突發公共衛生事件背景下鄉村治理疲憊問題反思

任家慶 肖俏

摘 要：2020年突發的新冠疫情對鄉村治理帶來了嚴峻的考驗，鄉村在治理實踐中存在治理疲憊的困境。該文從城鄉規劃學、政治學和人類學視角進行了分析，提出了城鄉差異是治理疲憊現實的源頭、基層治理壓力加劇治理疲憊、治理疲憊處在中斷的自治文化環境中等觀點，以及從規劃層面健全公共應急管理體系、從實踐層面創新基層治理單元化解治理疲憊問題的對策。

關鍵詞：突發公共衛生事件;治理疲憊;學科融合;鄉村治理

中圖分類號 D422.6文獻標識碼 A文章編號 1007-7731（2020）22-0018-04

Abstract： To solve the governance dilemma of exhaustion which exposed in the test of sudden new crown epidemic in 2020， this paper offers some conclusions that urban-rural differences are the source of the reality of governance fatigue， the pressure of grassroots governance intensifies governance fatigue， and governance fatigue is interrupted in an autonomous cultural environment from the perspectives of urban and rural planning， political science and anthropology. Based on the perspective of subject integration with two-dimensional analysis framework， this paper suggests government should improve the public emergency management system from the planning level and innovate the grassroots governance units from the practical level to solve the problems.

Key words： Public health emergencies;Exhaustion of governance;Integration of disciplines;Rural governance

2020年春節，新型冠狀病毒肺炎疫情突如其來，全國各地市積極響應黨中央的領導，及時有效地控制了此次疫情，取得了舉世矚目的成就。基層鄉村作為疫情防控的“大后方”，為此次疫情防控和治理提供了重要幫助，但是辯證反思此次鄉村疫情治理，仍可發現諸多值得改進之處。本研究從鄉村治理的實踐情況出發，調查部分東北鄉村樣本，發現鄉村在面對突發疫情時，普遍存在應急治理體系不完善、治理主體乏力且治理僵化問題，出現諸多極端治理行為，暴露了鄉村治理疲憊問題。治理疲憊廣泛存在于基層社會，由于此次突發公共衛生事件的暴發性、未知性和高危性，對治理能力要求高，鄉村在面臨高壓治理時難免捉襟見肘，致使治理問題凸顯。因此，有學者提出，此次突發公共衛生事件是對鄉村治理進行“強行保養”的一次難得機會[1]，對此次疫情期間鄉村治理實踐的考察和反思，將有利于發現被放大的鄉村治理問題，提升基層治理能力和現代化水平。

1 學科融合視角下的二維分析框架

由于田野調研直接深入基層社會，調研雖有方向，但鄉村治理深植基層社會整體環境，包含問題繁雜，內部結構聯系緊密且跨度大，學科界限模糊，解釋角度眾多，因此對于其中事物的看待需要融合多學科知識綜合思考，獲得具有針對問題整體而非片面孤立的結論，使田野研究在借助多學科分析視角中提升學理價值。本研究以實踐為依托，從管理學視角提出治理實踐所存在的治理疲憊問題，融合多學科視角綜合分析問題及原因。這種融合視角既可以從專業角度提出問題，又可以打破學科壁壘，從相對完整的視域研究鄉村治理水平提升問題。

基層治理實踐是頂層規劃的出發點與落腳點，田野調研有必要既關注到基層的治理實踐，又將治理的實踐放置在國家治理的整體中看待，統籌兼顧基層實踐和國家規劃2個層面，打通國家與田野社會[2]。因此，在研究鄉村治理疲憊問題時，不僅要關注治理實踐情況，還需要關注到體系建設等宏觀規劃層面。本研究在多學科融合分析成果基礎上，利用二維分析框架，從實踐和規劃2個維度解決治理疲憊問題。

2 應急管理視角提出問題：極端治理暴露治理疲憊問題

應急管理問題最早起源于美國，美國在21世紀初經歷各種突發事件后，提出了包括應急組織體系、管理運作機制、制度及資源保障3方面的應急管理系統。我國應急管理體系于“非典”之后開始建立，2019年初又進行了一次重要改革。但在此次應急治理實踐中，并沒有看到新建立的應急管理體系發揮特殊的作用[3]，反而出現了諸如“堅壁清野”、“封村封路”等應急管理體系外的極端響應措施。極端治理是一種以集體為治理單位，大規模集中采取偏激的、非科學的、急功近利的反常態治理行為，“堅壁清野”、“封村封路”、“土法消毒”等響應措施屬于極端治理行為。在已經建立起新應急管理體系的今天，鄉村為何采取應急管理體系外的非規范性極端治理行為？這種極端治理方式雖然起到切實的效果并為多數群眾所接受，但是否足夠科學、合理、可行？

