涉法涉訴信訪源頭治理機(jī)制的構(gòu)建與完善

摘 要：涉法涉訴信訪源頭治理作為社會(huì)矛盾糾紛化解體系的首要、關(guān)鍵環(huán)節(jié)，對(duì)保障人民群眾合法權(quán)益、促進(jìn)國(guó)家法治建設(shè)、推動(dòng)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化意義重大。目前檢察環(huán)節(jié)涉法涉訴信訪總量居高位運(yùn)行，處置難度大，可從提升司法辦案質(zhì)效、完善執(zhí)法辦案風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估預(yù)警機(jī)制、健全矛盾糾紛排查化解機(jī)制等方面入手，助推涉法涉訴信訪改革向縱深發(fā)展，更好實(shí)現(xiàn)檢察環(huán)節(jié)信訪矛盾“止新化舊”的目標(biāo)。

關(guān)鍵詞：涉法涉訴信訪 控告申訴 基層社會(huì)治理 信息公開(kāi)

隨著司法社會(huì)職能不斷增強(qiáng)，涉法涉訴信訪多發(fā)并可能成為當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期常態(tài)的發(fā)展趨勢(shì)。面對(duì)這一特定歷史時(shí)期的法治狀態(tài)，檢察機(jī)關(guān)解決涉法涉訴信訪問(wèn)題，不僅要因案制宜，有效化解信訪積案、舊案等難題，解決好“治標(biāo)”的問(wèn)題，更要注重風(fēng)險(xiǎn)研判，強(qiáng)化源頭預(yù)防治理，立足國(guó)情，加強(qiáng)對(duì)涉法涉訴的態(tài)勢(shì)分析和研究，依法穩(wěn)妥疏導(dǎo)各類矛盾糾紛，進(jìn)一步推動(dòng)社會(huì)矛盾多元化解機(jī)制的健全完善，以優(yōu)質(zhì)的檢察產(chǎn)品增強(qiáng)人民群眾對(duì)司法的信心。

一、檢察機(jī)關(guān)涉法涉訴信訪現(xiàn)狀

（一）當(dāng)前檢察機(jī)關(guān)涉法涉訴信訪的主要特點(diǎn)

涉法涉訴信訪在我國(guó)具有特定的政治意蘊(yùn)。它是“信訪”這種傳統(tǒng)的我國(guó)民眾表達(dá)民主政治意愿的方式和路徑在司法實(shí)踐中的具體化。當(dāng)越來(lái)越多的社會(huì)矛盾以案件的形式進(jìn)入司法領(lǐng)域，以及民眾法治維權(quán)意識(shí)的不斷增強(qiáng)，涉法涉訴信訪就會(huì)呈現(xiàn)居高不下的態(tài)勢(shì)。筆者以S市M區(qū)檢察院涉法涉訴信訪案件的數(shù)據(jù)情況為藍(lán)本，總結(jié)目前檢察環(huán)節(jié)涉法涉訴信訪的幾個(gè)突出特點(diǎn)：

1. 信訪總量居高位運(yùn)行，處置難度增大。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2017年1月至2020年6月，M區(qū)檢察院共受理涉法涉訴信訪1658件，呈逐年上升的趨勢(shì)，且越級(jí)訪、纏鬧訪等非正常信訪時(shí)有發(fā)生，擾亂了正常的信訪接待秩序，化解、處置難度和壓力較大。

2.信訪訴求涵蓋范圍廣且訴求交織，信訪人多渠道多頭訪。M區(qū)地處市郊，既有較多的農(nóng)業(yè)人口，又是新興科技發(fā)展園區(qū)、工業(yè)區(qū)，同時(shí)又是來(lái)滬人員聚集較多的區(qū)域，各類社會(huì)矛盾集中凸顯，因而信訪者訴求也內(nèi)容多樣。不少信訪人往往因一事提起多個(gè)訴求，且在不同的環(huán)節(jié)向不同的司法機(jī)關(guān)信訪。

3.涉法涉訴信訪反映問(wèn)題與社會(huì)熱點(diǎn)矛盾基本一致，表現(xiàn)形式主要為集體訪。近年來(lái)，隨著投資理財(cái)公司、私募股權(quán)基金公司、P2P網(wǎng)貸平臺(tái)紛紛出現(xiàn)兌付困難、控制人潛逃等事件，大量社會(huì)矛盾以案件形式進(jìn)入訴訟程序，矛盾焦點(diǎn)轉(zhuǎn)移至司法處置、追贓兌付上，成為目前檢察機(jī)關(guān)集訪劇增的主要源頭。

（二）檢察環(huán)節(jié)產(chǎn)生涉法涉訴信訪的主要原因

1.“末端監(jiān)督”職能造成檢察環(huán)節(jié)信訪積壓。相當(dāng)一部分信訪人是因?qū)ζ渌麢C(jī)關(guān)先期的處理決定不滿而向檢察機(jī)關(guān)求助。一旦檢察機(jī)關(guān)作出對(duì)原審判決不予抗訴的決定或維持公安機(jī)關(guān)不立案決定，信訪人即將信訪重點(diǎn)轉(zhuǎn)向檢察機(jī)關(guān)。

