應對突發事件的財稅政策研究

[摘要]歷史與實踐證明僅依靠市場自身機制尚不能有效應對突發事件帶來的問題，以政府為主導的公共行政才是最佳選擇，而財政作為調節國民經濟的重要手段義不容辭地擔負著重任。突發事件在加大社會治理成本的同時還造成了新的社會問題，這對于政府的應急管理能力而言是一次考驗。為了緩解突發事件給中央與地方各級政府帶來的影響，政府需要及時有效地制定關乎人民切身利益的財稅政策，如進行預算調整、稅費減免等。基于此，就此次新冠疫情防控工作中政府預算調整、應急采購、稅收優惠、社會捐助四方面存在的問題，結合政府職能部門彰顯的功能及采取的財稅舉措，分析實證材料從而歸納出此次突發事件應急管理機制的不足之處，為創建更為全面的突發事件管理機制打下堅實基礎。

[關鍵詞]突發事件;財政政策;預算調整;政府采購

[中圖分類號]C91? ? [文獻標識碼]A? [文章編號]1009—0274（2020）06—0086—08

[作者簡介]張靈婕，女，蘭州大學法學院在讀碩士研究生，研究方向：經濟法學。

社會矛盾與突發事件伴隨著人類社會永續地發展，但二者不論是從內涵還是外延界定上都有顯著的區別。依據《中華人民共和國突發事件應對法》，突發事件即指突然發生，造成或者可能造成嚴重社會危害，需要采取應急處置措施予以應對的自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件。1作為不受人類意志控制而發生的客觀情況，突發事件帶給社會的通常是不可預測、不可控制、不可抗拒的風險，而風險隨著社會的向前發展而不斷變化，愈發不可控制。

2020年注定是不平凡的一年，自然災害、流感病毒、政經風云，太多的事件匯聚交織，大部分人都經歷了不敢想象的“有生之年系列”。澳洲數月不滅的大火、非洲蝗蟲的侵襲、世界范圍內大爆發的新型冠狀病毒肺炎、席卷華夏的洪災，這一樁樁突發事件考驗了各國政府的應急能力，其應急措施也成為了評判該政府管理能力是否優良的重要因素之一。在過去的半年里，受到新型冠狀病毒肺炎和洪澇災害的影響，人民的生命財產安全以及經濟生活都遭受了不可估量的損失。疫情的“公共性”要求與其相搭配的防范治理機制同樣具有公共性。在現代社會治理體系中，民間社會組織作為一股不可忽視的力量在突發事件中發揮著不可小覷的作用，但鑒于其不比公共行政具有組織性，故多發揮輔助作用，而由政府為主導的公共行政在應對突發事件時無疑是最佳選擇。也正是基于“公共性”這一共同點，突發事件與政府職能這二者之間有了緊密的聯系。[1]在近年來的突發事件中，為了保障國家治理能力的平穩運行、促進社會經濟民生的平穩發展，財稅法作為國家治理的重要基石不僅充分發揮著治理社會的基礎作用，同時還是眾多社會力量中的支柱力量，其在國家治理中具有重要地位。無論是從經濟學的角度抑或是法學的角度，財稅法都是應對突發事件的不二選擇;歷史與實踐也向我們證明，當一個社會遭遇突發事件時雖有各種形式各種規模的民間社會力量助力社會共渡難關，但最有效最強有力的莫過于由國家政府作為主體所實施的財政手段。

