基于四個維度的流域水污染協(xié)同治理

張竹葉，劉中蘭

（中國地質(zhì)大學(xué)（武漢）公共管理學(xué)院，武漢 430074）

流域是指以水為核心，以其他自然要素和社會要素組成的一個整體系統(tǒng)，具有準(zhǔn)公共性和外部性特點，并且被不同的行政區(qū)乃至不同國家所分割管轄。在現(xiàn)實情況中，流域的整體性與行政體制和管理的分割性之間的矛盾日益凸顯，各行政區(qū)之間的利益沖突導(dǎo)致流域水污染糾紛，對流域水污染治理形成不利影響［1］。在中國，流域水污染治理實行屬地管理原則，地方行政分割現(xiàn)象突出。行政分割治理體制下，任何行政區(qū)都無法憑一己之力進(jìn)行水污染治理，并且各行政區(qū)出于經(jīng)濟利益和政府績效考核的考慮，往往會傾向于最大限度利用水資源，同時不會主動治理，導(dǎo)致“搭便車”行為的發(fā)生，進(jìn)一步使流域水污染治理陷入困境［2］。近幾年來，中國環(huán)保工程技術(shù)得到了提高，環(huán)保資金投入增多，政策制約更為嚴(yán)格，但由于各種體制機制原因，流域水污染治理仍然存在低效化的問題［3］，需要探索出一條流域水污染協(xié)同治理新道路。

關(guān)于流域水污染協(xié)同治理機制，一些學(xué)者也進(jìn)行過多方面的研究。大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為應(yīng)該從地方政府合作治理、參與共治、建立和完善流域治理機構(gòu)［2，4，5］等方面來構(gòu)建合作治理和協(xié)同治理道路。一般來說，流域水污染協(xié)同治理機制在主體上指治理主體協(xié)同，包括政府、公眾、企業(yè)等［6-8］；但其同時也應(yīng)該包括政策制度協(xié)同和責(zé)任協(xié)同等內(nèi)容。總的來說，關(guān)于流域水污染治理機制體制的研究成果較多，但是從多方面合理構(gòu)建協(xié)同治理機制仍然是值得思考的問題。因此，以協(xié)同治理為視角，在前人研究的基礎(chǔ)上，希望通過對流域水污染治理困境以及造成困境的原因加以分析，構(gòu)建一個包含制度協(xié)同、權(quán)責(zé)協(xié)同、平臺協(xié)同、意識協(xié)同4 個維度的協(xié)同治理體制。

1 流域水污染現(xiàn)狀

水資源關(guān)系人類社會發(fā)展的持續(xù)性和長久性，水污染防治一直是環(huán)保中的重要領(lǐng)域。一方面，中國水資源存在短缺和利用效率低的特點；另一方面，水污染事件頻發(fā)，尤其在流域水污染治理問題上各行政區(qū)顯得有些力不從心，無法從宏觀層面進(jìn)行整體統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，在一定程度上加劇了水資源危機。雖然自2012 年以來，中國實行了節(jié)能減排、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等一系列措施，流域水污染治理取得了一些成效，但是流域水污染情況依然嚴(yán)峻［9］。

1.1 水質(zhì)下降

國家環(huán)境網(wǎng)2010 年對3 902 個水功能區(qū)進(jìn)行了監(jiān)測評價，結(jié)果表明，在3 902 個水功能區(qū)中，水質(zhì)達(dá)標(biāo)率僅為46%，在17.6 萬km2河流中，水質(zhì)劣于Ⅲ類的河流占38.6%；339 個省界斷面中，有48.7% 的省界斷面劣于Ⅲ類。根據(jù)2014 年國家新聞辦公室新聞發(fā)布會上的數(shù)據(jù)可知，在中國江河中（20 萬km2），水質(zhì)達(dá)標(biāo)率僅為67%，而湖泊達(dá)標(biāo)率只有28%，水功能區(qū)滿足功能需要的只有47.4%［3］。2017 年《中國生態(tài)環(huán)境狀況公報》數(shù)據(jù)顯示，全國地表水1 940 個水質(zhì)斷面中，Ⅳ類和Ⅴ類共有462 個，占23.80%；劣Ⅴ類共有161 個，占8.30%，而在主要湖泊中，太湖、巢湖、滇池分別為輕度、中度、重度污染，表1 的統(tǒng)計情況反映了2014—2017 年中國水質(zhì)斷面情況。

