“珠澳合作開發橫琴”語境下深化粵澳兩地檢察合作之思考

周利人

摘 要：隨著“珠澳合作開發橫琴”提上日程，橫琴新區作為實施國家戰略的重要平臺，擔負著越來越重大的使命和任務。作為該地區的檢察機關，應以高度的政治自覺、法治自覺、檢察自覺，利用兩地加強檢察合作的優勢和條件，主動攜手澳門檢察機關開展檢察交流。廣東省人民檢察院應牽頭協調，促進粵澳兩地檢察機關從加強“四大檢察”及兩地檢察人才合作培養等多個方面開展檢察合作，為“珠澳合作開發橫琴”營造良好的法治環境和社會環境。

關鍵詞：珠澳合作開發橫琴 粵澳檢察 路徑選擇

珠海橫琴新區地處南海之濱，與澳門一河相望、橋隧相連。2019年12月20日，習近平在慶祝澳門回歸祖國20周年大會暨澳門特別行政區第五屆政府就職典禮上的講話中明確指出：“當前，特別要做好珠澳合作開發橫琴這篇文章，為澳門長遠發展開辟廣闊空間、注入新動力”。在這樣的一個特殊區域進行國家戰略的實施規劃和布局，必須把法治保障列入至為重要的內容。檢察機關作為中國法治的一支重要力量，在實施這一重大國家戰略中不能缺席或旁觀，應以積極主動的作為，攜手澳門檢察機關共同履行好護航珠澳合作的重要職責。

一、“珠澳合作開發橫琴”任務前瞻及粵澳[1]檢察合作可行性分析

橫琴新區成立于2009年12月16日，國家設立橫琴新區的初心使命是為澳門產業適度多元發展創造條件、提供空間。習近平總書記親自部署、高度關注，十年內4次視察橫琴。橫琴新區成立以來，經濟社會高速發展，珠澳合作日趨緊密。2019年，橫琴新區實現地區生產總值461.13億元，區級一般公共預算財政收入63.95億元，增速連續6年居全市之首，累計實現固定資產投資2908億元。[2]特別是“珠澳合作開發橫琴”方面，近年來創新頻頻、效果顯著。截至今年9月底，全區注冊澳資企業總數達到3184家，注冊資本（金）達867.77億元，占全區外資企業總數的59.88%。[3]澳門單牌車入出橫琴指標翻倍，已達5000輛。澳門居民跨境購買橫琴物業近7000套，4000多名澳門居民辦理橫琴居住證，500余名澳門在橫琴參加跨境醫保。[4]占地面積約19萬平方米的“澳門新街坊”項目用地已正式出讓澳門，可為澳門居民提供約4000套住房。[5]今年8月，橫琴口岸新旅檢區域正式開通，采用“合作查驗、一次放行”的新型通關查驗模式，通關效率大幅提高。橫琴還通過跨境辦公、跨境創業、跨境通勤、跨境執業等一系列舉措，為澳門發展創造條件、提供空間。

澳門與橫琴地理距離相近，經濟、民生交流基礎也日益牢固，在中央大力支持在橫琴設立粵澳深度合作區，探索在民商事法律適用、貿易等領域深化改革擴大開放的趨勢下，探索兩地的法治規則對接顯得尤為重要。雖在“一國兩制”交匯點、“一島兩法域”的現實背景下，仍有諸多政策、法律方面的障礙，需要不斷探索，但無論從理論上還是實踐中來看，兩地加強檢察合作都具有得天獨厚的先天條件和優勢。

首先，“一國兩制”方針和《中華人民共和國澳門特別行政區基本法》（以下簡稱“澳門基本法”）為加強粵澳檢察合作提供了政治基礎和法律依據。“一國兩制”方針是兩地開展司法合作的政治基礎。澳門基本法第93條規定“澳門特別行政區可與全國其他地區的司法機關通過協商依法進行司法方面的聯系和相互提供協助”。粵澳檢察機關要加強司法協作與交流合作，推動粵港澳大灣區內規則銜接，探索與港澳相關執法司法機構開展交流與合作的途徑，共同打擊跨境犯罪。

其次，澳門與內地趨近的法律制度為加強粵澳檢察合作提供了法理基礎。澳門與內地，從法律結構和外在形式來看，同屬于成文法體系，澳門地區無論是法治理念、法制體系，還是運作程序都與內地極為接近，在技術層面上存在較多的共同之處。

