兵團團場承接和履行“政”的職能問題研究政治

[摘要]兵團團場是兵團社會治理能力現代化和各項事業推進的重要載體。目前兵團團場的行政職能和行政執法權的承接和履行面臨諸多問題，可以從梳理承接事項，推行權力清單制度，界定兵團團場行政職能和行政執法權、分類推進兵團團場承接履行行政職能和行政執法權等方面做好此項工作。

[關鍵詞]團場;行政職能;行政執法

[中圖分類號]D630? ? ? ? ? ? ? ? ? ? [文獻標識碼]A? [文章編號]1009—0274（2020）06—0046—05

[作者簡介]尚夢媛，女，兵團黨委黨校行政學教研部教師，研究方向：公共行政。

十八大以來黨中央為轉變政府職能提高政府效能，做出了一系列部署安排，行政體制改革的核心是政府職能的轉變。轉變政府職能的核心就是要厘清政府與市場、社會的關系，就是要堅決破除制約市場在資源配置中起決定性作用、更好發揮政府作用的體制機制的弊端。

健全和轉變兵團“政”的職能，是推動兵團各項改革的一個重要基礎，是不斷豐富和完善“黨政軍企”合一的特殊體制內涵、推進兵團治理體系和治理能力現代化的重要途徑。2018年2月1日起兵團在所轄區域內依法行使所承接的3511項行政職能和行政執法權，這對兵團行政體制改革可以說是里程碑式的變化，這解決了兵團歷次改革中都沒有解決的行政主體不明確、授權內容不完整的問題，對于兵團體制機制重塑是關鍵一招。自2018年承接3511項行政職能和行政執法權以來，如何推進行政職能和行政執法權向基層團場縱向延伸的問題較突出。兵團團場是兵團社會治理能力現代化和各項事業推進的重要載體，是兵團體制最集中的體現。在當前深化兵團改革的大背景下，兵團團場的行政職權的承接和履行問題直接關乎兵團的健全和轉變兵團“政”的職能的改革任務的完成，關乎兵團的治理體系和治理能力現代化的實現，因而對此問題進行研究顯得尤為重要。

一、行政職能和行政執法權的概念

新疆維吾爾自治區政府印發的《授予新疆生產建設兵團行政職能和行政執法權的決定》中，明確提出對兵團授予的是行政職能和行政執法權兩種事項，對兵團而言健全和轉變“政”的職能，實際上就是體現在如何承接好履行好行政職能和行政執法權這兩個方面。

行政職能就是指行政管理的職能，也可以稱為公共行政職能、行政的功能、政府職能，它主要是指狹義的政府，也即國家行政機關依法對國家和社會生活中各個領域進行管理，所具有的職責和作用。1也就是政府應該管什么，怎么管的問題。目前我國地方政府的公共服務、市場監管、社會管理、環境保護五大職責，是黨的十八屆三中全會提出的，尤其是在這次全會中新加入了政府的環境保護職責。這也說明了政府的職能在不同的時期，面臨不同的社會問題及不同的經濟、社會環境，也會隨之在內容、范圍和重點方面不斷調整。

行政執法是指行政機關及其行政執法人員為了實現國家行政管理目的，依照法定職權和法定程序，執行法律法規和規章，直接對特定的行政相對人和特定的行政事務采取措施并影響其權利義務的行為。”1

轉變政府職能是深化行政體制改革的核心，服務型政府、法治政府的建設必然是以加快轉變政府職能作為重要舉措。目前政府職能轉變還存在“對微觀經濟運行干預過多過細，宏觀經濟調節還不完善，市場監管問題較多，社會管理亟待加強，公共服務比較薄弱”2等問題，當前政府職能的“進一步轉變”，必須堅持以人民為中心的新發展觀，在政府履行職能的過程中體現整體性，通過五位一體的總體布局平衡政府職能以及轉變職能行使方式。3兵團團場面臨的主要問題是先承接好這些行政職權，在承接好的同時按照黨和國家的部署切實轉變職能履職。

