加強未檢部門檢察建議工作的對策研究

李穎

摘 要：未檢部門檢察建議覆蓋面廣，實效突出。目前未檢檢察建議工作取得了一定的成效，但實踐中還存在范圍單一、沒有形成綜合司法保護合力、制發程序和建議內容有待完善、外部配合銜接機制不暢等問題。應不斷拓展檢察建議的范圍，通過檢察建議積極促進未成年人保護社會治理現代化建設，提高檢察建議質量，增強檢察建議剛性。

關鍵詞：檢察建議 未成年人保護 社會治理 公益訴訟 行政執法監督

步入新時代，人民群眾對未成年人司法保護的期待已經從“有沒有”到“好不好”向“更加好”轉變。充分發揮檢察建議的監督職能，有利于保障未成年人健康成長;有利于不斷完善未成年人保護檢察制度，拓展未檢檢察職能;有利于促進解決涉未成年人案件背后的社會問題，助推國家治理體系和治理能力現代化。要圍繞未檢工作的新形勢新任務，不斷提升未檢檢察建議的質效，推動未成年人檢察工作深入開展。要緊緊圍繞司法辦案，立足四大檢察監督職能，聚焦群眾反映強烈的未成年人保護熱點、難點和痛點問題。要堅持以辦理司法案件的標準開展和評價檢察建議工作，做到事實清楚、依據確實充分、適用法律正確、對策建議適當、程序合法規范，以高質量的檢察建議爭取建議對象的認同和支持，實現監督的雙贏、多贏、共贏。

一、未檢部門檢察建議工作的特點及取得的實效

（一）未檢部門檢察建議工作特點

未檢部門檢察建議主要包括再審檢察建議、糾正違法檢察建議、公益訴訟檢察建議、社會治理檢察建議以及其他檢察建議。[1]未檢部門檢察建議工作呈現以下特點：

1.未檢部門檢察建議覆蓋面廣。覆蓋面廣與未檢部門工作職責密切相關。未檢工作涵蓋了刑事檢察、民事檢察、行政檢察、公益訴訟四大檢察業務，所以覆蓋了所有檢察建議的類型。

2.未檢部門制發的檢察建議分布不均衡。再審檢察建議和公益訴訟檢察建議極少，糾正違法檢察建議和社會治理檢察建議占比多。社會治理檢察建議較多，主要是由于最高人民檢察院“一號檢察建議”制發后，全國檢察機關結合辦理的性侵未成年人案件，針對校園安全的重要環節，及時督促相關部門加強監管，完善校園安全管理，消除安全隱患。再審檢察建議、公益訴訟檢察建議數量少，說明未檢工作中民事、行政、公益訴訟工作存在短板，相關工作沒有完全開展，未檢部門沒有發揮統一集中辦理的特色與優勢，集中辦理工作需要進一步推進。

3.檢察建議實效突出，相關部門積極糾正或整改，對檢察建議沒有回復的情況少。說明未檢部門能夠立足檢察職能，及時準確，注重實效，注重三個效果的有機統一，持續推進未成年人全面綜合司法保護。

（二）未檢部門檢察建議工作成效

1.督促公安機關嚴格執行未成年人刑事訴訟特別程序，切實保護未成年人合法權益。檢察機關發現公安機關在訊問未成年人時無法定代理人到場，在詢問女性未成年被害人、證人時沒有女性偵查人員參與，訊問、詢問筆錄出現同一人在所有訊問、詢問筆錄簽字的情況，成年人案件中未重點審查涉案未成年人的年齡，執行未成年人刑事訴訟特殊程序不規范等問題，向公安機關制發檢察建議。嚴格貫徹刑事訴訟法關于未成年人刑事案件訴訟程序專章的規定，對法律援助制度、社會調查制度、合適成年人到場等制度予以切實落實，積極推進“少年警務”建設，促進了專門辦理未成年人刑事案件的警務機構的建設。

2.積極促進未成年人與成年人混押問題的整治力度。檢察機關未檢部門和刑執部門積極配合，針對未成年被羈押人員未進行單獨羈押、單獨管理的情況，向看守所發出檢察建議，促使看守所進行專項整治，取得了良好效果。