從管理學的角度分析，突發公共衛生事件背景下的極端治理具有一定的合理性和可行性，展示了極端化的集約治理力量，但絕非科學治理。調研發現，由于資源不足、管理不當等，一些鄉村基層單位難以滿足現實的治理需要，對治理現實表現出對治理現狀的無奈和服從，即出現治理疲憊問題。治理疲憊是治理主體在完成某些超出治理能力之外的問題時展示出的倦怠和無力的不健康的狀態，治理疲憊有多種表現，如懶政怠政、形式主義、集體失能等。這種在治理過程中受現實情況控制、治理靈活性弱、疲于應付、耗能過高的極端治理行為，是受多方壓力影響而暴露的另一種治理疲憊現象。在高壓的運動式治理邏輯中，鄉村單位為完成治理任務，被迫采取極端治理行為，伴生新的治理矛盾。有受訪基層工作人員（包括村委會人員和基層政府人員）表示，極端治理實屬下策，是在現實條件下不得已采取的辦法，其言語中流露了對治理現狀的無奈，體現了治理疲憊困境。這種疲憊的治理行為因缺少科學規范引起了一些“副作用”。有村民表示，極端治理限制了個人的日常生活，包括日常出行、采購和交流等。由于極端的隔離和信息、物資流通不通暢，甚至引起了一些村民的恐慌，導致了一些不必要的治理矛盾。以上案例實證了鄉村極端治理實質上是治理疲憊的表現，從實際成效角度看仍有缺陷。

3 學科融合視角分析鄉村治理疲憊成因

3.1 城鄉規劃學視角：城鄉差異是治理疲憊現實的源頭 治理疲憊問題不能只依靠管理學解決，究其原因在于：一是鄉村社會環境復雜，自然環境差異顯著，在具體的管理實踐中存在眾多差異和分歧，難以在廣闊的鄉村社會中構建統一的管理模式或體系;二是鄉村的資源相對匱乏，管理基礎和條件不完善，無論是人力資源還是經濟資源、基礎設施，都存在不同程度的短缺，這種資源的短缺奠定了治理疲憊的基礎。由此可見，治理疲憊問題的原因不僅在于管理技術缺乏，還受現實困境制約，因此只有解決現實的阻礙才能更好地發揮管理的效能。

從城鄉規劃學視角看，在現代化過程中，鄉村長期受我國以城市發展為目標的導向影響，“鄉土中國”在與強勢的“城市中國”競爭中逐漸喪失話語權。近年來，在市場經濟轉型過程中，城鄉要素未自發、平等地進入流通過程，要素流通繼續以“剪刀差”的形式扭曲[4]。因此，鄉村處于社會發展的邊緣，資源從鄉村源源不斷地以不平等的渠道和“價格”向城市流動，逐漸導致了城鄉二元失衡甚至對立。所以，城鄉不平等導致城鄉差異是問題的根源，解決城鄉二元矛盾，推動城鄉均等化發展，將有利于化解治理疲憊的問題。

3.2 政治學視角：基層治理壓力加劇治理疲憊 由于治理方法存在缺陷，治理難度和壓力出現逆漲，鄉村應對能力不能滿足現實要求，鄉村治理單位自發地采取治理疲憊行為。對東北部分地區10個鄉村治理單位的調研發現，每個鄉村治理單位均有不同程度的人手緊缺、上級任務過重等問題。對以上10個治理單位的30份樣本分析顯示，治理壓力增大程度與極端治理程度相關性顯著，各種現實困難造成的基層治理壓力會加劇治理疲憊問題。具體如圖1所示。

在我國條塊體制下，“上面千條線，下面一根針”，基層承擔著來自縱向和橫向的眾多壓力。基層既承擔著來自“條塊”結構的多目標的治理需求，又向上負責基層信息傳輸的任務，發揮了溝通群眾與政府、維護社會穩定的諸多重要作用，正所謂“基礎不牢，地動山搖”。為此，國家決定將2019年確定為“基層減負年”。而基層面臨的是一個大社會，基層單位作為一個小政府，在面對大社會治理過程中時常不堪重負。特別是在鄉村治理中，雖然治理人口少于城市社區，但要面臨治理人口素質低、治理范圍大、治理案件特殊、治理專業性差、治理主體僵化等問題，治理難度不減。因此，處在“城市中國”被動地位的鄉村，其基層單位不僅面臨經費少、保障少、人手少、能力差等常規困境，同時還要面對治理問題多、治理困難大、工作壓力大等現實困境。在這種體制與社會背景下，基層為完成任務，不得不采取一些極端暴力的手段。所以，基層治理壓力加劇了治理疲憊問題，釋放治理壓力迫在眉睫。

