)規(guī)劃，作為后續(xù)項(xiàng)目審批管控的依據(jù)，用于指導(dǎo)后續(xù)工程實(shí)施建設(shè)。通過統(tǒng)籌規(guī)劃，規(guī)定避免了軌道交通和綜合開發(fā)規(guī)劃的調(diào)整問題，結(jié)合土地分層設(shè)權(quán)，有利于加快推進(jìn)綜合開發(fā)手續(xù)辦理工作。三是明確建設(shè)界面劃分。北京、上海、深圳等城市規(guī)定，在形成“凈用地”或者上蓋平臺(tái)后，組織開展土地分層出讓。按照上述規(guī)定，軌道交通工程和綜合開發(fā)工程以上蓋平臺(tái)為界進(jìn)行區(qū)分，而上蓋平臺(tái)本身屬于軌道交通工程。另外，由于蓋下部分屬于軌道交通工程，對(duì)容積率不作要求，只設(shè)定蓋上部分容積率限值。

4、濟(jì)南市軌道交通土地儲(chǔ)備與開發(fā)推進(jìn)對(duì)策建議

通過學(xué)習(xí)借鑒先進(jìn)城市經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合濟(jì)南市軌道交通2號(hào)線土地儲(chǔ)備與開發(fā)工作實(shí)踐，提出我市軌道交通土地儲(chǔ)備與開發(fā)推進(jìn)對(duì)策建議。

（1）結(jié)合城市更新發(fā)展，加大政策支持力度。落實(shí)《關(guān)于加快推進(jìn)軌道交通建設(shè)與發(fā)展的實(shí)施意見》，明確各部門在軌道交通可持續(xù)發(fā)展方面的責(zé)任，健全統(tǒng)籌高效的推進(jìn)機(jī)制。一是建立有效管理體系。強(qiáng)化軌道交通建設(shè)指揮部的龍頭作用，統(tǒng)籌調(diào)度軌道交通建設(shè)和沿線物業(yè)開發(fā)等重大工作，各有關(guān)區(qū)縣承擔(dān)起征地拆遷主體責(zé)任。二是提高審批服務(wù)效能。自然資源、建設(shè)等職能部門系統(tǒng)研究軌道沿線土地儲(chǔ)備和綜合開發(fā)政策，積極破解物業(yè)開發(fā)中的手續(xù)難題。三是加強(qiáng)地下空間的開發(fā)。充分利用軌道交通站點(diǎn)周邊地下空間以及站返線地下空間，建設(shè)地下交通換乘樞紐、停車場等公共服務(wù)設(shè)施，鼓勵(lì)豎向分層立體開發(fā)和橫向空間連通開發(fā)。結(jié)合軌道交通建設(shè)開發(fā)實(shí)際，研究修訂完善《濟(jì)南市城市地下空間開發(fā)利用管理辦法》，適時(shí)修編《濟(jì)南市中心城地下空間開發(fā)利用規(guī)劃》，規(guī)范和指導(dǎo)軌道交通及其沿線地上地區(qū)地下空間一體化開發(fā)利用。

（2）參照市區(qū)共擔(dān)模式，完善土地儲(chǔ)備機(jī)制。參照杭州等城市做法，按照“市區(qū)共擔(dān)，誰受益誰投資”原則，探索由軌道穿越轄區(qū)或平臺(tái)分擔(dān)建設(shè)費(fèi)用。一是明確市區(qū)共擔(dān)的投融資模式。在后續(xù)線路規(guī)劃建設(shè)時(shí)，由各區(qū)縣（管委會(huì)）、平臺(tái)根據(jù)軌道線網(wǎng)規(guī)劃，提供建設(shè)資金或劃定儲(chǔ)備地塊交軌道交通集團(tuán)進(jìn)行融資，由“向各轄區(qū)要地”轉(zhuǎn)變?yōu)椤案鬏爡^(qū)主動(dòng)給地”。二是強(qiáng)化資金保障。由市財(cái)政部門牽頭研究制定城市軌道交通建設(shè)、運(yùn)營虧損補(bǔ)貼辦法、“市區(qū)共擔(dān)”分擔(dān)辦法、按照國家、省市相關(guān)規(guī)定給予政策支持及資金補(bǔ)貼。市財(cái)政、國土部門每年安排特定數(shù)額的土地儲(chǔ)備專項(xiàng)資金撥付軌道集團(tuán)，鼓勵(lì)城市軌道交通沿線土地儲(chǔ)備與綜合開發(fā)。三是計(jì)提專項(xiàng)資金。提升市級(jí)統(tǒng)籌能力，在我市現(xiàn)行土地收入分成政策的基礎(chǔ)上，圍繞“中疏”、軌道交通建設(shè)等全市重大發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施，從全市經(jīng)營性用地的土地出讓收入中計(jì)提10%重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)專項(xiàng)資金，重點(diǎn)用于軌道交通等重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目。四是加強(qiáng)沿線用地一體化綜合開發(fā)管控。明確開發(fā)建設(shè)范圍，將軌道交通站場段用地紅線500米范圍內(nèi)土地統(tǒng)一規(guī)劃控制，由軌道集團(tuán)或其他主體實(shí)施運(yùn)作，土地出讓收益在扣除國家、省有關(guān)規(guī)定必須計(jì)提的各項(xiàng)費(fèi)用后，全部用于軌道交通建設(shè)及運(yùn)營，作為平臺(tái)或區(qū)級(jí)投入資金。