3.通過檢察建議，全面監督貫徹落實高檢院“一號檢察建議”，積極參與“掃黑除惡”“掃黃打非·護苗2019”等專項行動。未檢部門針對查訪中發現的“一號檢察建議”傳達不到位，女生宿舍管理不嚴格，部分學校在幼兒園兒童、中小學生保護和校園安全管理方面存在未嚴格執行校園安全管理規定，對教職工隊伍管理不嚴格，對學生法治教育、預防性侵害教育缺位等現象，向教育局發出檢察建議。深化打擊非法少兒出版物及有害信息，集中整治涉未網上網下文化環境突出問題，對于有關行政機關監管不力或者存在監管漏洞的，依法發出檢察建議，督促加強監管堵塞漏洞。在掃黑除惡專項活動中，向學校制發檢察建議，加強學校法治教育，增強學生法治意識、強化學校管理體系，營造良好教育環境，對套路貸、校園貸的特征、危害性進行宣傳。

4.積極開展侵犯未成年人合法權益行政執法監督活動。在辦理刑事案件過程中，就侵害未成年人的被告人流動人口戶籍管理問題向公安機關制發檢察建議，將被告人戶口予以注銷，并針對戶籍和流動人口方面存在的問題認真進行整改。

5.在民事監督領域解決監護侵害和缺失的問題。檢察機關在辦理刑事案件中發現未成年人監護侵害和缺失的，向民政局制發檢察建議，要求其向法院申請撤銷被告人的監護人資格，妥善處理被害人的監護問題。

6.加強對未成年人的司法救助，體現司法溫度。檢察機關在辦理案件中發現犯罪嫌疑人家中經濟困難，子女輟學，向區教育局發出解決兩個孩子轉學的檢察建議，向區環境衛生保潔管理處發出幫助解決公租房的檢察建議，均得到相關部門的回復，并幫助解決了相關問題。

7.對公益訴訟訴前檢察建議進行探索。各地檢察機關對侵害未成年人合法權益的案件進行“等”外領域探索，包括產品質量安全、煙酒銷售、教育培訓機構整治、出版物及網絡信息安全、娛樂場所整治、校車安全管理、校舍及其設施安全、消防安全、相關基地場所設施免費或優惠政策的落實、非法招收童工、組織脅迫誘騙利用未成年人乞討或者進行有害其身心健康的表演等活動、控輟保學、救助機構兒童福利機構不依法履行救助保護職責等領域，取得良好效果，切實維護了未成年人合法權益。

二、未檢部門檢察建議工作存在的問題

（一）檢察建議范圍單一，沒有形成綜合司法保護合力

涉及未檢民事、行政、公益訴訟工作的檢察建議極少，工作存在短板，辦案能力不強，對于社會上存在的大量侵犯未成年人合法權益的民事、行政、公益訴訟問題和線索，敏感性不夠，缺乏擔當精神，不能適應新時期未檢專業化的需要。有的符合公益訴訟案件條件，卻以社會治理類檢察建議代替，監督缺乏針對性。未檢部門與刑事執行、民事、行政、公益訴訟檢察等部門的信息通報、線索移交、銜接配合等分工協作機制也不完善，尚未在檢察機關內部形成未成年人綜合司法保護合力。

（二）檢察建議制發程序和建議內容存在問題，沒有達到做成剛性的要求

部分檢察建議內容缺乏針對性和明確性，被建議單位不知如何糾正和整改。有的問題分析不深入，未能剖析案件背后的深層問題，缺乏法律法規依據，法律依據與違法作為不具有關聯性，提出的建議不符合法律、法規及其他有關規定，說理不充分，論證、語言不簡明。建議文書格式不規范，編號混亂，發送監督對象錯誤，沒有履行備案職責，沒有在統一業務應用系統中錄入等問題仍存在。

（三）未檢工作外部配合銜接機制不完善，影響檢察建議落實效果

有的檢察建議發出后就認為工作已經結束，主動會商、實地走訪的不多，存在視回復為采納，視回復為落實的現象。發出檢察建議后沒能與法院、公安、司法、教育、團委、婦聯、關工委等部門密切配合，監督落實效果，整體工作銜接還不夠順暢和緊密，配套機制缺乏，未檢工作的社會支持體系也沒有完全建立起來。