二、兵團團場承接和履行“政”的職能基本情況及存在的問題

（一）兵團團場承接和履行“政”的職能基本情況

兵團團場進行綜合配套改革后，為厘清各方關系實現政資、政社、政事、政企分開首先在組織架構上進行了改革，成立了黨政辦、黨建辦、經濟發展辦、社會管理綜合治理辦、社會事務辦五辦和農業發展服務中心、文體廣電服務中心、城鎮管理服務中心、社會事務服務中心、國庫支付中心五中心及財政局（所），這為團場機關和事業單位履行行政職能提供了重要的載體，但是由于師市如何向團場賦權，兵團沒有統一、明確的文件規定，還處于探索階段。以第十二師和第六師為例來看。兵團授予第六師共1952項行政職能和行政執法權目前已承接1941項，未承接11項，其中7項因公安部未授權無法承接;3項因國家相關文件取消;1項因行政法規未授權，經請示兵團后還未回復，無法承接。改革前承接和行使主體涉及第六師的25個部門，改革后涉及29個部門，其中有行政職能和行政執法權劃轉部門13個，劃入劃出166項。經過編辦的梳理師市10個部門擬授予團場319項行政職能和行政執法權，分別為黨建工作辦公室25項、經濟發展辦公室194項、社會事務辦公室60項、城鎮管理服務中心40項。對于第十二師來說，由于之前下放的權力團場接不住又收回，目前采取的做法是：在行政職權下放方面師機關提出要求由團場來梳理上報需要下放的權力清單，可以說仍然處于探索階段。

（二）兵團團場承接和履行“政”的職能存在的突出問題

1.“政”的意識不強。依法行政的政府治理體系是黨的十九屆四中全會通過的決定中提出的重要內容。打造法治政府是國家治理能力和治理體系現代化的重要內容。推進法治政府建設，就是要遵循法治思維、運用法治方式、在法治的軌道上行使各項權力，打造職能有限、依法行政、運轉高效的政府。目前團場從“黨政軍企”到履行“政”的職能還存在對什么是“政”，團場應該承擔那些“政”的職能，如何承接和履行“政”的職能等沒有一個深刻理解的問題，如第六師在梳理《師市擬下放團場行政職能和行政執法權（第一批）》權責清單時，較多關注下放權力事項的數量而沒有充分考慮該事項是否能夠依法下放到團場以及團場如何承接的問題。如六師交通運輸局授予團場城鎮管理服務中心40項，涉及行政強制和行政處罰，但城鎮管理服務中心是事業單位，不具備執行的主體地位，再如行政處罰和行政強制依據法律規定為縣級以上地方人民政府具有行政處罰權的行政機關管轄，而團（鎮）是鄉鎮級別在法律上也不具備承接的法律主體地位，此類問題沒有妥善解決的情況下將權力下放會造成一定的風險，也會造成下放的權力到了團場發揮不出作用的情況。

2.“政”的觀念不清，職能交叉重疊。一是行政層級不清導致的授權事項不明確。團場綜合配套改革是對照地方鄉鎮進行改革的，但團場本身又是正縣級單位，在梳理具體行政職能授權時認識不清，存在著按鄉鎮或部分按縣（市）行政層級進行授權的雙重情況。二是依據不清。任何一項行政職權的行使都要有相關行政法律法規或規章的明確規定，即“法無授權不可為”。但實際中存在著基層單位沒有嚴格參照相關法律法規或規章而是依據事項的難易程度來確定是否承接的問題。三是由于缺乏統一的規范和標準，機關的“五辦一所”和“五中心”存在職能交叉重疊，職責定位不清的問題，職能未高效發揮，如人社局下放權限中部分業務本身由社會事務辦公室辦理，再由社會事務辦公室檢查，既當運動員又當裁判員，存在一定風險。還存在團場的職能部門同上級師市部門對接不暢的問題，上面千條線下面一根針，團場承接力量不足。

