地方土地收儲工作中存在問題探討

劉欣然

摘 要：該文基于土地收儲工作的實際，分析了地方土地收儲工作中存在的問題，主要包括：地方土地儲備組織體系復雜，城市規劃與土地儲備工作脫節，土地儲備融資法律制度不夠完善，土地儲備潛力的評價缺乏科學性，土地儲備科學管理水平信息化程度低等，以期為土地收儲制度的進一步完善提供參考。

關鍵詞：土地收儲;土地儲備;建設用地儲備

中圖分類號 ?F301.2文獻標識碼 A文章編號 1007-7731（2020）22-0107-02

自改革開放以來，我國經濟社會快速發展，城市化進程日益加速。據國家統計局數據顯示，截至2019年末，我國城鎮化率首次超過60%。隨之而來的是城市建設用地需求大幅增加，這對于土地管理部門、城市規劃部門產生了較大的壓力。鑒于我國人地矛盾較為突出，土地政策以緊縮政策為主，保護土地資源，合理利用土地將是我國相當長一段時間內的基本國策。國家決策機構已經預料到了經濟社會發展對土地資源所產生的影響，在制度上進行了設計。1996年，我國在上海開始試點國有土地使用權儲備，并逐步在杭州、北京等城市推廣。2007年《土地儲備管理辦法》正式頒布，標志著該制度在全國各地全面鋪開。2018年，為求增強政府調控和保障城鄉統一建設用地市場的能力，對其進行了修訂。表明土地儲備這項制度已經在土地資源配置中發揮著重要的作用，并逐步開始走向完善。

在我國土地儲備制度開始試點后，國內相關學者對土地儲備工作進行了較為深入的研究。近年來，這方面的研究逐漸由理論研究擴展到以經驗總結為主的實踐性研究，研究方法上也由定性研究為主轉變為以定量研究為主。鑒于我國各地經濟社會發展上的不均衡，多元化的地方土地收儲實踐應該得到進一步的關注和深入研究[1]。為此，本文分析了我國目前地方土地收儲中存在的問題，以期為土地收儲制度的進一步完善提供參考。

1 地方土地儲備組織體系復雜

縣級土地儲備的組織體系通常采用的是分層管理的模式[2]，即地方政府成立土地收購儲備工作領導小組，對市一級土地利用規劃和城市發展規劃進行協調;縣級土地收購儲備工作領導小組領導縣一級自然資源管理部門，后者再領導縣級土地收購儲備部門;縣級土地收購儲備部門是土地儲備體系中的執行部門，負責縣一級土地的收購、存儲以及前期開發準備工作。因此，在工作實踐中，地方土地儲備中心存在多重工作職能，既承擔政府職能，又兼有企業職能。這種土地儲備機構角色不明晰，很難真正實現土地資源的高效配置。另外，地方各部門在土地收儲工作中存在注重部門利益，缺乏部門間配合協作的現象。在一些地方，各部門利益訴求的不一致，是造成土地儲備資金周轉速率低下的重要原因。因此，政府部門之間形成一個能協同運作的土地儲備工作模式，是解決地方土地收儲工作效率低下的首要任務。從工作實踐中看，地方政府中的規劃部門、城建部門、司法部門之間工作的協調，對土地收儲工作的影響較大。地方規劃部門由于技術力量有限，缺乏對當地經濟發展和城市發展的前瞻性判斷，土地儲備風險較大，從而制約了土地資源的高效利用。在土地糾紛中，涉及的經濟、法律關系通常較為復雜[3]。地方司法部門對糾紛處置一旦不得當、不及時，勢必造成土地收儲工作效率的降低。因此，如何理順土地儲備組織體系，協調政府各部門之間的利益訴求，形成運行穩定、效率高效的工作機制，是基層土地收儲工作的核心。

2 城市建設中城市規劃與土地儲備工作脫節

城市規劃和土地儲備兩者之間存在辯證統一的關系，規劃要落地，土地需先行。土地資源的保護與開發是規劃得以保證的物質基礎，而城市規劃則是土地儲備制度的運作基礎，是土地儲備資源的保障性依據[4]。在實際工作中，城市規劃必須具有一定的前瞻性和全局性，而土地儲備工作較為具體，現實性較強。一些地方土地儲備的規劃工作缺乏以城市規劃作為指導，造成土地儲備的低效，無法充分發揮土地資源的效益。而城市規劃如果缺乏前瞻性，則無法及時有效引導和控制土地儲備，進行土地資源的有效配置，從而無法充分保障土地資源的最大化收益。外一方面，土地儲備與城市規劃的用地分類目前尚未統一，土地儲備工作采用的是原國土資源部的《全國土地分類》標準。而城市規劃實務中則是按照《城市用地分類與規劃建設用地標準》來劃分土地類型。分類標準的不同勢必會對土地儲備潛力評價產生影響，從而造成城市土地儲備計劃制定上的偏差[5]。