三、未檢部門加強檢察建議工作的對策建議

（一）不斷深化未成年人檢察業務集中辦理，拓展檢察建議工作的范圍

大力推進未成年人刑事執行、民事、行政、公益訴訟檢察業務統一集中辦理。認真落實社區矯正法、人民檢察院刑事訴訟規則相關規定，通過檢察建議糾正脫管漏管、落實特殊矯正措施，加強對未成年人社區矯正活動的監督。以檢察建議為著力點強化監護侵害和監護缺失監督，穩步推進涉及未成年人撫養、收養、繼承、教育等民事行政案件的審判監督和執行活動監督，補強未成年人重大利益家事審判活動監督“短板”，加強對留守兒童等特殊群體民事行政權益保護工作的監督。對食品藥品安全、產品質量、煙酒銷售、文化宣傳、網絡信息傳播以及其他領域侵害未成年人合法權益的情況，結合實際需要，積極、穩妥開展公益訴訟工作，精準發出公益訴訟訴前檢察建議。

（二）積極促進未成年人保護社會治理現代化建設

以“一號檢察建議”為牽引，助推各職能部門依法履職，促進未成年人保護社會治理現代化。通過檢察建議方式全面推行侵害未成年人案件強制報告和入職查詢制度。對制作傳播網絡違法及不良信息，未成年人沉迷網絡特別是網絡游戲管控，宣傳報道侵犯未成年人權益，校園周邊安全治理及文化市場整治，娛樂場所、網吧、賓館及其他場所違規接待、容留未成年人等重點問題，通過檢察建議加大監督力度，推動長效治理。督促教育行政部門、學校、家庭等妥善解決涉案輟學未成年人的教育問題。對有關部門怠于履職，侵害未成年人權益的，依法通過檢察建議、公益訴訟等方式開展法律監督，努力做到“辦理一案、治理一片”。加強對涉未成年人案件特點、原因和趨勢的分析，及時發現案件背后存在的社會治理問題，提出高質量的社會治理檢察建議。

（三）未檢部門要高度重視和規范檢察建議工作，確保檢察建議質量、效果、效率的有機統一

檢察建議的對象要有法律法規依據，要做到準確無誤。檢察建議的內容要準確，要寫明案件的基本事實，剖析案件背后的深層次問題，依據確實充分，適用法律法規正確，對策建議要具有明確性、針對性和可操作性，要明確告知回復的期限。文書格式要嚴格按照高檢院檢察建議的格式規范，認真編寫編號。要嚴格落實檢察建議的備案審查制度，對發現的問題及時糾正，及時整改。

（四）及時跟進監督，增強檢察建議剛性

對于已制發的檢察建議，定期回訪，及時跟進，督促整改，對未依法糾正或整改的，可以將相關情況報告上級人民檢察院，通報被建議單位的上級機關、行政主管部門或者行業自律組織等，必要時可以報告同級黨委、人大，通報同級政府、紀檢監察機關。符合公益訴訟條件的，依法提起公益訴訟。檢察建議送達時，要進一步規范送達程序，積極開展宣告送達，確保送達效果。

（五）要加快構建未成年人檢察工作社會化支持體系

發揮檢察機關承上啟下、唯一參與未成年人司法保護全過程的職能作用，積極主動履行責任，確保檢察建議的實效性。爭取黨委政法委支持，聯合法院、公安、司法行政、教育、民政、共青團、婦聯、關工委等單位，建立未成年人司法保護聯席會議機制，定期召開會議，共同研究解決未成年人司法保護中的重大疑難問題，實現信息資源共享、工作有效銜接。

（六）加強學習，提高檢察建議工作能力

加大業務培訓力度，強化典型案事例的示范引領，不斷提高未成年人檢察隊伍檢察建議工作業務能力。認真學習、貫徹和執行《人民檢察院檢察建議工作規定》以及部分省院出臺的實施細則，熟悉掌握檢察建議文書格式、制發程序、督促落實等工作要求。加強類案總結分析，注重案件收集，提升總結特點、問題、原因和規律的能力，找準涉未成年人案件背后深刻的社會問題，幫助堵漏建制。

注釋：

[1]參見最高人民檢察院《人民檢察院檢察建議工作規定》。