一、財稅法應對突發事件的理論依據

財稅法作為調節國民經濟的重要手段之一，在突發事件中發揮的作用無論是從經濟學角度還是從法學角度看來都是無可比擬的。

（一）經濟學基礎

從經濟學的角度出發不得不提及一對形影不離的概念——“政府與市場”，自18世紀以來政府與市場關系的問題一直是經濟學家討論的焦點。就政府職能而言，可概括為以下方面：第一，政府是“守夜人”。亞當·斯密提到最小的政府即為最好的政府，其職能僅應界定為保護國防的安全、建立司法行政、維護競爭秩序。第二，政府是裁判者。正如弗里德曼所言自由競爭的市場經濟能夠有效配置資源、自動調節供求關系以實現帕累托最優，政府的必要性和重要性在于它是競爭規則的制定者和市場競爭的裁判者。第三，政府是經濟管理者。凱恩斯在價格剛性假設下推導出了經濟長期衰退的可能性，進而提出政府需要管理宏觀經濟，通過擴大公共支出來彌補私人部門的總需求不足。第四，政府是市場干預者。薩繆爾森等經濟學家提出即使在成熟的市場經濟中也存在微觀經濟無效率、宏觀經濟不穩定以及社會收入分配不公平等現象，為此，政府應當通過相應的政策調整克服市場失靈提高社會福利水平。第五，政府是產權保護者。如科斯所言，如果市場交易成本為零不管權利初始安排如何，市場機制會自動使資源配置達到帕累托最優。[2]通過以上論述我們得出結論即由政府支出提供支持的公共項目有助于提高社會公眾應對突發事件的能力，此類支出是基于人民有權享有政府提供的社會保障從而促進社會更為和諧的發展。

談論政府與市場的關系則必談及市場失靈，廣義的市場失靈包括三部分即狹義的市場失靈、收入分配不公平、經濟社會不穩定。在這三種情形下政府所表現的職能也有所不同。狹義的市場失靈即公共物品、自然壟斷、外部效應、信息不完全，相對地此時政府職能主要表現為“效率”。我們將非競爭性、非排他性和外部性的物品稱為公共物品，反之為非公共物品，由于公共物品所具備的非排他性故當人們消費此類物品時，會出現“搭便車”的現象。而突發事件的產生會使得市場原有制度及長期依賴的物質條件遭到破壞，導致價格信息傳遞不及時，信號偏差，造成市場機制在一定時期內難以有效運行，在此環境下，即使有部分未完全喪失經濟能力的消費者愿意支付對價獲得公共物品，但也會由于相應渠道的缺乏而變為“搭便車的人”因而使得“搭便車”現象愈發頻繁。當存在收入分配不公平時政府的職能則表現為“公平”，公平分配是和諧社會的基石，構建和諧社會是我國社會主義建設的理想目標，這需要包括財稅法在內的各種制度與措施來共同構筑實現。要想構建一個和諧的社會，就應當客觀面對理解社會多元利益、多層次主體之間的矛盾與沖突。法是利益的調整器，財稅法作為國家基本的經濟法律制度之一，在產生突發事件時是政府來協調解決社會利益和個體利益之間矛盾時最宜選擇的法律制度。當社會經濟不穩定時政府職能又主要體現為“穩定”。突發事件往往會在短時間內給社會造成巨大的外部效應，若僅依靠市場自身機制則很難確保公共物品的有效供給和公共服務的高效提供。而突發事件給社會帶來的多為急需解決的民生問題，如生活物品的供給、交通運行的提供、公共設施的服務，公共場所的管理等，這些領域無論從經濟學理論還是實踐來看，由政府代替市場發揮作用更為適宜。因此在面對突發事件時政府必須承擔主要責任，通過政府來實現公共資源的有效配置。