3.“政”的人才缺乏。缺乏專業人才，部分行政職能和行政執法權專業性較強，下放后團場存在執法力量不足，執法人員業務水平不高的問題。以第六師奇臺農場為例，專業及業務熟練人員力量匱乏、薄弱，據估算專業對口或業務熟練工作人員占比僅為35.6%，專業力量不夠。加之對口上級部門多，業務繁雜，人員緊缺的問題比較突出，如經濟發展辦公室編制數6人、社會事務辦公室編制數5人，不能完全適應工作任務的要求。

4.“政”的職能存在缺位。在公共服務、行政執法等方面的職能履行上都存在缺位。如團場在小城鎮管理、環境保護、路政管理、水利執法、衛生監督等方面因沒有執法權，再加之團場工作人員大都無行政執法證，不能依法合規開展執法工作。只能對當事人通過勸解、協調等方式開展工作，監管職能不能得到高效的履行，行政執法力量非常薄弱，亟需執法力量資源下沉到團場。

三、兵團團場承接和履行好“政”的職能的對策建議

（一）梳理承接事項，推行權力清單制度，界定兵團團場行政職能和行政執法權

1.兵團應該貫徹落實兵團黨委對團場的職能定位要求，按團場參照鄉鎮人民政府履行職權的基本架構，參考借鑒地方鄉鎮權責清單，由兵團依法界定兵團團場行政職權，出臺相應的文件，制定兵團團場參照鄉鎮依法履職事項清單。確保各項行政職權接得住、不違法。兵團應根據《憲法》《組織法》《中共中央辦公廳、國務院辦公廳關于加強鄉鎮政府服務能力建設的意見》《中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發<關于推進基層整合審批服務執法力量的實施意見>的通知》等法律法規中央文件的規定，參考借鑒地方鄉鎮權責清單，對行政職權事項進行梳理，在梳理過程中要按照法律法規和規章的規定能放盡放，依法界定兵團團場行政職權，形成統一的清單，確保承接事項不越位、不缺位，這樣行政職權延伸到團場就具有了可操作性。

2.充分考慮團場的承接能力。師市向團場授予行政權力時，要充分考慮團場的承接能力，團場則應克服困難主動承接。

（二）積極借鑒其他地區鄉鎮承接職權的經驗

很多省份為做好“放管服”的工作，簡政放權尤其是向街道、鄉鎮賦權，有很多新的探索，兵團向團場賦權也可以積極的借鑒這些先進的經驗和做法。可以分為以下幾類。

1.一般鄉鎮的經驗。如在安徽省安慶市、桐城市，自治區的伊犁州伊寧市巴彥岱鎮，阿克蘇市依干其鄉、南城街道等地。這些鄉鎮除現行法律法規賦予鄉鎮行政權力外，其他權力主要以委托的方式行使，比如住建、城管等領域，另有部分權力是以派駐體制實現，比如自然資源、市場監管、公安、司法等領域。

2.擴權強鎮的經驗。如在安慶市桐城市金神鎮、大觀區海口鎮等地方。這些地方給街道、鄉鎮采用直接放權，也即縣級政府及有關部門依法將部分權力（除行政許可、行政處罰外）直接交由中心鎮行使;委托執法也即縣級行政執法機關和鎮政府簽訂委托執法協議書，將相應的執法事項委托給鎮政府行使;聯合執法：健全執法信息共享、聯合執法隊伍、用好“鄉鎮吹哨、部門報到”機制，加強聯動，配合執法，形成優勢互補的聯合執法體系;還有設立派出機構，由派駐機構辦理。通過市場監管、公安、國土資源、司法等縣級政府部門在中心鎮已設置的或增設派出機構進行執法。

3.推進基層整合審批服務執法力量改革試點鎮的經驗。如在江蘇蘇州市吳江區七都鎮。他們積極探索實現“一枚印章管審批”和“一支隊伍管執法”，將承接賦予鎮政府的行政審批和公共服務事項，全部交由鎮行政審批局代表鎮政府統一受理辦結，整合現有站、所、分局執法力量和資源，組建統一的綜合行政執法局，集中行使國土、住建、安監、城管、市場監管、人社、民防、體育和教育等部門行政處罰權及相應的監督檢查權和強制權。