再次，兩地已有的司法合作為加強粵澳檢察合作奠定了堅實的實踐基礎。針對有效打擊跨境犯罪，內地檢察機關和港澳司法執法機關已做出了大膽的嘗試和有益探索。近年來，廣東、珠海、橫琴檢察機關與澳門檢察院、廉政公署開展過多次互訪交流。

最后，特殊地緣關系為加強粵澳檢察合作提供了良好的社會基礎。粵澳兩地在語言文化、歷史淵源、風土人情等方面存在相近之處。在“珠澳合作開發橫琴”這樣的大背景和形勢下，粵澳兩地都已經認識到開展合作是大勢所趨，發展必要。

二、加強粵澳檢察機關合作的路徑選擇

為助力橫琴打造具有中國特色、結合“兩制”優勢的高水平開放區，成為“一國兩制”下區域合作的先行示范區，以及“一國兩制”實踐的新平臺，兩地檢察機關可以探索共同開展以下工作。

（一）探索以個案協查為重點的刑事檢察合作機制，共同構建安全穩定、和諧有序的社會環境

珠澳兩地政治、經濟、文化交流日漸加強，人財物方面流動的便捷，也給跨境犯罪留有可乘之機，犯罪形態也呈現新特點，檢察機關理應共同打擊犯罪，為“珠澳合作開發橫琴”提供良好的治安秩序和社會環境。

一是做好個案協查工作。在缺少規范指導的情況下，兩地檢察機關在處理具有跨境因素案件時，尤其內地檢察機關在立案偵查14種職務犯罪案件和自行補充偵查的其他刑事案件時，需要澳門檢察機關協助的，或者澳門檢察機關在辦理案件中需要內地檢察機關協查的，在上級院的協調下，可采取個案協查的方式，促進合作。建議廣東省檢察院作為與澳門檢察院直接對口聯系機關，在協助對方開展協查的過程中，根據實際情況自行補充偵查，或者領導、引導公安機關開展偵查。

二是開展易發多發性犯罪聯合整治行動。隨著“珠澳合作開發橫琴”步伐逐漸加快，一些危害橫琴新區社會治安、影響兩地融合發展的犯罪頻發。以橫琴檢察院近年來辦理案件為例，妨害國邊境管理類犯罪占所有案件的48%，這就亟需聯合開展該類犯罪打擊活動。粵澳兩地檢察機關可以針對一定時期某類突出的犯罪，由廣東省檢察院牽頭，指定珠海市檢察院聯合澳門檢察院密切協作、協調兩地警方聯合開展專項行動。

（二）以平等保護內地與澳門兩地居民、企業合法權益為重點，加強民事行政檢察工作

隨著在珠海橫琴的澳門投資企業的逐漸增多和“澳門新街坊”項目的全面啟用，粵澳兩地的人員、貿易、資金等要素的來往和流通更加頻繁，隨之而來的民商事糾紛也會持續增長。

一是建立司法文書移送流轉機制。2014年，橫琴法院開始集中管轄珠海市一審涉外、涉港澳臺民商事案件。2014年至2016年，橫琴法院共受理涉澳民商事案件811件。2017年至2019年，橫琴法院新收涉外、涉港澳臺民商事案件2500余件。[6]涉澳民事案件在審理過程中，最常遇到的問題就是司法文書送達難。2017年橫琴法院發布的涉澳民商事審判白皮書顯示，司法文書送達這一方式環節復雜，時間較長，平均耗時151天，直接影響審判效率。為此，可在橫琴檢察院設立司法協助專員，直接將司法文書送至澳門檢察院，減少司法文書在境內的流轉時間;也可以直接對接澳門檢察院向內地送達司法文書的請求，提高兩地檢察工作效率。

二是互相協助做好法律查明工作。根據國家發改委發布的信息，在橫琴設立粵澳深度合作區，將會進一步探索在民商事法律適用、貿易等領域深化改革擴大開放。隨著粵澳深度合作區的建立和珠澳共同開發橫琴不斷深化，澳門民商法在橫琴的適用將會大幅增長并成為常態。因此，粵澳兩地檢察機關應建立相應的互相委托查詢當地法律的機制。可以聯合開展專項培訓，加深兩地檢察人員對兩地法律的認知。也可以借力外腦，邀請澳門相關專家、學者參與內地檢察工作，解決澳門法查明和適用難的問題。