1.2 跨界水污染問題頻發(fā)，危害程度大

跨界水污染問題在一定程度上發(fā)軔于局部水污染，進(jìn)而擴散形成跨界污染事件，導(dǎo)致中下游區(qū)段深受其害。跨界水污染事件一旦暴發(fā)，其危害程度往往會呈現(xiàn)出逐步加劇的態(tài)勢。

江浙滬邊界地區(qū)在很長時間內(nèi)是跨界水污染的重災(zāi)區(qū)，江蘇蘇州與浙江嘉興從20 世紀(jì)90 年代起就發(fā)生了多起跨界水污染糾紛事件，給兩地的生產(chǎn)生活帶來了嚴(yán)重影響［10］。2001 年，江蘇蘇州和浙江嘉興暴發(fā)了大型跨界水污染糾紛事件，2005 年松花江流域石油泄漏污染，2007 年太湖暴發(fā)藍(lán)藻。近些年，中國跨界水污染事件更是時有發(fā)生。表2 統(tǒng)計了2011—2016 年中國部分重大跨界水污染事件，資料來源于中新網(wǎng)。統(tǒng)計結(jié)果表明，跨界水污染事件一旦形成，其影響范圍廣泛，并且損失嚴(yán)重。例如，2011 在渤海漏油事件中，溢油污染面積累計5 500 km2，由Ⅰ類海水變?yōu)榱英纛惡Ｋ拿娣e累計870 km2，單日溢油最大分布面積為158 km2，對油田及周邊海域海洋環(huán)境造成污染。2014 年，江蘇省靖江市因飲用水水源地水質(zhì)異常停止供水，全市近70 萬人的生產(chǎn)、生活因此受影響。一系列的跨界水污染事件，給人類生產(chǎn)生活造成了影響和損失。

表1 2014—2017 年中國水質(zhì)斷面情況

2 阻礙流域水污染治理的原因

造成流域水污染頻發(fā)和治理困境的原因是多方面的，既有水資源自身屬性層面的原因，還有行政治理體制方面的原因，同時也有法律法規(guī)制度方面的原因。但是從根本上來說，還是制度和體制的原因，即治理體制存在缺陷。

2.1 流域水資源的流動性與準(zhǔn)公共性屬性

流域水資源從物理屬性上來說具有流動性，進(jìn)而衍生出了跨界性、產(chǎn)權(quán)模糊性等［4］，因此也意味著流域水污染防治無法由單一區(qū)域來進(jìn)行解決，勢必涉及到多個行政區(qū)。而各個行政區(qū)之間又存在著各自為政的傾向，任何一個行政區(qū)的地方政府都不會愿意為他人的污染“買單”，同時，也不會主動為自己的污染“買單”。跨界性和產(chǎn)權(quán)模糊性導(dǎo)致水體污染責(zé)任難以區(qū)分，致使市場失靈和政府失靈［11］。

同時，流域水資源是一種準(zhǔn)公共產(chǎn)品，存在著消費上的競爭性和非排他性特征，導(dǎo)致地方政府在經(jīng)濟發(fā)展過程中，一方面會充分利用水資源，另一方面卻不顧水資源承載力，過度使用導(dǎo)致“公地悲劇”，加劇污染。復(fù)雜的跨界水污染問題需要多方合作，但是合作自然地會因成本和收益分配不均、懲罰和激勵執(zhí)行不公而帶來“搭便車”和“公地悲劇”等問題［12］。因此，跨界水污染治理在行動上存在著主體合作意識性障礙。

生產(chǎn)率因素，基于異質(zhì)性企業(yè)貿(mào)易原理可得，采用合理措施確保企業(yè)生產(chǎn)率呈現(xiàn)大幅度提升，與國外消費者所要求的高質(zhì)量、高品質(zhì)、以及高安全度與環(huán)保度的要求相符，進(jìn)入壁壘的能力將得到提升，背負(fù)出口初始沉淀成本的能力就越強。

表2 2011—2016 年中國部分重大跨界水污染事件

2.2 治理體制缺陷，地方行政分割

治理體制的缺陷以條塊分割的方式呈現(xiàn)出來。《水法》和《水污染防治法》規(guī)定水利和水污染防治責(zé)任由縣級以上地方人民政府承擔(dān)，屬地管理的原則導(dǎo)致在跨行政區(qū)的水污染治理上缺乏區(qū)域性治理機制，由此形成行政分割的局面［3］，難以構(gòu)建協(xié)同治理機制。這種條塊分割體制帶來了兩種后果，一是部門分割，治理碎片化；二是自利和本位主義。