4.經濟發達鎮的經驗。如合肥市長豐縣下塘鎮、蘇州市吳江區盛澤鎮、霍城縣清水河鎮等經濟發達的鄉鎮，為了更好地促進這些鄉鎮的發展也積極地給這些鄉鎮授權。具體的措施：一是擴大經濟社會管理權限。按照“能放盡放”的原則，由省級政府將一些縣級管理權限包括行政審批、行政處罰、相關行政強制、監督檢查權等賦予經濟發達鎮，并制定目錄向社會公布，明確鎮政府是權力實施的主體。如安徽省合肥市長豐縣下塘鎮在事權方面，承接了縣直有關職能部門賦予的57項經濟社會管理和行政管理權限，增強了其決策自主權，重點擴大在項目審批、城鎮規劃建設管理、國土資源管理、環境保護、社會治安、限額以下招投標、勞動保障等方面的行政管理權限，50萬元以下的鎮可以自主招標。二是組織架構方面，遵循精簡、統一、高效原則，強化鎮黨委領導核心作用，統籌鎮黨委及政府機構設置，構建扁平式基層組織架構，提高組織效率。對于由市縣部門派駐在鎮上的機構，遵循屬地管理的原則，工作的考核以經濟發達鎮為主，干部任免也應聽取所在鎮黨委和政府意見。三是推進集中審批和綜合行政執法。行政審批方面，采取“一門式辦理”，“一站式服務”，推行行政審批大廳集中辦理，并積極推行行政審批和公共服務網上辦理，方便群眾辦事，行政處罰和相應行政強制以及監督檢查上，整合現有站、所、分局力量和資源，由經濟發達鎮統一管理實行綜合行政執法，并成立綜合執法局來具體行使。

由于歷經數次改革，目前各省（區）鄉鎮機構設置和職能職權有所不同。隨著國家加快完善基層治理體系建設和“放管服”改革，鄉鎮依法履行職權是一個需要不斷探索完善的過程，不可能一蹴而就。就兵團而言，可以參照經濟發達鎮改革試點經驗，選擇規模較大的團場，根據其經濟社會發展需要，逐步賦予部分縣級經濟社會管理權限。但對于兵團而言，依法賦予團場行政職權是一個重大決策，需要集中兵團相關部門（如辦公廳、編辦、團改辦、司法局），和學界、立法界專家力量，借鑒成熟經驗，共同研究推進。

（三）分類推進兵團團場承接和履行行政職能及行政執法權

分類推進團場承接職權，規范相關程序。根據設市建鎮情況，團場分為4種類型（市行政區域內的已建鎮團場、市行政區域內的未建鎮團場、市行政區域外由師管轄的團場、未設市的師管轄的團場）。

1.已建鎮團場。根據“團鎮合一”、職權法定原則，已建鎮團場具備政府主體地位，團場以鎮的名義依法履行職權，無須授權。具體實施：根據“兵團團場參照鄉鎮依法履職事項清單”，借鑒地方經驗，以師市為指導，團鎮為主體編制權責清單，報師市審核，提請師市行政常務會議審議，通過后以師市名義發文明確，向社會公布。

2.市行政區域內的未建鎮團場。這類團場不具備政府主體地位，要履行鄉鎮政府職能，需經市人大審議，做出授權決定。具體實施：參照自治區給兵團授權模式，根據兵團制定的團場參照鄉鎮履行職權事項清單，由市人民政府提交市人大審議，通過后以市人民政府名義發文，給團場賦權。