（三）以守護兩地綠水青山為重點，聯合探索推進公益訴訟檢察工作

賀一誠在施政報告中提到，要推進澳門世界旅游休閑中心建設，與橫琴國際休閑旅游島聯動協同發展。粵澳兩地共享一片天、同飲一江水，《粵港澳大灣區建設框架協議》也提出了要共建宜居宜業宜游的優質生活圈，這就要求兩地檢察機關共同深入推進環保等領域公益訴訟檢察工作。

《澳門民事訴訟法典》第59條規定了環境保護公益訴訟的主體即公民、社團或財團、市政廳及檢察院。粵澳兩地檢察機關可以充分發揮澳門社團在特區政府及相關部門之間的溝通橋梁作用，維護環境公益，助力綠色、優質、低碳灣區建設。

（四）以在橫琴普及澳門和內地相關法律為目標，聯合開展法治宣傳活動

一是聯合開展檢察開放日活動。可以在橫琴檢察院聯合開展檢察開放日活動，邀請在橫琴經營創業的澳門企業家、在橫琴工作生活的澳門居民以及橫琴本地企業家和居民參與活動，由粵澳兩地檢察機關分別宣講，充分保障在橫琴經營的澳門企業和在橫琴工作居住的澳門居民對檢察工作的知情權、參與權、表達權和監督權。

二是聯合開展檢察官法治宣傳“進企業”“進社區”“進校園”等活動。兩地檢察機關可聯合進入社區、企業開展基層調研活動，通過召開座談會，征求居民、企業對檢察工作的意見和建議。在澳門檢察院和橫琴檢察院官方網站互相鍵入對方外網鏈接，方便企業、居民了解兩地檢察信息、表達檢察訴求。

（五）加強粵澳兩地檢察機關的來往交流，互鑒互助全面提升檢察隊伍綜合素質

一是聯合舉辦教育培訓工作。通過共建培訓基地，以高校為平臺，每年輪流承辦兩地檢察官聯合培訓。二是開展跟班學習。兩地檢察機關每年互相派遣若干名檢察人員到對方單位，深入了解各自的工作運行情況，有利于后期業務工作的對接和協助。三是共同開展檢察研究工作。通過設置調研專題，聯合舉辦司法合作論壇，加強內地和澳門法律規則銜接研究。四是加強文化交流活動。通過舉辦各種文化體育活動，增進相互了解、加深彼此感情、促進工作開展。

（六）借助中葡檢察交流合作基地條件，搭建粵澳檢察合作交流實體平臺

在最高人民檢察院支持下，廣東省檢察院正籌備在珠海橫琴檢察院設立“中國與葡萄牙語國家檢察交流合作基地”。待時機成熟，建議粵澳兩地檢察機關可以借助該基地的硬件設施和活動經驗，成立“粵澳檢察合作交流辦公室”，辦公室成員由廣東省檢察院、珠海市檢察院、橫琴檢察院和澳門檢察院檢察人員組成，橫琴檢察院承擔日常與澳門檢察院具體對接聯系工作，為粵澳兩地檢察機關開展合作交流活動提供平臺和載體。

注釋：

[1]本文主要研究方向為在“珠澳合作開發橫琴”背景下，廣東省檢察院如何牽頭協調加強與澳門特區檢察院的合作，所以文中會出現“粵澳”“珠澳”兩種表述方式。

[2]參見《珠海橫琴全區2019年實現地區生產總值461.13億元》 ，鳳凰網廣東頻道http：//gd.ifeng.com/a/20200122/8157285_0.shtml，最后訪問日期：2020年9月28日。

[3]參見《橫琴新區2020年第三季度商事主體發展分析報告》，《橫琴工商信息》2020年第111期 。

[4]參見《珠海橫琴新區注冊澳資企業突破三千》，鳳凰網廣東頻道https：//gd.ifeng.com/a/20200826/14468115_0.shtml，最后訪問日期：2020年9月28日。

[5]參見《橫琴出讓19萬平方米用地予澳門打造“澳門新街坊”項目》，中國新聞網http：//www.chinanews.com/ga/2020/04-09/9152194.shtml，最后訪問日期：2020年9月28日。

[6]參見《珠海橫琴新區人民法院涉澳民商事審判白皮書（2014年-2016年）》。