第一，部門分割，治理碎片化，責(zé)任難落實。部門分割體制是指在同一層級的政府中，水利、環(huán)保等部門都有權(quán)力來進(jìn)行水污染治理，由于部門之間信息溝通有效性的缺乏以及自利主義的考慮，在很大程度上誰都不愿意主動承擔(dān)水污染治理，形成一種“環(huán)保不下河，水利不上岸”“管水量的不管水源、管水源的不管供水、管供水的不管排水、管排水的不管治污”的尷尬局面［13］。部門分割導(dǎo)致治理行動中的有效性和能動性受到限制，無法做到綜合規(guī)劃協(xié)調(diào)，也導(dǎo)致地方治理主體責(zé)任不明晰和難以落實，造成了體制結(jié)構(gòu)方面的行動困境。

第二，地方自利主義和本位主義，缺乏合作平臺。在流域水污染治理問題上，天然存在著污染邊界與行政邊界不一致的情況，區(qū)域合作缺乏有效的載體和平臺［7］。出于本位主義的考慮，單個地方政府往往會偏重于自身利益，而對于其他成員的利弊得失選擇性地輕視或忽視。地方官員的政績訴求是環(huán)境污染事故頻發(fā)的誘因之一［13］。一方面，原有基于GDP 的地方官員績效考核傾向在一定程度上刺激地方政府官員在法律允許范圍內(nèi)片面追求經(jīng)濟增長，甚至不惜以犧牲環(huán)境為代價。另一方面，地方政府的自利化傾向?qū)е碌胤嚼嬷辽系膹娀斐晌廴局卫磉呺H成本上升，以至于即使某一地方政府希望通過治理手段來獲得更多發(fā)展機會的同時，但是因治理成本的成倍上升而無法獨自承擔(dān)治理費用，不得不放棄主動治理的意愿。

2.3 法律法規(guī)欠缺，監(jiān)督問責(zé)缺位

法律法規(guī)具有規(guī)范和懲罰作用，是維護(hù)制度的一種外在推動力。在中國，流域水資源污染防治的相關(guān)法律分散于《憲法》《水法》《水污染防治法》和一些環(huán)境法當(dāng)中，沒有形成系統(tǒng)的法律機制，因此無法形成有力的約束力量和外部協(xié)調(diào)效力。目前，關(guān)于流域水污染治理的法律法規(guī)比較欠缺，一方面體現(xiàn)在流域水污染治理缺乏操作依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)，另一方面也體現(xiàn)在監(jiān)督問責(zé)以及懲罰性等相關(guān)法律的欠缺。由于缺乏法律依據(jù)和保障，導(dǎo)致在流域水污染治理過程中，地方合作治理無法形成長久有效機制，缺乏協(xié)同合作的根基和土壤。同時，由于缺乏懲罰機制，使得污染主體（企業(yè)）和監(jiān)管主體（地方政府和部門）能輕易逃避責(zé)任。

3 建立協(xié)同治理機制的幾個維度

跨界水污染問題具有涉及面廣、協(xié)調(diào)困難、突發(fā)性等特點。很多學(xué)者針對流域水污染治理問題提出了一些思路，例如通過行政區(qū)劃調(diào)整的方式，在流域內(nèi)實行單政府管理模式，建立跨區(qū)域的流域水資源管理與規(guī)劃統(tǒng)一機構(gòu)等［14］。在中國，在流域內(nèi)對跨域涉水事項進(jìn)行管理的機構(gòu)有流域水資源管理機構(gòu)，同時也設(shè)立了流域水利委員會，作為水利部的派出機構(gòu)。中國現(xiàn)有七大流域管理局，隸屬于水利部，但是其無法獨立承擔(dān)流域管理職責(zé)，并且權(quán)威性不高［15］。同時，由于水利委員會不具備協(xié)調(diào)水利部門與環(huán)保部門的權(quán)限，無法在府際間進(jìn)行有效的溝通協(xié)調(diào)，因此難以獲得各行政區(qū)的支持，在行動上存在困難。正如奧爾森所言“當(dāng)許多人有著共同的或集體的利益時——當(dāng)他們共有一個目的或目標(biāo)時，個人的無組織行動根本不能促進(jìn)共同利益。”［16］因此，可以從制度協(xié)同、權(quán)責(zé)協(xié)同、平臺協(xié)同、意識協(xié)同4個維度來構(gòu)建協(xié)同治理機制。