（3）創(chuàng)新軌道融資體系，探索多元融資途徑。按照“政府主導(dǎo)、市場運(yùn)作、多元籌資”的原則，結(jié)合軌道交通規(guī)劃建設(shè)和沿線物業(yè)一體化開發(fā)時(shí)序，建立多層次、多渠道、立體化、全方位的軌道交通融資模式。一是發(fā)揮政府融資引導(dǎo)作用。充分利用開發(fā)類金融政策，積極爭取土儲(chǔ)專債券、棚改專項(xiàng)債等政策性資金，依托軌道交通工程、棚戶區(qū)改造等項(xiàng)目，尋求國開行支持。二是推進(jìn)市場化直接融資。推動(dòng)銀行間市場業(yè)務(wù)，設(shè)立軌道交通資源開發(fā)專項(xiàng)基金，用于沿線土地儲(chǔ)備和綜合開發(fā)。三是拓寬融資渠道。鼓勵(lì)軌道集團(tuán)進(jìn)行市場化自主融資和資本運(yùn)作，統(tǒng)籌采用股權(quán)組合、設(shè)立基金、發(fā)行債券、資產(chǎn)證券化等多種方式籌集開發(fā)資金。支持軌道集團(tuán)設(shè)立融資租賃公司、財(cái)務(wù)公司、一卡通公司等，通過構(gòu)建產(chǎn)融一體化企業(yè)提成自主融資能力，探索創(chuàng)建可持續(xù)的軌道交通投融資模式。綜合運(yùn)用財(cái)政撥款、土地出讓、設(shè)立軌道交通發(fā)展基金等多渠道籌措軌道交通建設(shè)運(yùn)營資金，強(qiáng)化財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控，謹(jǐn)防財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。四是規(guī)范開展政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式。探索PPP與軌道交通建設(shè)結(jié)合，鼓勵(lì)引導(dǎo)社會(huì)資本參與投資，構(gòu)建多元化投入機(jī)制，有效解決軌道交通建設(shè)巨大的資金需求問題。

（4）按照做大資產(chǎn)原則，明確物業(yè)開發(fā)模式。盡快編制出臺(tái)《濟(jì)南市軌道交通收益平衡區(qū)資源開發(fā)利用管理辦法》，加快軌道交通建設(shè)和城市規(guī)劃相結(jié)合，探索土地儲(chǔ)備和綜合開發(fā)多元化模式。一是合理確定軌道交通物業(yè)開發(fā)模式。按照“一級(jí)開發(fā)反哺建設(shè)，二級(jí)開發(fā)保障運(yùn)營”的基本思路，給予軌道集團(tuán)物業(yè)開發(fā)權(quán)，鼓勵(lì)利用企業(yè)自有資金或合作方式，加快沿線一體化開發(fā)，在規(guī)劃設(shè)計(jì)、土地出讓、建設(shè)許可等方面給予政策支持，做大做強(qiáng)資產(chǎn)，為資本運(yùn)作、資產(chǎn)證券化做好準(zhǔn)備。二是嘗試多途徑土地供應(yīng)方式。按照“一體規(guī)劃、同步建設(shè)、統(tǒng)一供應(yīng)”的思路，將沿線與軌道交通設(shè)施一同實(shí)施的各類經(jīng)營性用地，不具備單獨(dú)規(guī)劃和出讓條件的，由軌道集團(tuán)通過協(xié)議出讓方式取得，土地出讓金按規(guī)劃建設(shè)軌道交通前的市場評(píng)估價(jià)格收取，協(xié)議出讓的土地使用權(quán)及建筑物不得轉(zhuǎn)讓;具備獨(dú)立規(guī)劃條件的地塊，仍按“招拍掛”出讓。三是加大軌道沿線場站上蓋物業(yè)的綜合開發(fā)。推動(dòng)軌道交通和周邊地塊地上地下一體化規(guī)劃設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)軌道交通與BRT、普通公交及其他交通方式之間的零距離銜接，針對(duì)場站上蓋物業(yè)開發(fā)用地，探索帶規(guī)劃設(shè)計(jì)方案“招拍掛”形式進(jìn)行公開出讓。