（二）社會法學基礎

突發事件多使得生活資源無法及時有效配置，醫療資源緊張、經濟受到沖擊導致部分人民群眾遭受失業、弱勢群體大量出現激化社會矛盾，在此種社會環境下對弱勢群體的傾斜性保護是必然的。而在眾多保護方式中，最宜表達弱勢群體利益、最為有效穩定、最具有組織力的機制，應當是以“傾斜保護”作為其原則，以社會協調與社會責任作為其追求，旨在保護弱勢群體利益的社會法最為適宜。社會法的傾斜性保護原則是由保護弱勢群體、政府的保護責任、傾斜立法這三方面組成的。[3]對于弱勢群體的界定，從不同的角度出發會有不同的理解，從社會工作的角度來講，弱勢群體指當遭遇突發事件時受到社會沖擊而無法有效應對的人民群體。此時社會法通過調整部分社會利益關系來保護弱勢群體的利益，在這個過程中社會法以最大程度維護弱勢群體的利益為目的來決定利益的分配，從而使分配后的弱勢群體可以獲得相對更多的權益。從表面看這樣的分配方法與形式平等相悖，弱勢群體享受著更多的權利但卻承擔著較少的責任，但對于因為突發事件而成為弱勢群體的人群而言，正是通過這種形式的不平等才能達成實質上的平等。這也與社會法在保護弱勢群體利益的過程中的主要內容，即為強調政府所要發揮的作用、國家所應承擔的責任相映襯。今年的突發事件給世界范圍內的大部分國家都帶來了危機，對比各國應對新型冠狀病毒肺炎對的措施，我們可以得出一個結論：只有一個具有號召力的政府才有能力對整個社會的利益進行平衡，也只有具有號召力的政府才有能力從全局上對整個社會的生活水平進行把握。政府不能推卸其保護弱勢群體利益的這項義務，因為只有充分保障弱勢群體的利益維持其日常生活的正常運行，社會才會實現真正的和諧。

（三）稅法學基礎

稅不是作為國家對特別支付的一種補償，而是國家為了提供公共服務向私人籌集資金的一種手段。這種征收不是無限制的，其必須要遵循稅收法定原則。突發事件導致市場自身機制難以有效運行，此時需要通過政府采取各種有效措施來彌補市場的空白、填補漏洞，并且依靠稅收的調節作用運用稅費減免或退稅等有效手段實現財富的再分配，達到社會的實質公平。

二、突發事件催生的財稅法應對挑戰

（一）政府預算調整

從有效的財政管理角度來看，政府必須要慎重地使用預算調整，假設在預算執行的過程中存在大量預算追加，那么初期預算就失去了存在的意義。因此，一個基本原則是“只要預算編制得很好而且任何意想不到的支出都可以用緊急基金來解決，那么預算追加就是不必要的”。但許多國家的實踐證明想在預算領域內消滅預算追加是不可能的，這是因為，首先預算規劃存在著很大的缺陷，預期的服務需求增加但新增加的需求未在已通過的預算中反映出來。其次經濟環境極易受到不確定因素的干擾，這使得預算執行時要面對的環境與初期預算規劃時的設想大相徑庭，為了解決此類差距就需要進行預算調整。

預算調整是指為了應對所發生的變化政府在財政方面進行的積極的反應，這包括支出與收入兩方面。本文所說的預算調整是指預算支出的追加。依照觸發預算調整的因素不同，學界將預算調整分為可控的預算調整與不可控的預算調整。前者多是因為政治因素、管理因素，后者則多是突發因素。[4]年初的新型冠狀病毒及夏季的洪澇災害等突發事件給市民經濟生活帶來了諸多問題同時還對各級財政支出造成了較大沖擊，為了緩解此類事件對市民經濟生活造成的負面影響，政府需要依照急事急辦、特事特辦的原則，落實疫情防控、搶險救災專項經費，全力保障衛生防疫醫護人員補貼等支出。這要求政府在短時間內投入大量資金，以新型冠狀病毒為例，截至3月13日全國各級財政安排就疫情防控的投入已經達到1169億元。1此項應變性的資金投入必將會超出政府的初始相關預算支出安排，從而進行預算調整。但正如魯賓所說“在預算年度內對預算所做的某種程度的變通和改變，可能是必要的和符合需要的”。[5]P250政府的財政預算調整是政府預算管理的重要內容，要強化權力機關對預算調整的法律約束，進一步規范預算調整的行為，使預算的執行更加客觀實際，更符合預算法的要求。[6]P27-33財政預算的執行應當是在嚴格執行與靈活應對之間經過權衡博弈而產生的結果，但是為了應對突發事件而進行預算調整與嚴格執行預算之間是存在沖突的。如果賦予政府及其部門極大的自由度，那么相應主體就會獲得在正常的預算程序中不被允許的決策權利，這在很大程度上會削弱預算對政府行為應有的約束力。如果相應主體利用手中自由裁量的權利違反立法機構確定的政策或目標，預算的靈活性就會引起立法和行政部門之間的沖突。同時，如果政府部門在預算執行中擁有過大的自由裁量權，那么民眾的意愿就可能受到損害，民眾監督的有效性就會下降。[7]P487在美國，聯邦一級追加財政支出已不常用，但是在地方一級，各州和地方政府通常會從緊急賬戶或基金平衡儲備金中提取資金用于預算追加。緊急賬戶可能在預算年度之處建立，或者是由每一分排期中的一部分資金留存存入的一個獨立賬戶組成。[8]P483