3.1 制度協(xié)同

一般來說，制度具有協(xié)調(diào)和整合作用，可以界定權(quán)利邊界和行為空間。部門行政分割的制度缺陷成為流域水污染治理存在困境的重要原因之一，因此應(yīng)該從制度層面進(jìn)行合理科學(xué)的制度體系安排和設(shè)計。從整體上來說，謀求制度協(xié)同應(yīng)該從建立完備的法律法規(guī)體系、成立流域水污染綜合治理機構(gòu)、構(gòu)建科學(xué)的績效考核機制、貫徹落實河長制等方面進(jìn)行考慮。

3.1.1 建立完備的法律法規(guī)體系 一是整合流域水污染防治和水環(huán)境保護(hù)法。雖然《水污染防治法》修訂后對政府在水污染防治中的責(zé)任做了新的規(guī)定，但是在現(xiàn)實中，一方面，流域水污染防治具有特殊性和復(fù)雜性，因此在操作上仍然存在一些問題；另一方面，水污染防治和水環(huán)境保護(hù)是不可分割的整體。因此，需要整合流域水污染防治和水環(huán)境保護(hù)法律，促成二者之間的內(nèi)在聯(lián)系和相互銜接，避免各行其是，使法律法規(guī)體系具有整體性和系統(tǒng)性。

三是出臺水資源生態(tài)補償實施條例。水資源屬于一種準(zhǔn)公共產(chǎn)品，為了矯正外部性，有必要通過建立水資源生態(tài)補償機制來對其進(jìn)行調(diào)節(jié)。建立流域生態(tài)補償機制，一方面要通過具體法律法規(guī)和條例來明確補償對象、補償原則、補償方式、補償標(biāo)準(zhǔn)等；另一方面，需要通過生態(tài)補償條例，形成外部資金保障，保障良好的流域上游水環(huán)境，激勵中下游積極進(jìn)行污染治理［5］，同時也需要積極進(jìn)行技術(shù)路線的探索，用于實際操作中。

3.1.2 成立流域水污染綜合治理機構(gòu) 流域水污染治理需要依賴于高層次的綜合性機構(gòu)或者部門的統(tǒng)一協(xié)調(diào)部署。因此，應(yīng)該著手建立流域綜合治理機構(gòu)，此機構(gòu)在原則上可以直接隸屬于國務(wù)院，在級別上應(yīng)該高于地方政府，以此來保證在跨流域水污染治理問題上有足夠的權(quán)威和權(quán)限在行政區(qū)之間進(jìn)行協(xié)調(diào)和調(diào)度。可以借鑒美國設(shè)立田納西流域管理局的做法，改變原先的流域水資源管理局的地位和職能，使其不僅是中央政府的職能機構(gòu)，同時也是一個獨立核算的大企業(yè)，具有獨立的法人資格，賦予其雙重職能。

3.1.3 構(gòu)建科學(xué)的績效考核體系和激勵機制 在中國，作為地方治理主體的地方政府既擔(dān)負(fù)著發(fā)展經(jīng)濟又擔(dān)負(fù)著保護(hù)環(huán)境的雙重職責(zé)［1］。但是以GDP為重點的地方政府績效考核體系，迫使地方政府不得不在各種利益的權(quán)衡下以破壞環(huán)境為代價來發(fā)展經(jīng)濟。應(yīng)當(dāng)構(gòu)建科學(xué)的績效考核體系，在官員任期內(nèi)，將水污染治理績效納入到考核體系當(dāng)中。同時，實行污染治理績效考核，不應(yīng)該僅局限于在管轄范圍內(nèi)所做出的成效，還應(yīng)該關(guān)注其在整個流域內(nèi)對其他地方做出了何種貢獻(xiàn)或者造成了何種損失，以此來促進(jìn)流域內(nèi)各行政區(qū)之間的主動合作與協(xié)商。

3.1.4 貫徹落實河長制，實行地方官員行政首長負(fù)責(zé)制 各級地方政府是地方經(jīng)濟社會發(fā)展的核心力量，在發(fā)展經(jīng)濟的同時，必須要對生態(tài)環(huán)境負(fù)起主體責(zé)任［9］。要求地方黨政領(lǐng)導(dǎo)或者行政首長擔(dān)任河長，依法落實地方水污染防治和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的主體責(zé)任，從一定程度上來說，是一種行之有效的制度安排。同時，河長制不僅能夠發(fā)揮地方微觀治理的能動性，也能在一定程度上避免職責(zé)交叉、權(quán)責(zé)不清的問題。