（5）依托全域線網(wǎng)規(guī)劃，加強(qiáng)規(guī)劃編制管控。加強(qiáng)軌道交通線網(wǎng)、沿線一體化設(shè)計(jì)與各類規(guī)劃之間的銜接，各行政主管部門加強(qiáng)協(xié)調(diào)，加強(qiáng)軌道沿線土地規(guī)劃控制，嚴(yán)格劃定安全保護(hù)區(qū)，在后期實(shí)施過程中，予以大力支持。一是城市宏觀層面。規(guī)劃部門結(jié)合城市戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃以及城市國土空間規(guī)劃編制落實(shí)軌道交通引領(lǐng)城市發(fā)展的要求，結(jié)合軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃，對(duì)沿線城市結(jié)構(gòu)、功能提升、用地布局、建筑立面等進(jìn)行研究和校核，為軌道交通的建設(shè)和物業(yè)開發(fā)預(yù)留條件，強(qiáng)化軌道交通支撐和引導(dǎo)城市發(fā)展的開發(fā)模式（即TOD模式）。二是規(guī)劃中觀層面。在編制軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃的時(shí)候，同步開展沿線土地儲(chǔ)備與綜合開發(fā)規(guī)劃編制工作，確定軌道沿線及站點(diǎn)周邊區(qū)域的功能定位、開發(fā)規(guī)模、市政交通及其他公共服務(wù)設(shè)施的設(shè)置要求等，軌道集團(tuán)可直接參與沿線區(qū)域詳細(xì)規(guī)劃的編制，以此為依據(jù)，逐步調(diào)整沿線土地用地性質(zhì)，為綜合開發(fā)利用創(chuàng)造條件。三是設(shè)計(jì)微觀層面。根據(jù)軌道交通場站段和區(qū)間上蓋開發(fā)的需要，結(jié)合軌道交通工程建設(shè)，同步開展軌道場站一體化規(guī)劃設(shè)計(jì)、市場策劃、產(chǎn)品定位等工作，爭取與軌道交通初設(shè)同步審批，施工圖同步設(shè)計(jì)，工程同步實(shí)施（結(jié)建工程）。四是業(yè)務(wù)技術(shù)層面。應(yīng)對(duì)軌道交通及配套設(shè)施的用地予以管控，未經(jīng)規(guī)定程序，不得改變用途，任何單位和個(gè)人不得占作他用，一方面，涉及軌道交通建設(shè)用地范圍內(nèi)的土地利用，在進(jìn)行行政審批時(shí)，需書面征詢軌道交通集團(tuán)同意，由軌道交通集團(tuán)對(duì)其技術(shù)方面審查，保障軌道交通建設(shè)和運(yùn)營安全;另一方面，自然資源、建設(shè)等部門要對(duì)軌道沿線保護(hù)區(qū)內(nèi)的開發(fā)項(xiàng)目進(jìn)行嚴(yán)格管控，開發(fā)主體的規(guī)劃編制、建筑設(shè)計(jì)、施工圖及施工方案應(yīng)征求軌道交通集團(tuán)意見。此外，場站周邊地區(qū)已出讓地塊項(xiàng)目與控制性詳細(xì)規(guī)劃有嚴(yán)重沖突的，可視情依法定程序收回項(xiàng)目土地使用權(quán)并做出補(bǔ)償。