3 土地儲備融資法律制度不夠完善

土地儲備過程既是土地流轉的過程，也是資金循環的過程。土地儲備具有運作周期長、資金投入量龐大的特點。對于財政緊張，土儲資金缺口大的地方，如何籌集到足夠的資金用于土地儲備，是土地收儲工作的關鍵。土地儲備制度在全國確立后，各地采用的土地儲備融資方式多種多樣，常見的有財政撥款、國有土地收益基金、土地經營收入、銀行貸款、土地儲備專項債券、社會資本引入等，在緩解土地儲備資金壓力方面具有較顯著的作用，有力地保障了土地儲備工作的順利開展。但由于各地政策的不統一，制度缺乏規范性和一致性，有的甚至與相關法律和中央政策相違背，存在較大的法律缺陷[6]。缺乏明確、具體、穩定的土地儲備融資法律法規，不利于土地儲備融資實踐工作的穩定推進。在土地儲備融資工作法制化道路上還有很長的距離要走。

4 土地儲備潛力的評價缺乏科學性

土地收儲工作與一個地區的經濟發展、人口數量、地理區位、自然環境等都有著密切的關系。缺乏對收儲地區的了解，是近年土地收儲實踐工作暴露出來的一個普遍性問題[7]。地方土地收儲項目決策失誤通常會造成較大的地方性金融風險，同時也可能會造成地方產業發展與城市規劃相悖的局面。如何使城市產業發展方向與城市擴張方向一致，有學者提出采用城市擴張強度指標代替產業發展對土地儲備產生的吸引力，再結合城市產城融合發展實際綜合考慮產業發展以及各類設施對土地儲備的影響，為城市土地收儲評價研究提供一個可借鑒的方案[5]。

5 土地儲備科學管理水平信息化程度急需提升

土地收儲涉及的數據包括地圖矢量、地物屬性、相關附件材料等多種類型的數據。在土地收儲實際工作中，土地宗數多、面積大、分布廣是較為普遍的現象[8]。傳統的分散式管理模式已不能滿足當前土地收儲管理的需要。如果不借助于現代信息技術、通信技術和數據庫技術，傳統以人工為主的數據分析處理方法勢必會影響土地儲備相關數據的應用范圍和效率。土地收儲情況的查詢、分析，相關數據的統計、輸出等各項應用在收儲管理工作中日益頻繁。另外，土地收儲檔案數據信息的挖掘，適應土地收儲檔案信息變化頻繁的需要，滿足土地收儲數據在各部門間進行便利的信息交換，都對土地儲備管理水平提出了更高的要求。目前，基于地理空間分析軟件（例如ArcGIS、MapGIS、SuperMap等軟件）建立的土地收儲空間數據庫，可以方便高效地實現土地收儲專題數據的圖形、屬性、附件材料的一體化管理，對于提升地方土地收儲管理工作水平具有很好的作用[9]，同時也可為土地收儲工作提供輔助決策支持[10]。

參考文獻

[1]張鵬輝，陳玉，榮偉.基于CiteSpace可視化分析的土地儲備研究評述[J].科技和產業，2020，20（7）：123-128.

[2]童國華.揚中市土地儲備運作問題及其對策研究[D].南京：南京農業大學，2018.

[3]徐倩.土地收儲實務中的法務管理研究——以上海真如城市副中心土地收儲業務為例[J].經濟師，2019（12）：66-67.

[4]陳霞.城市規劃與土地儲備問題研究[J].住宅與房地產，2019（22）：62.

[5]黃康，戴文遠，黃萬里，等.城市快速擴張下的土地儲備潛力評價與布局研究——以福建寧德主城區為例[J].地域研究與開發，2020，39（2）：137-142.

[6]湛栩鶠.土地儲備融資法律制度的完善[D].南寧：廣西大學，2019.

[7]趙清旭.省級土地收儲模式發展歷程及利弊分析[J].西部資源，2020（1）：157-159.

[8]陳爭.土地儲備管理的信息化提升分析[J].住宅與房地產，2019（12）：133-135.

[9]馬霖.基于ArcGIS的土地收儲數據庫建設[J].地理空間信息，2018，16（10）：88-90.

[10]葉榮青.土地收儲三維輔助決策系統的設計與實現[J].地理空間信息，2016，14（7）：62-64.

（責編：張宏民）