3.2 權(quán)責(zé)協(xié)同

3.2.1 完善監(jiān)督問責(zé)機制 權(quán)責(zé)協(xié)同首先需要完善監(jiān)督問責(zé)機制。在進(jìn)行流域水污染治理過程中，對于地方政府來說，一方面需要對其權(quán)力和行為進(jìn)行監(jiān)督，另一方面需要對其在環(huán)境治理中的不作為以及失職失責(zé)之處進(jìn)行問責(zé)。對于企業(yè)來說，一方面需要對其偷排漏排等主觀性污染行為進(jìn)行監(jiān)督，另一方面，需要對其污染環(huán)境的行為做出適當(dāng)?shù)膽土P。可以采取建立流域委員會的方式，吸收政府官員、企業(yè)代表以及民眾代表按比例進(jìn)入委員會，承擔(dān)起一部分監(jiān)督問責(zé)責(zé)任，同時，上級政府部門也應(yīng)該切實履行好監(jiān)督問責(zé)職能，全面保障流域水污染治理的有效開展。

3.2.2 深化財政體制改革 與行政體制分割密切相關(guān)的是環(huán)境治理費用的財政分擔(dān)問題［1］。一般來說，各級地方政府的財政由其自行分配安排，出于利益和GDP 以及各自行政區(qū)的實際情況的考慮，政府在財政預(yù)算中會將財政資金傾斜到其他領(lǐng)域，導(dǎo)致環(huán)保資金投入不足。因此，需要深化財政體制改革，一是需要加大環(huán)保資金投入；二是需要鼓勵吸收民間資本進(jìn)入環(huán)保投入體系；三是需要大力推行環(huán)保專項資金制度。

3.3 平臺協(xié)同

3.3.1 建立區(qū)域協(xié)商平臺 流域水污染治理往往涉及多個區(qū)域，區(qū)域的多樣性導(dǎo)致合作行動時常陷入困境。因此，需要建立區(qū)域間協(xié)商平臺，進(jìn)行相關(guān)事宜的協(xié)商討論，從而促進(jìn)區(qū)域間協(xié)作。例如，近些年為解決流域水事爭端而興起的聯(lián)席會議，是一種區(qū)域間協(xié)商的有益嘗試，但是其存在不穩(wěn)定性，沒有被固定下來，因此只是一種臨時應(yīng)急性機構(gòu)。可以沿用區(qū)域聯(lián)席會議形式，將其常態(tài)化、固定化，為協(xié)作治理流域水污染及其他水事問題提供一個區(qū)域間協(xié)商平臺。

3.3.2 構(gòu)建社會組織合作體系 現(xiàn)實情況中，流域水污染治理的主角依然是政府部門，社會力量較少參與其中。水污染治理問題雖然需要以政府部門為主導(dǎo)，以行政力量為主，但是仍然要積極吸收社會力量進(jìn)入其中。積極培育第三部門，構(gòu)建社會組織合作體系，形成以政府部門為主導(dǎo)，以其他社會組織、第三方組織為輔助的“一核多元”合作體系。

3.4 意識協(xié)同

3.4.1 轉(zhuǎn)變觀念，促進(jìn)區(qū)域認(rèn)同 地方本位主義和傳統(tǒng)的地方保護(hù)主義等都不利于流域水污染治理協(xié)同機制的形成，因此需要從意識和觀念上有所突破。需要轉(zhuǎn)變觀念，樹立合作共贏意識，地方政府應(yīng)該充分認(rèn)識到，在地方博弈過程中，合作共贏對于整體來說是一種最好的選擇。

3.4.2 轉(zhuǎn)變政府治理價值導(dǎo)向，促進(jìn)區(qū)域公共治理發(fā)展 地方政府是地區(qū)內(nèi)處理公共事務(wù)和公共問題的主體，在面臨跨區(qū)域公共問題時，地方主義顯然無法取得最好的結(jié)果。因此，地方政府需要轉(zhuǎn)變治理價值導(dǎo)向，摒棄以行政區(qū)分割為界限的觀念，應(yīng)該積極謀求區(qū)域間合作，促進(jìn)區(qū)域公共治理發(fā)展。

4 小結(jié)

在流域水污染治理過程中，建立協(xié)同治理機制，協(xié)調(diào)各主體之間的利益關(guān)系和矛盾，彌補水資源公共屬性和行政體制分割所帶來的不利影響，對于流域水污染治理具有重要意義。流域水污染治理困境的形成，既有水資源自身屬性層面的原因，更是源于治理體制機制的缺陷以及法律制度的不健全。因此，需要建立包含制度協(xié)同、權(quán)責(zé)協(xié)同、平臺協(xié)同和意識協(xié)同的協(xié)同治理新模式。