（6）借鑒先進(jìn)城市經(jīng)驗(yàn)，建立行業(yè)技術(shù)規(guī)范。一是完善軌道交通沿線場站上蓋物業(yè)綜合開發(fā)的行業(yè)技術(shù)規(guī)范。研究制定《濟(jì)南市軌道交通物業(yè)綜合開發(fā)建設(shè)導(dǎo)則》，規(guī)劃、建設(shè)、環(huán)保、消防、人防等部門，應(yīng)對(duì)綜合開發(fā)中的專業(yè)術(shù)語，如綠化覆蓋率、消防疏散、環(huán)保抗震指標(biāo)、轉(zhuǎn)換層容積率確認(rèn)等核心問題盡快達(dá)成一致意見，形成符合軌道交通建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、具有推廣價(jià)值并與開發(fā)實(shí)際相切合的技術(shù)規(guī)范準(zhǔn)則，為綜合開發(fā)手續(xù)辦理提供政策依據(jù)。二是設(shè)立軌道交通上蓋物業(yè)綜合開發(fā)研究中心。整合政府領(lǐng)導(dǎo)、相關(guān)部門、知名開發(fā)商、投資機(jī)構(gòu)、顧問咨詢機(jī)構(gòu)、規(guī)劃設(shè)計(jì)單位、專家等資源，加快城市軌道交通土地儲(chǔ)備和開發(fā)相關(guān)的政策機(jī)制建設(shè)。

（7）優(yōu)化行政審批流程，高效推進(jìn)手續(xù)辦理。一是建立和完善審批機(jī)制。各職能部門結(jié)合軌道工程特點(diǎn)，借鑒外地城市相關(guān)規(guī)定和經(jīng)驗(yàn)，對(duì)涉軌道交通建設(shè)和上蓋物業(yè)一體化開發(fā)的可研、環(huán)評(píng)、穩(wěn)評(píng)、立項(xiàng)、規(guī)劃、建設(shè)、土地等手續(xù)報(bào)批審批，制定相應(yīng)的管理辦法，創(chuàng)新地鐵上蓋綜合開發(fā)政策，明確建設(shè)界面劃分標(biāo)準(zhǔn)，針對(duì)勘察外業(yè)審批等工作，逐步形成完善統(tǒng)一的審批和開發(fā)流程。二是探索土地分層設(shè)權(quán)，探索軌道交通用地可兼容一定比例其他功能和用途的機(jī)制，創(chuàng)新土地多層空間利用和開發(fā)模式，分層設(shè)立開發(fā)用地使用權(quán)，促進(jìn)土地集約利用，比如軌道交通場站的地下空間和地面空間屬地鐵車輛通行和維修、停放等專用，土地使用權(quán)為政府劃撥;地鐵上蓋以上空間的經(jīng)營性用地，可采取協(xié)議補(bǔ)地價(jià)或者公開出讓的方式進(jìn)行綜合開發(fā);軌道交通線路位于市政道路上方或已有產(chǎn)權(quán)地塊下方時(shí)，可不辦理相關(guān)用地手續(xù)。三是分類做好用地銜接，在已出讓、劃撥的土地上建設(shè)軌道交通設(shè)施的，軌道交通集團(tuán)可與土地使用權(quán)人協(xié)商，共同使用并簽訂協(xié)議，市規(guī)劃部門提供規(guī)劃技術(shù)支持;軌道交通設(shè)施用地與周邊土地不可分割的，可將軌道交通設(shè)施及地下結(jié)構(gòu)要求作為土地出讓或劃撥批準(zhǔn)條件。

結(jié)論：

作為濟(jì)南市重大課題開展專項(xiàng)，軌道交通土地儲(chǔ)備與開發(fā)機(jī)制研究受到各方的廣泛關(guān)注。目前，軌道交通土地儲(chǔ)備與開發(fā)存在范圍邊界尚待明確、政策機(jī)制尚未理順、規(guī)劃計(jì)劃尚未銜接、資金來源較為單一、規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)尚待完善等問題。在分析研究了全國二十多個(gè)城市的軌道沿線用地儲(chǔ)備政策與開發(fā)機(jī)制后，提出濟(jì)南市軌道交通土地儲(chǔ)備與開發(fā)推進(jìn)的對(duì)策建議，包括政策支持、市區(qū)共擔(dān)模式、多元融資途徑、物業(yè)開發(fā)模式、規(guī)劃編制管控、行業(yè)技術(shù)規(guī)范，以及優(yōu)化行政審批流程等七個(gè)方面的內(nèi)容。研究成果將指導(dǎo)濟(jì)南市的土地儲(chǔ)備與開發(fā)的推進(jìn)工作，并為其他城市軌道交通用地儲(chǔ)備提供參考。

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