總體而言，財政部門在進行預算調整時應當要注意以下幾方面：（1）最大程度上限制預算調整，鼓勵各級機構在批準給他們的預算范圍內進行運作，即非必要情形下不給予預算追加而將經費從不太重要的支出轉向超出預算額度的支出。（2）在應對突發事件必須進行預算調整時，應當要根據民眾的意見和需要同時吸納民眾和利益集團來共同參與制定的預算調整。（3）各地政府應當明確一個概念，即不能假定必會存在預算追加這樣做既有助于強化預算約束功能加強財經紀律，同時讓各級政府在平時做好充分的“風險預算”準備，應對未知的不可抗拒的挑戰與風險。

（二）政府應急采購

突發事件在短期內會給社會造成巨大的外部效應，僅依靠市場自身的機制很難確保公共物品的供給和公共服務的提供。況且在突發事件后，一個社會急需解決的問題是涉及民生的非盈利問題如生活物品的供給、交通運行的提供、公共設施的服務、公共場所的管理等，這些領域都是需要政府來代替市場去發揮作用的地方。因此在面對突發事件時政府必須要承擔主要責任，通過政府來實現公共資源的有效配置。政府采購就是政府來發揮穩定社會職能的一個重要體現，突發事件后物資的需求與供應狀況會產生巨大變化，某些物品和服務的需求突然增加而且極其急迫，不同的公共危機對物資的需求不同，針對此類物資政府采購的時間格外緊張。[9]就此情況財政部發布通知規定：“以滿足疫情防控工作需要作為首要目標，建立采購‘綠色通道，可不執行政府采購法規定的方式和程序”。1同時《政府采購法》第85條更是規定“對因嚴重自然災害和其他不可抗力事件所實施的緊急采購和涉及國家安全和秘密的采購，不適用本法”。2這兩條雖然規定了在突發緊急事件后政府可不依照政府采購法的相關規定進行采購，但并非所有的采購都可以納入政府緊急采購的范圍之內，政府緊急采購仍然應當秉持公開透明、公平競爭、公正平等和誠實信用基本原則。在市場出現信息不對稱、不公開透明、缺乏監督約束機制等情形下，如何避免政府不按照規定采購是迫切需要解決的問題。

筆者認為首先要嚴格限制緊急采購的范圍，不能以疫情防控采購之名行違反政府規定采購之實。對此應當加強政府采購監督管理，不能讓政府采購管理部門的人既當“裁判者”又當“運動員”。這一方面要求各級政府需將具體的采購信息、采購流程等相關信息通過政府信息公開平臺向民眾公布，接受民眾的監督。另一方面也要求民眾不要放棄自己作為納稅人享有的權利，要從兩個方面來監督政府采購行為：一是監督政府是否將某些不應作為緊急采購的項目納入在緊急采購范圍之內;二是要監督政府實施的采購行為是不是真正的遵循著公平、公正、公開原則。[10]P51此舉有利于形成采購活動主體之間的相互監督，營造透明的政府采購氛圍。其次要建立完善的政府采購監督程序機制，政府采購的規范化操作離不開嚴格的制度約束，其推進也正是建立在一套嚴格的制度約束基礎上即以制度的約束為基礎來規范政府采購行為。從縱向層面上來看這種監督程序機制要貫穿采購立項、采購操作、標的物驗收、資金撥付、供應商權利救濟這一系列行為，程序越是嚴密詳細，管理就越是到位。[11]P338