3.市行政區域外由師管轄的團場。這類團場，既不具備政府主體地位，又不在市行政區域內，不能經過人大授權。要履行鄉鎮政府職能，必須由所在師予以賦權。

4.未設市的師管轄的團場。這類團場，既不具備政府主體地位，又沒有設立人大。要履行鄉鎮政府職能，必須由所在師予以賦權。

（四）以服務型政府為導向，切實轉變團場行政職能

鄉鎮政府是中國的基層政權組織，處于“上聯國家、下接鄉村社會”的位置上，發揮著紐帶的作用，直接對農村進行社會管理，為農民提供公共服務、公共產品。團場按照鄉鎮的職能來履行職權，尤其是在當下兵團深化改革的關鍵時期，團場全面有效地履行職能，是為實現兵團體制機制的重塑，實現兵團治理體系和治理能力現代化提供基層保障。兵團團場改革之前在履行政府職責上政企政事政社政資不分，缺位、越位問題突出。授權之后，團場按照鄉鎮來履行職責，那么團場機關就要對自身有清晰的職能定位，要把自身定位到調節經濟的宏觀方面、加強監管、為職工群眾提供公共服務等方面上來，要按照黨的十八大，尤其是十九屆三中、四中全會的要求及《關于加強鄉鎮政府服務能力建設的意見》，切實轉變政府職能，由社會管理的剛性向多元主體的社會治理轉變，推進團場提升公共服務能力，保障群眾需求。而實現這一點，行政職能的轉變是核心，就要切實推進“放管服”工作，以其為抓手，借鑒內地和自治區經驗編制辦事服務指南，梳理公共服務事項、明確事項辦理流程、辦結時限等內容，優化服務，建設職工群眾滿意的政府。

（五）提高團場承接行政職能和行政執法權的能力

1.提高工作人員業務水平和工作能力。一是對工作人員加強業務培訓。通過加強培訓確保工作人員能夠熟練掌握相關法律法規政策，同時提高業務技能、水平。培訓可以采用集中培訓，更高效的是可以通過交流掛職的形式加強兵地之間的聯系，實踐中邊干邊學。通過多種方式，提高工作人員的法治思維，依法行政的能力和業務水平，維護憲法和法律的權威，善于在工作中把法治思維轉變為依法行政的能力。尤其是在執法權的行使的問題上可對行政執法人員采用分級培訓方式，師市層面可主要培訓《行政許可法》《行政處罰法》《行政復議法》《行政強制法》等內容，各部門根據執法業務內容進行培訓。

2.執法力量下沉。根據《行政許可法》《行政處罰法》相關規定，行政許可、行政處罰等行政行為一般由縣級以上地方人民政府相關行政機關實施，針對目前各團場存在著無執法力量的情況，各部門執法力量要下沉到團場，以此解決好目前執法問題。尤其是在監管執法權下沉的問題上要積極創新，依法不能授予的行政執法權，如果確有必要，可在離師部較遠的團場或墾區設立執法點。同時還應在相應的崗位上配齊人員，固定人員為承接和履行好行政職能提供客觀保障。

3.加快行政執法證件的辦理。根據《新疆維吾爾自治區行政執法證件管理辦法》相關規定，行政執法是指行政機關中負有行政執法職責的工作人員，法律、法規授權組織中負有行政執法職責的工作人員，以及依照法律、法規、規章的規定，由行政機關委托行政執法的組織中負有行政執法任務的工作人員。針對以上規定，結合行政職權梳理情況確定團場一級相關人員的執法證辦理工作。

（六）推進“互聯網+政務服務”助力團場履職盡責

通過加強信息化建設，加快兵、師、團三級一體化平臺建設。打破各部門之間的信息壁壘，充分發揮信息技術優勢，推進“互聯網+政務服務”向基層團場延伸，打通便民服務的“最后一公里”。職工群眾只需在所在團場遞交所需的資料，團場利用互聯網+政務服務平臺來為職工群眾辦事，這可以為職工群眾的生活帶來極大的便利，也提高了行政效率和服務效果。在充分運用“互聯網+政務服務”一體化平臺的同時，自上而下不斷優化各級政務流程，不斷為企業和群眾提供高效優質的政務服務。“互聯網+政務服務”也可以在一定程度上解決人員不足的問題，這也為團場更好地履職到位，建設服務型政府提供的一條路徑。

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責任編輯：楊偉民