3.3 社會人類學視角：治理疲憊處在中斷的自治文化環境中 在治理疲憊的鄉村中，治理任務“被包攬”現象突出，即治理單位為實現為人民服務的初心，主動或被動包攬過多治理任務。而在鄉村社會，承攬任務不等于完成任務。鄉村社會生活具有一套自成一體的邏輯，村民有接受“法治”的意愿，也有接受“人治”的意愿。“法治”和“人治”區別不僅在于治理形式，還在于維持秩序時所用的力量[5]。在治理實踐中，相當多的治理矛盾起源于治理人員強調法律而忽視權威，最后導致治理難以開展，形成“官民對峙”的僵局。深入訪談和觀察發現，治理疲憊的村莊多存在治理主體單一、缺少其他民間治理組織、習慣管理而疏于治理等伴隨現象，反映了自治、“人治”文化傳統中斷的情況。

中國自古就有“國權不下縣，縣下皆宗族，宗族皆自治” [6]的治理傳統。在這種“分治”的歷史傳統下，鄉村自治往往依賴村中權威人物。古代鄉村社會多靠鄉紳參與公共服務，發揮教化、互助等自我服務功能;管理方面則由鄉里制推選出的里長在基層社會發揮管理村務的功能。這些體現了中國傳統鄉村在治理中重視“能人治理”的“人治”特點。在較為棘手或涉及矛盾主體較多的治理實踐中，經常需要村中權威參與。但在當今鄉村社會，權威外流的現象突出，鄉村治理主體逐漸縮減和固化，而在村兩委的選舉實際中，“能人”權威又未必成為官方治理人員。鄉土中國的“自治還鄉”問題尤為凸顯。因此，要化解治理疲憊、任務過重問題，有必要繼承自治文化傳統，在為人民服務的前提下，“引回自治”。

4 二維層面化解突發公共衛生事件背景下治理疲憊問題

4.1 規劃層面：統籌健全公共應急管理體系 一些學者考察此次疫情防控過程后，提出建立健全公共應急管理體系的建議。但實際上，我國已建立了公共應急管理體制機制，出臺了《突發事件應急對法》，下一步工作的重點應當是構建更為科學的新時代公共應急管理體系[7]。結合城鄉規劃學視角，筆者認為通過統籌規劃城鄉資源，引入專業管理人才，調整治理體系結構，進一步完善公共應急管理體系建設，有利于化解突發公共衛生事件背景下鄉村治理疲憊的問題。

在先前關于鄉村公共應急管理體系的調研中發現，鄉村存在決策系統協調不足、信息預警不健全、三級防控網絡名存實亡等問題[8]。在本次以東北部分農村為例的調研中發現，信息預警預案工作在實踐中取得了較好的成效，但決策系統協調和三級防控網絡依舊存在問題。在完善決策系統方面，城鄉社會具有異質性，隨著城市中產階級的興起，一些城市管理者和被管理者地位逐漸發生逆轉，正在自覺形成素質較高的自治群體[9]，而鄉村社會成員文化素質偏低，需要主動將管理資源向鄉村社會傾斜，統籌協同城鄉系統。因此，引入專家合作機制，建立專家智庫平臺，可以在危機出現時從專業的角度為鄉鎮單位提供治理指導，提升決策的科學性和有效性。

在三級防控網絡建設方面，城鄉體制存在歷史差異。20世紀80年代以前，鄉村“政社合一”的治理制度與城市社區“單位制”不同，由此形成了區別于城市社區，以行政區劃為結構依據的“縣區—鄉鎮—行政村”三級運作體系;到了80年代這一運作體系被自治建設打破，村—鄉（鎮）治理出現割裂，而在當今防控治理環境中，鄉村又缺少第三方治理主體（如物業、業委會等），最終共同導致現實中的應急管理體系松散，出現“網破人散”的局面，因此重新調整在村一級的防控治理體系變得尤為重要。調研發現，與城市社區相比，鄉村社區存在防控組織混亂、權職不清問題，直接導致缺少良好的應急治理準備，在應急事件發生時人多手亂，出現內耗等現象，因此亟待鄉村治理單位提前做好人員組織建設工作，劃清職務范圍，明確治理責任，整治結構體系及關系。結合人類學視角，在調整三級網絡防控中的村—鄉（鎮）關系時，要考慮到村民自治的自主性，符合村民治理習慣。從政治學視角看，要防止鄉鎮政務以行政壓力形式下放村委所導致的村委會內卷化和基層壓力過大。這樣，關于具體調整治理體系結構的問題則由規劃層面降至實踐層面，由管理學和城鄉規劃學引入到人類學和政治學領域。