（三）稅收優惠政策

積極的財政政策需要相配套的財稅體制，同樣地在疫情防控中所凸顯的問題也要通過推進財稅體制改革才能更好解決。[12]稅并非是國家對特別支付的一種補償，而是國家為了提供公共服務向私人征收資金的一種手段，這種征收并非毫無限制需遵循稅收法定原則。當遇到突發事件后，國家在征稅時考慮到個體納稅能力的差別，會通過稅收的財富再分配作用，利用稅費減免退稅等有效手段來實現財富的再分配從而達到社會的實質公平。但是否按照原定納稅申報期進行申報、是否依據原定納稅率進行納稅、何種情形可以免征納稅款、稅收優惠的期間為多長、特殊地區有沒有特殊納稅政策，這些都是需要法律進一步明確規定的地方。

（四）社會捐助審計

新型冠狀病毒肺炎爆發后一線防護物資大量缺乏，社會各界積極響應并迅速籌集到大量的救災款物。但隨著各大醫院直接向社會發出求助的訊息后，物資的使用、管理受到廣泛社會關注，并引發巨大爭議。人們意識到傳統的捐助方式存在以下弊端：首先，救災物資管理混亂、使用隨意，監督空缺，雖然目前《中華人民共和國公益事業捐贈法》對捐贈物資的使用等方面有規范要求，但其實施效果仍需加強。其次，捐助物資的受益對象具有不確定性，這給不法分子留下了“可操作”的空間，造成了極其惡劣的社會影響。再次，捐助物資分配比例模糊，湖北省紅十字會官網于1月30日發布的《物資使用情況公布（一）》中顯示武漢協和醫院收到口罩3000個，武漢仁愛醫院與天佑醫院收到N95口罩36000個，其中仁愛醫院18000個。1莆田系醫院與三級甲等醫院相比，領取口罩數量多達15000個。雖后續湖北省紅十字會發布《關于N95口罩36000個接收和使用情況更正說明》中解釋道，前述36000個KN95口罩僅可用于普通防護，不能用于新冠肺炎治療定點醫院一線醫護人員防護。2但這說明并不能使大眾信服，懸殊的分配比例使公眾產生質疑，降低了公眾的信任度。最后，接收物資部門人手不足、協調不力使捐助物資的發放程序繁雜且不規范。產生上述情形的主要原因是突發事件的緊迫性打破了審計部門原有的工作順序，其不可預測性也要求相關審計人員具備優秀的環境適應能力與應急能力，簡言之即突發事件的自身特性使得常規的審計方法與之相匹配從而使得工作難以開展。

三、突發事件下財稅法所彰顯的功能

以新型冠狀病毒肺炎突發公共衛生事件為例，財稅法彰顯了以下三方面的功能：

（一）經費投入與政策支持雙引導

財政部門作為國家資金管理的重要職能部門，新型冠狀病毒肺炎爆發后肩負著經費投入與財稅政策支持的雙重職責。疫情爆發后各機構都需大量經費用于事件防控工作開展，中央政府與地方各級政府堅持全國一盤棋，統籌各方資金力量加以保障，依照各地區不同的應對能力統籌安排應對突發事件的專項經費，支持民政部門、醫院、科研機構、企業開展應急防治技術攻關;統籌安排突發事件防控物資采購周轉金，用于疫情防控物資儲備采購，強化資金保障;統籌一般公共預算、政府性基金預算等財政資金以及社會捐贈資金，各級財政經費預算安排不足的，及時調整增加預算安排。進一步優化財政支出結構，大力盤活財政存量資金，加大防控資金投入力度，優先保障防控經費需求。

同時財政部門深入貫徹習近平總書記一系列重要指示批示精神，認真落實黨中央、國務院決策部署，主動作為、履職盡責，及時出臺一系列財稅政策措施，凝心聚力打贏疫情防控阻擊戰、總體戰。面向個人、企業、機關事業單位、地方財政等多元主體，出臺涉及補助補貼、稅費優惠、政策支持、政府采購、物資保障、資金支持、管理監督等全方位多層次寬領域的文件政策，助力解決疫情對經濟平穩運行帶來的負面影響。