2.非管轄類訴求無(wú)法依法導(dǎo)出。一部分信訪人抱有“檢察機(jī)關(guān)是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，其他執(zhí)法機(jī)關(guān)都?xì)w檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督”的觀念，認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)管轄范圍無(wú)所不包，即使檢察機(jī)關(guān)為信訪人指明信訪渠道，促其通過(guò)正當(dāng)程序解決，信訪人仍然執(zhí)意要求檢察機(jī)關(guān)解決。

3.司法自身職能的有限性使當(dāng)事人選擇信訪。[1]包括檢察機(jī)關(guān)在內(nèi)的司法機(jī)關(guān)依法認(rèn)定的事實(shí)，難免會(huì)因證據(jù)不足與客觀事實(shí)存在差距。司法職能的有限性使案件在進(jìn)入訴訟程序的同時(shí)就面臨諸多意料之中的風(fēng)險(xiǎn)。另外，相關(guān)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，產(chǎn)生涉法涉訴信訪矛盾的原因大多表現(xiàn)在“執(zhí)法不當(dāng)”“執(zhí)法方式生硬”“執(zhí)法結(jié)果理解差異”等。

二、涉法涉訴信訪源頭治理機(jī)制的價(jià)值與實(shí)踐探索

（一）涉法涉訴信訪源頭治理機(jī)制的價(jià)值

什么是涉法涉訴信訪源頭治理？筆者理解，它是對(duì)司法活動(dòng)（事項(xiàng)）可能滋生或誘發(fā)信訪活動(dòng)但尚未發(fā)生、信訪活動(dòng)可能升級(jí)演變?yōu)樾旁L危機(jī)但尚未形成這兩個(gè)源頭，提前預(yù)判潛在的風(fēng)險(xiǎn)及其程度，并采取措施實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)干預(yù)，從而將發(fā)生的可能性和潛在風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)降到最低，將涉法涉訴信訪問(wèn)題消滅在萌芽狀態(tài)。在完善涉法涉訴信訪治理體系方面，源頭治理具有以下價(jià)值：

第一，契合檢察機(jī)關(guān)參與社會(huì)治理的轉(zhuǎn)型要求。在遵循司法規(guī)律的前提下，加強(qiáng)對(duì)檢察環(huán)節(jié)執(zhí)法辦案風(fēng)險(xiǎn)隱患的源頭治理、早期控制，防止因檢察辦案不當(dāng)引發(fā)群體性事件和突發(fā)性事件，避免在執(zhí)法過(guò)程中可能出現(xiàn)影響社會(huì)穩(wěn)定的隱患，是行使檢察職能參與國(guó)家社會(huì)治理的重要手段。

第二，契合檢察機(jī)關(guān)防范化解矛盾糾紛和社會(huì)重大風(fēng)險(xiǎn)的定位要求。檢察工作在刑事訴訟中前接公安偵查、后承法院審判，大量涉穩(wěn)矛盾和糾紛集中在檢察環(huán)節(jié)。在檢察信訪環(huán)節(jié)，及時(shí)了解掌握民眾對(duì)國(guó)家政府決策實(shí)施的意見(jiàn)和建議，及時(shí)解決信訪群眾反映的社會(huì)問(wèn)題和社會(huì)矛盾，及早分析可能發(fā)生的群體性事件、社會(huì)輿情以及個(gè)人極端行為等各種不穩(wěn)定因素，從源頭上預(yù)防重大風(fēng)險(xiǎn)和矛盾糾紛的發(fā)生，可以最大限度減少社會(huì)不和諧因素。

第三，契合檢察權(quán)司法價(jià)值的內(nèi)在要求。首先，建立執(zhí)法辦案風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警防范機(jī)制，將矛盾糾紛解決于萌芽狀態(tài)，這是檢察權(quán)能動(dòng)性的體現(xiàn)。這種能動(dòng)性還表現(xiàn)在通過(guò)檢調(diào)對(duì)接、司法便民服務(wù)、法治宣傳等方式，促進(jìn)基層社會(huì)法治思維的普及，彌合法律規(guī)定與社會(huì)現(xiàn)實(shí)之間的矛盾，提升人民群眾的獲得感和滿意度。其次，檢察權(quán)的謙抑性是刑法謙抑性的引申，它體現(xiàn)在檢察機(jī)關(guān)人文關(guān)懷中。比如針對(duì)群體性糾紛，運(yùn)用風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)下的刑事政策，對(duì)偵查機(jī)關(guān)的打擊范圍進(jìn)行合理引導(dǎo)，衡平一般預(yù)防和社會(huì)穩(wěn)定的價(jià)值。再次，信訪源頭治理的終極目標(biāo)之一在于修復(fù)社會(huì)關(guān)系，與檢察權(quán)蘊(yùn)含的恢復(fù)性司法價(jià)值具有同步性和一致性。如針對(duì)輕微刑事案件，在衡平被害方與社會(huì)利益的情況下，啟動(dòng)相對(duì)不訴程序，努力修復(fù)社會(huì)關(guān)系，最終實(shí)現(xiàn)新的和諧狀態(tài)。