4.2 實踐層面：創新基層治理單元 中國鄉村受古代家戶經濟影響，形成以家庭（族）為單位的村級自治傳統。這種村級自治依賴內部力量進行自我治理，當下的村民自治同樣是由激發村民內部主體性力量而創立的自治秩序[10]。所以，我國村民自治始終是我國農民自主創建的一種具有歷史傳統的基層社會治理模式，但這種模式在“城市中國”的外力制約下出現組織資源退化、自治活力下降、治理形式單一、自治持續力不強等難題，要求建立多層次、多類型、多樣式的村民自治體系[11]。應急治理作為特殊的一類村民自治，是村民自治的有機組成部分，在實踐中暴露的治理疲憊問題要求應急治理同村民自治一同調整和創新治理單元，激發村民自治活力。

在現在的體系中，自然村與行政村的地理范圍存在差異。一般來說，村民內生動力存在于自然村中，而村民自治制度存在于行政村中，這種結構上的不對等弱化了村民與村務之間的聯系。因此，在發揮村民積極性的基礎上創新基層治理單元成為可能。在現有的研究中，存在縮小或下沉治理單元論、擴大治理單元論和上移治理單元論等多種觀點。筆者在實地調研中發現，受地方社會文化傳統及現實治理狀況等多元因素影響，采取治理單位下沉，建立多層次、多樣式的治理單元的方法更為合適。以疫情防控為例，可參考徐勇[12]對村民自治運作模式的劃分，將受訪村子分為規范型、行政化的村和失控村3類。規范村治理效果較好，“村—民”關系和諧，治理協調有序;行政化的村在不同程度上依附或不得已承接行政單位事務的委派，出現“小村委大農村”等現象，體現了基層治理結構單一和治理行為背離自治初衷;失控村村中勢力繁雜（宗族、企業、個人威信、宗教勢力等），存在強于村兩委的另一方治理力量，外界管理力量難以滲透，存在村委會被“架空”或被控制的現象。由于新冠病毒具有致命危險，無論何種模式的村子都主動配合村委領導，取得了良好的效果。但辯證地看，村委會不是村民自治的唯一載體，包攬一切基層治理任務是疲憊地為人民服務，特別是在應急治理過程中，利用村民自治傳統文化思想，統領村民“人情”網絡，整合村民利益關系，組建完全自治的村民組織，才是更和諧地為人民服務。村委會作為與上級政府聯通的機構，則可繼續發揮聯通的功能，重村民之“政”，巧村民之“治”，通過嵌入治理單元，分配治理任務，轉移治理矛盾，化解治理壓力，實現領導村民組織實現自我管理和自我服務（圖2）。對于失控村，鑒于已經存在他治的現實力量，村委會與他治的競爭易使原有的自治結構失衡，導致治理效能降低。因此在村民愿意接受合法他治的情況下，他治勢力作為村民自治的有機形式，可以與基層單位建立友好互動和有效銜接的疊加型組合。通過引入并領導村中勢力，創立多樣化次級治理單元，推動村內勢力與村委會共治共建，實現政府治理和社會調節、群眾自治的良性互動（圖3）。

5 結語

2020年突發的新型冠狀病毒肺炎疫情對鄉村治理提出了嚴峻的考驗，鄉村在疫情治理中暴露了極端治理和疲于治理的問題。在學科融合視角的二維分析框架下，極端治理反映了治理疲憊的現實困境。從城鄉規劃學領域的城鄉差異角度、政治學領域的基層治理壓力角度、人類學領域的治理傳統角度分析治理疲憊問題，得出規劃和實踐層面的對策思考。從規劃層面上看，有必要統籌城鄉，引入專業管理技術支持，調整體系結構，健全公共應急管理體系，縮小城鄉治理宏觀差異;從實踐層面上看，可以創新基層治理單元、下沉治理單元，根據不同的治理運作模式對現實治理結構進行優化。

本研究調研了東北部分鄉村，獲取了突發公共衛生事件背景下一些有關東北鄉村治理實踐的案例并進行反思。東北地區作為我國重要區域之一，農村農業發展較好，具有一定代表性，但今后仍需到各地鄉村進行案例調研，以檢驗研究框架和結論是否具有一般意義，適合更廣泛的鄉村治理的現實需要。

參考文獻

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