（二）社會保障與經濟恢復雙促進

市場經濟雖以社會化生產和資本要素為基礎與核心，但領導與管理本國的經濟依舊是一個國家的職責所在，財稅法就有著保障社會與經濟發展的功能。突發事件后財政政策通常以應對突發事件為首要任務，相關主體會制定很多救急性的財政政策，雖然這些緊急性的財政政策會增加政府的財政支出但隨著問題的逐步解決，財政政策的重點也會相應轉移到如何促進受突發事件影響的行業以及整個國家經濟復蘇和高質量地發展上。突發事件的發生不僅會對社會經濟帶來一定的影響，同時由于人們的恐慌心理導致其大量囤積生活用品的行為會給市場造成短期商品供應不足從而影響社會的穩定，此時就需要由政府出面通過財稅法來統籌協調經濟發展與社會穩定。一方面要圍繞著突發事件，對當下需求制定出有效的財政政策，解決問題、降低損害;另一方面，通過降稅減費等舉措大力恢復經濟，促進企業全面復工復產，促進經濟高質量發展。這時稅收措施不僅發揮了調節經濟利益的杠桿作用，其價值追求也得到了提升，例如加大社會捐贈的所得稅激勵政策，免除相關工作人員的個人所得稅政策，激勵企業的稅收優惠等都體現了對社會政策目標追求，對于引導社會的發展具有重大的意義，也體現出國家運用經濟手段助力突發事件早日解決的政策意圖。

（三）政府主導與公眾參與雙協調

應對突發事件僅依靠一方力量是不足的，政府需要各方社會力量的幫助，社會力量就是政府力量最有效的補充。我們不僅需要國家強制發布全社會的政治動員，而且需要鼓勵公民自愿、持續地參與，對突發事件的應對思想也應轉變為“對社會的動員”到“由社會的動員”。[13]就此次新型冠狀病毒肺炎來看，單純憑借政府自身的力量來解決社會矛盾，恢復市場經濟運行是遠不夠的，這樣只會對政府造成更大的壓力。政府應當通過制度調整政策，如降低利率、減免稅費等來呼吁社會企業、民間團體、公民個人來共同應對突發事件，完善各級政府和社會團體的動員機制，使社會力量在突發事件的應對中發揮重要補充作用，以此解決突發事件造成的社會矛盾。政府在應對突發事件中具有社會組織不具備的號召力、組織力，能夠使全社會共同參與到突發事件的應對中從而形成強大的統一戰線。

四、突發事件下財稅法所采取的稅收政策

以此次形勢嚴峻的新型冠狀病毒肺炎為例，疫情發生后國家各級機關迅速響應出臺了一系列涉及財政、稅收、人力與社保等方面的優惠政策措施來支持防護救治、物資供應、企業復工復產等。主要體現在以下幾方面：

第一，在稅務申報方面，國家稅務總局基于新型冠狀病毒帶來的影響，已多次延長納稅申報期。稅總函〔2020〕19號提到，對按月申報的納稅人、扣繳義務人，在全國范圍內將2020年2月份的法定申報納稅期限延長至2月24日;湖北等疫情嚴重地區可以視情況再適當延長，具體時間由省稅務局確定并報稅務總局備案;納稅人、扣繳義務人受疫情影響，在2020年2月份申報納稅期限延長后，辦理仍有困難的，還可依法申請進一步延期。1稅總函〔2020〕27號再次延長2020年2月份納稅申報期限，受疫情影響到2月28日仍無法辦理納稅申報或延期申報的納稅人，可在及時向稅務機關書面說明正當理由后，補辦延期申報手續并同時辦理納稅申報。稅務機關依法對其不加收稅款滯納金、不給予行政處罰、不調整納稅信用評價、不認定為非正常戶。納稅人應對其書面說明的正當理由的真實性負責。2稅總函〔2020〕37號宣布，對按月申報的納稅人，在全國范圍內將納稅申報期限由3月16日延長至3月23日;對3月23日仍處于疫情防控一級響應的地區，可再適當延長納稅申報期限，由省稅務局依法按規定明確適用范圍和截止日期。納稅人受疫情影響，在2020年3月份納稅申報期限內辦理申報仍有困難的，可以依法向稅務機關申請辦理延期申報。3稅總函〔2020〕55號提到對按月申報、按季申報的納稅人，在全國范圍內將納稅申報期限由4月20日延長至4月24日;湖北省可以視情況再適當延長，具體適用范圍和截止日期由湖北省稅務局依法明確。4上述延長納稅申報期的政策，一方面給予了因疫情而無法復工的財稅人員更充分的準備時間，另一方面有助于延后申報完畢后的稅款支出時間從而緩解企業現金流力。但是對于需要進一步延期的企業，享受優惠的程序在不同地區之間存在差異，應對所在地相關政策保持密切關注并與主管稅務機關保持充分溝通。

