管道保護法應用過程中遇到的問題及建議

馮濤　夏海濤　唐慶杰

摘 要：《中華人民共和國石油天然氣管道保護法》的實施對保障管道安全運行發揮了積極效應，但因目前管道保護法部分條款的內容解釋不充分，造成在管道保護過程中發生用地與管道保護之間的矛盾。本文論述了該矛盾，并對矛盾的解決提出了個人看法。

關鍵詞：管道保護;法律;用地矛盾;對策建議

1 管道保護工作現狀

隨著我國城鎮化規模的不斷擴大，管道建設保護與城鎮規劃和道路、電力、水利等建設項目之間的矛盾日益突出。管道穿越城鎮規劃，與道路、電力、水利等設施線路平行或重合問題時有發生，管道敷設無法滿足安全防護距離，管道路由選擇愈發困難。比如，山西省某縣，縣城土地資源有限，城市分布在河道兩側，管道也沿河溝道無人、無建筑區域敷設，隨著該縣城市經濟建設的不斷發展，城市規模也在不斷的壯大，城市公共設施和居民建筑逐漸包圍、吞噬管道周邊地帶，對管道的安全平穩運行帶來了極大的安全隱患，城市發展和管道安全運行的矛盾日益突出。

目前，居民小區、移民新村在規劃時，直接將管道劃入規劃紅線以內的情況屢有發生。在協商處理時，土地使用權人表示將嚴格按照法律規定將建、構筑物規劃在管道的安全距離以外，表面上看，所有距離都可滿足規范要求，但實際上管道始終處于地方建設用地范圍內，致使管道安全監控工作處于被動。

村莊、小區住宅、工廠、學校、醫院、旅游區等逐漸將管道包圍和吞噬，形成管道高后果區，管道高后果區是管道泄漏后可能對公眾和環境造成較大不良影響的區域。區域內人口、易燃易爆場所、其他公共場所眾多，一旦管道泄漏發生爆炸事故，將造成嚴重的人員傷亡、財產損失和環境影響，同時帶來重大的政治影響。

2 適用法律的條文存在沖突

《石油天然氣管道保護法》第三十條一款規定：在管道線路中心線兩側各5m地域范圍內，禁止種植喬木、灌木、藤類、蘆葦、竹子或者其他根系深達管道埋設部位可能損壞管道防腐層的深根植物。

《石油天然管道保護法》第三十條三款規定：在管道線路中心線兩側各5m地域范圍內，禁止挖塘、修渠、修曬場、修建水產養殖場、建溫室、建家畜棚圈、建房以及修建其他建筑物、構筑物。

《物權法》第一百二十五條規定：土地承包經營權人依法對其承包經營的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的權利，有權從事種植業、林業、畜牧業等農業生產。

《物權法》第一百六十條規定：地役權人應當按照合同約定的利用目的和方法利用供役地，盡量減少對供役地權利人的物權的限制。

在上述法律條文中，《石油天然氣管道保護法》第三十條將管道上方中心線兩側5m作為核心保護區域，對土地使用做了諸多限制。在土地沒有永久性征用的前提下，這種對土地使用的禁止和限制，顯然《物權法》的兩條規定相悖，容易引發爭議。如果完全按照《物權法》相關規定執行，管道安全運行將面臨巨大挑戰。

另外，管道建設時是以臨時用地按照土地、青苗和附著物等損失給予一次性補償費用，由于建設時的補償費用偏低、土地復墾不到位及部分管道熱力影響導致土地利用率下降等原因，容易造成占壓等隱患持續產生，且難以協調解決。比如，在山西省呂梁地區，大部分為山區、黃土塬地貌，修建管道可選的路由十分有限，天然氣管道一般是沿黃土塬或河灘溝道敷設，而這條敷設路由恰好是經過當地有限的可種植農作物的地域。為了將有限的土地得到合理有效的使用開發，當地政府統一規劃退耕還林、光伏發電等項目，每年給村民相應的經濟補償，或是土地承包人種植經濟效益更高的經濟作物（比如松柏、沙棘等苗木），又或是修建溫室大棚，在反季節中獲得經濟價值更大的蔬菜瓜果。而石油天然氣管道保護法規定，禁止在管道兩側5m范圍內從事上述作業。這使得當地政府和群眾都難以接受，在管道的日常安全維護中經常性的與當地村民發生沖突，同時也惡化了企地關系。

3 帶來的影響及后果

從天然氣的潛在影響半徑和致死半徑表中可以看出，天然氣潛在影響和致死范圍比較大，危害巨大。

如何控制石油天然氣管道高后果區級別不斷上升迫在眉睫。《石油天然氣管道保護法》中沒有明確石油天然氣管道高后果區范圍內的相關要求或規定。顯然已經不能滿足當前管道安全發展的需求。

4 原因分析及對策

4.1 綜上所述，上述問題產生的主要原因是

管道保護法對管道核心保護區域的使用權和地役權缺少準確定義，補償問題未提及，用地補償機制和相關法規標準不適應。管道高后果區的概念未提及，管道高后果區劃分、管控措施、處理辦法和費用組成、各方的法律職責沒有明確，應該作以說明。

4.2 對策

由于管道建成后上方的農林生產活動會受到長期性限制，因此，在無法進行征地的情況下，國家應制定相對應的補償方式和標準，或是研究制定與用地補償機制配套的可操作性的法律法規，做到有法可依，有法能依，建議有關部門對此進行專門研究。

建議政府部門明確政府規劃部門在日后的規劃建設中，應與政府管道保護主管部門進行交接，避免將居民住宅、人員密集場所、易燃易爆場所、特殊場所規劃在管道潛在影響范圍內。在以后新建管道的規劃和建設之前要對管道路由進行合理規劃，要避開人口密集區、環境敏感區、易燃易爆場所及其他特殊場所。

對已經建成的石油天然氣管道，對于管道高后果區級別較高的區段，首先要進行安全評價，對安全評價結果不符合安全規定的管道，或者設計不合理的管道，要盡快實施改遷。

對于管道高后果級別較低的區段，政府主管管道保護的部門要監督和配合管道企業采取必要的人防、物防和技防等手段進行干預，或者對違法和違章建筑進行清除，嚴格管理和審批修建建筑物和構筑物，嚴格控制人口流入聚集該區域。又或者按照當地政府搬遷標準對其居民進行有償搬遷，確保管道安全平穩運行。

5 結論

油氣管道是國民經濟和社會發展的重要“生命線”，管道保護和安全管理事關國家能源安全和群眾生命財產安全。遵守、完善、履職《石油天然氣管道保護法》，建立健全管道安全生產責任體系，構建管道保護和安全管理長效機制，加強和提高政府部門的管理監督機制，對維護國家能源安全和公共安全具有重大現實意義。

作者簡介：

馮濤（1979- ），男，工程師。