（二）M區(qū)檢察院涉法涉訴信訪源頭治理的實(shí)踐探索

近年來(lái)，M區(qū)檢察院積極探索涉法涉訴信訪源頭治理工作，從預(yù)防、穩(wěn)控、化解各個(gè)層面著手，構(gòu)建一體化的風(fēng)險(xiǎn)矛盾應(yīng)對(duì)處置機(jī)制，取得了積極的成效。2019年，該院在涉法涉訴信訪總量較2018年大幅上升的情況下，信訪化解率首次穩(wěn)步提升，檢察環(huán)節(jié)未發(fā)生影響社會(huì)穩(wěn)定的事件。具體做法為：

（三）以執(zhí)法辦案為重心，構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警外聯(lián)內(nèi)動(dòng)機(jī)制

要建立和完善多層次、全方位的信息報(bào)送網(wǎng)絡(luò)，牢牢把握工作主動(dòng)權(quán)，對(duì)檢察執(zhí)法行為是否存在引發(fā)不穩(wěn)定因素、激化社會(huì)矛盾等執(zhí)法辦案風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)行分析研判、論證評(píng)估，及時(shí)發(fā)出預(yù)警，制定處置預(yù)案，以防范和減少執(zhí)法辦案風(fēng)險(xiǎn)。要建立信訪信息共享聯(lián)動(dòng)平臺(tái)，各部門、各單位通力合作，打通信息共享渠道，形成信訪聯(lián)治、矛盾聯(lián)調(diào)、工作聯(lián)動(dòng)的齊抓共管工作格局。

（四）以信息化手段為依托，有效暢通群眾訴求反映通道

矛盾就地解決的方法不是靠“疏”，理性直面矛盾，穩(wěn)妥化解輿情才是關(guān)鍵。檢察機(jī)關(guān)要依托“信、訪、網(wǎng)、電”多平臺(tái)受理信訪訴求，依法規(guī)范做好答復(fù)反饋和釋法說(shuō)理工作，真正做到讓群眾“最多訪一次”。積極探索“大數(shù)據(jù)”，利用好信訪數(shù)據(jù)，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)矛盾進(jìn)行預(yù)判。將案件程序性信息、重要案件信息和法律文書向社會(huì)公開(kāi)，實(shí)現(xiàn)案件信息從選擇性公開(kāi)到全面公開(kāi)、規(guī)范公開(kāi)轉(zhuǎn)變，提升司法透明度和司法公信力。

（五）以多元化解為目標(biāo)，構(gòu)建涉法涉訴信訪矛盾共治機(jī)制

1.深化司法幫扶救助制度。對(duì)確有困難需要繼續(xù)幫扶的涉案信訪群眾，及時(shí)開(kāi)展幫扶救濟(jì)工作，使其基本生活得到保障，幫助解決實(shí)際困難和問(wèn)題，傳遞檢察溫度。深化律師等法律工作者參與檢察信訪工作機(jī)制，為信訪群眾提供高效、便捷的法律援助和法律服務(wù)，開(kāi)展釋法勸導(dǎo)，促進(jìn)息訴息訪。

2.借助第三方的力量參與矛盾化解。針對(duì)一些重大、疑難、復(fù)雜的信訪，要堅(jiān)持“宜公開(kāi)、盡公開(kāi)”，吸納社會(huì)力量參與檢察工作，邀請(qǐng)人大代表、人民監(jiān)督員、人民調(diào)解員、律師、法學(xué)專家以及心理咨詢師等作為第三方成員參與公開(kāi)論證、公開(kāi)示證和公開(kāi)答復(fù)，圍繞風(fēng)險(xiǎn)矛盾焦點(diǎn)發(fā)表評(píng)議意見(jiàn)，紓解當(dāng)事人心結(jié)，確保信訪案件在第一時(shí)間得到有效解決。

3.借助黨委政府力量化解處置矛盾糾紛。要積極爭(zhēng)取黨委政府工作支持和指導(dǎo)，對(duì)涉及民生、教育等涉法涉訴問(wèn)題，在依法辦理的同時(shí)，加強(qiáng)與政府相關(guān)職能部門的聯(lián)系協(xié)調(diào)，對(duì)發(fā)現(xiàn)的一類問(wèn)題或社會(huì)治理中存在的薄弱環(huán)節(jié)，向相關(guān)職能部門提出檢察建議。

注釋：

[1] 胡夏冰：《案結(jié)為何事難了——怎么看涉訴信訪源頭治理》，《人民法院報(bào)》2012年5月28日。

[2] 參見(jiàn)山東省人民檢察院：《源頭治理防范在先》，《人民檢察》2011年第22期。