第二，在稅務業務辦理方面，落實便利的服務措施政策。對此次新型冠狀病毒肺炎給人民日常生活、交通出行等各方面帶來的不便，國家稅務總局發布稅總函〔2020〕19號公告，明確提出各地稅務機關要本著把人民群眾生命安全和身體健康放在第一位的態度，深入學習貫徹習近平總書記一系列重要指示精神，全面落實黨中央、國務院決策部署，根據地方黨委政府的統一安排，積極配合有關部門做好本單位特別是辦稅繳費服務場所的疫情防控工作。積極拓展“非接觸式”辦稅繳費服務、著力營造安全高效的辦稅繳費環境。1

第三，針對疫情防控相關活動或主體提供優惠政策。為助力打贏疫情防控阻擊戰，助力企業復產擴能，財政部、國家稅務總局在短時間內迅速出臺一系列涉及增值稅、消費稅、城市維護建設稅、關稅、個人所得稅、企業所得稅等多領域全方面的稅收優惠政策文件。政策覆蓋主體包括疫情防控重點保障物資生產企業、運輸疫情防控保障物資的物流企業、提供公交、生活、快遞收派服務企業、參與疫情防治的醫生及防疫工作者、從單位取得用于預防新型冠狀病毒感染的肺炎物資的個人及為馳援國家防控疫情而進行公益捐贈的企業或個人。同時，針對受疫情影響較大的交通運輸、餐飲、住宿、旅游四大行業，國家稅務總局也提供了財稅紓困政策。

第四，各地政府針對自身有減免稅權限的稅種出臺了地區性優惠政策，如甘肅省財政廳、國家稅務總局甘肅省稅務局為應對新冠疫情的影響，支持中小微企業渡過難關，盡快有序復工復產，對疫情期間為小微企業、個體工商戶減免一個月以上租金的大型商務樓宇、商場、市場和產業園區等出租方，在免收租金期間，對免收租金的房產、土地免征房產稅、城鎮土地使用稅，免稅期最長不超過3個月。

五、完善我國應對突發事件稅收政策的建議

對比我國與世界各國應對突發事件的措施來看，我國在應對突發事件上總結出了一些指導性的經驗，取得的顯著成效也得到了世界各國的效仿。但我們也要清醒地認識到在取得優秀成績的同時我們仍然存在著不足與缺陷。這些不足不僅表現在應對突發事件時國家責任與公民權利觀念不突出、缺乏良性的信息互動機制上，最主要的是應對突發事件的法律、法規不健全。由此筆者認為應當從以下方面進行完善：

（一）加強各級政府“風險預算”理念與制度安排

傳統的預算模式應對突發事件帶來的挑戰時尚有不足，《預算法》規定按支出總額1-3%提取預備費的機制從實踐看來最多只能應對小型突發事件。在突發事件中沒有“確定”及“標準”，有的只是“不確定”及“風險”，還有不可預估的時長及頻率。顯然，這些充滿未知的因素與我們常規的預算是不相適應的。所以在這種高度不確定的因素摻雜下，政府在進行財政預算時，應當將“風險概率”和“風險后果”納入計算范圍內。中央財經大學政府預算研究中心主任王雍君教授提出標準公式：“風險后果×風險概率×財政分擔比率=風險預算”。舉例來說，假如此次新冠疫情的風險概率為100年一遇，即各年的風險概率為1%;如果某個城市的最大風險損失（后果）為1，000億元人民幣，其中財政分擔的比例為70%，那么，相應的風險預算=1，000億元×1%×70%=7億元。在實務上，這意味著該城市必須在風險事件實際發生的情況下，能夠拿出7億元的財政資金用于抗擊風險，并且足夠提前地做好“錢從何來”的準備。[14]由此我們得出結論，在平時就做好充分的“風險預算”準備，來應對未知的不可抗拒的挑戰與風險，才是最合理的。

（二）建立健全突發事件下的稅收優惠法律制度體系

突發事件帶給社會的困擾多呈現出系列的、成組的特點，因此需要一套成熟的應急方法來應對。實踐證明一套成熟的法律體系和管理體制不僅可以在突發事件時有效解決社會矛盾，同時還可以為有效解決各種利益關系作出最佳的應對策略。應對突發事件不僅需要協調大量的國家工作人員、社區負責人員、社會志愿者等進行統籌規劃、資源協調、材料匯總、走訪調查、入戶服務、監督管理以此來解決突發事件給社會民眾生活出行造成的不便。同時還需要國家通過稅收優惠政策來助力企業復工復產、促進社會經濟恢復平穩運行。這一系列的行為活動涉及政府職能的有效發揮、社會援助的監督管理等。因此需建立一套完備的稅收法律制度來應對此類突發事件。一方面，國家及地方政府應在每年的財政預算中劃撥專項資金來應對不時之需，保證具備可投入充沛資金來維持經濟民生基本運轉的能力。另一方面，我們需要一套具備宏觀指導性的、成體系化的稅收優惠法律制度。新型冠狀病毒肺炎事件中國家稅務總局以發布號令的方式向社會大眾公布了稅收優惠政策。其多分散在增值稅、企業所得稅、個人所得稅、土地使用稅等單個稅種的稅收法律法規中，這些政策在處理稅務優惠問題時雖可做到“有法可依”但在宏觀指導層面仍有欠缺，例如對在疫情期間納稅人及稅務機關具體的權利義務以及不同地區的納稅機關以何為限度來作出地區優惠政策的規定不明確，尚未形成一個系統地應對突發事件的稅收優惠政策體系。綜上，我們急需制定一套既具備宏觀指導性又具有實際操作性的稅收優惠法律體系。

（三）引入多元主體加強完善監督機制

就救災物資而言，若僅執行《公益事業捐贈法》的相關規定，執行效果并不樂觀。可考慮通過下發就特定突發事件的指導意見、暫行規定等來規范捐贈物資的使用程序。雖然政策性文件缺乏持續性、穩定性，但其可在短期內付諸實踐、發揮作用。同時在救濟資金使用配比方面，事前審核、事中控制、事后監督三者結合，形成多部門、多渠道、多層次的救濟資金管理體系。物品、資金分配清單面向社會大眾透明公開，接受政府及社會的共同監督。各環節落實監督管理，各部門形成監督制度，日常管理及重點檢查兩者相結合，全方面形成救濟資金的監管體系。

現代突發事件的應對已不是單純指政府如何應對，而是指整個社會遇到突發事件時會如何應對，它不是單一的而是廣泛的統一戰線，應該包括除政府組織外的非政府組織的支持，例如：國際組織、志愿者協會、民間組織和社會公眾等。[15]通常情形下，政府發揮著主要作用，假若只有政府發揮作用，其他主體不作為或是消極作為，不僅會造成事態解決過程不透明的局面同時解決問題的效率也將大打折扣。未來社會將出現的問題是未知的、不可預測的，只有政府與社會團體通力合作形成多元主體，才能有效解決多元問題。

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[14] 王雍君.新冠疫情給預算改革帶來哪些啟示[EB/OL].網易財經網，2020-04-25.

責任編輯：彭銀春