鄉村振興背景下農村宅基地流轉思路研究

（華藍設計（集團）有限公司，廣西 南寧 530001）

一、引言

新中國成立初期，國家為了保障農村居民最基本的居住權利，通過土地管理法的形式規定了農村宅基地農民可以無償取得，但對農村宅基地的使用功能、流轉范圍和流轉對象進行了一定的限制。隨著時代的進步，尤其是近20 余年來我國城鎮化進程的快速推進，大量農村剩余勞動力人口涌入城市尋找就業機會，入城居民長期居住于城市，致使農村地區人口大量減少，農村宅基地和房屋大量閑置。但另一個方面，部分新一代仍居住于農村地區的居民卻因為農村建設用地的日漸緊缺，面臨著無地建新房的尷尬局面，部分居民迫于無奈只能私下購買農村宅基地。農村地區宅基地的這種隱形流轉缺乏法律保障，背后隱藏巨大風險和不穩定因素，已經成為新時期影響農村社會穩定的重要隱患。導致上述這一局面的主要原因是當前農村地區缺乏宅基地流轉和退出的機制，宅基地流轉市場發育不充分，農村宅基地的流轉無法像國有建設用地一樣，可以在更大的市場范圍、更有保障地實現更高價值的盤活和利用，讓土地擁有者借助土地流轉收獲更高的財產效益。這與社會公平正義、城鄉協調融合發展、國家鄉村振興戰略要求不相符合。宅基地流轉的適當放開是城鄉統籌發展的必然要求，也是實現鄉鎮振興的路徑之一，其實質是重新調整農村土地利益格局，目的是通過對農村土地資源的合理配置提高土地利用率，實現城鄉的共同發展。因此，農村宅基地和農民房屋的管理亟待改革。

二、當前農村宅基地管理現狀及問題

（一）快速城鎮化進程中農村宅基地日漸過剩

城鎮化和農業現代化雙重力量推動農村人口涌入城市，農村地區宅基地閑置浪費現象頻現，富余農村建設用地亟待集約高效利用。改革開放以來，我國城鎮化率以年均超過1 個百分點的速度增長，城鎮化進程推動農村人口大量涌入城市。同時，農業現代化的建設進一步解放了農村勞動力，農村剩余勞動力不斷流向城市尋求新的發展機會。農村人口的大量涌出，致使農村地區農房大量空置甚至坍塌損毀。根據地方數據統計，案例地區廣西壯族自治區，農村宅基地閑置率在10%左右，急需集約高效利用。

（二）城鎮開發建設面臨的建設用地指標緊缺問題嚴重

促進農村宅基地流轉不僅有助于緩解城鎮地區建設用地指標緊缺瓶頸，而且有助于拓寬農民的融資渠道，對促進農村生產要素的自由化流動具有重要意義。農村宅基地是農村居民的重要財產，但在缺乏流轉的環境下，它的經濟價值無從體現。依托城鄉建設用地增減掛鉤政策，通過引導農村宅基地退出、整理復墾為耕地，可以為城鎮地區的發展增加相應面積的建設用地指標，這有助于緩解城鎮地區建設用地資源緊缺困境。同時，通過促進農村宅基地流轉，農村居民可用房屋及宅基地向金融機構申請抵押融資，獲得與城鎮居民相同的金融服務，有助于盤活農村資產，推動農村經濟發展。

（三）農村宅基地不規范流轉已經發生

農村宅基地隱形流轉現象愈加普遍，背后隱藏巨大風險和不穩定因素，急需制度規范。現實生活中，農村地區部分富裕人群，尤其是一戶多宅或居住于城市的居民在保障自身基本居住條件后，已經開展了農村宅基地的私下流轉。農村宅基地隱形交易市場的存在由于缺乏法律法規的保障，容易引起各類經濟和社會矛盾糾紛，給社會和諧帶來了較大的不穩定因素。

（四）當前農村宅基地流轉政策仍不夠完善

現行農村宅基地研究存在缺陷，面向實踐操作的政策研究仍需補充完善。當前國家關于農村宅基地流轉的研究多聚焦于農村宅基地流轉的實踐意義和工作合法性領域，對于如何開展和規范農村宅基地流轉行為的政策制度研究不多、對于試點地區的工作經驗總結不多，急需補充完善。

（五）宅基地“三權分置”為農村宅基地流轉提供了新思路

2018 年，中央一號文件《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》指出“要完善農民閑置宅基地和閑置農房政策，探索宅基所有權、資格權、使用權“三權分置”[1]。這一政策的提出為新時期農村宅基地流轉工作開展定了基調，搭建了框架。農村宅基地的“三權分置”豐富了宅基地產權體系，通過著眼于產權，尤其是使用權流轉這一核心內容，沖破了宅基地流轉的范圍與對象限制，有利于引導農村宅基地實現更加自由、更加開放、更加公平、更加符合市場經濟需求的流轉。而從另一個方面來說，農民宅基地使用權及其房屋所有權是一項有財產利益的權利，在有效的流轉中才能實現資源的最佳配置，賦予農民對自己住房和宅基地的依法自主轉讓和處置，是保護農民財產權的重要內容。

三、案例地區廣西農村宅基地閑置現狀及流轉情況

（一）廣西農村宅基地閑置現狀

根據廣西壯族自治區自然資源廳的摸底調查，目前廣西全區農村閑置宅基地面積約為2 300 公頃左右。閑置原因有：（1）一戶多宅現象大量存在。部分農村居民在村集體內部異地新建了農村住房，但卻沒有按要求退出原老宅占用的農村宅基地，導致了新房舊房同時存在的現象。（2）農村剩余勞動力，尤其是“新生代”年輕人近20 年來大量涌入城市學習、就業、安家落戶，年輕一輩在進入城市生活的同時連同父母一起接入城市，致使農村地區還有人居住和管理的農房長期空置、部分甚至倒塌損毀。

（二）廣西農村宅基地流轉情況

根據問卷調查，目前廣西全區農村地區大約有10%的農村宅基地閑置或廢棄，其中30%的戶主愿意通過市場配置的方式轉讓給其他居民。現實生活中，農村宅基地“隱形流轉”情況其實已經成為常見現象，尤其是緊鄰城市或旅游景點地區農村，村民通過地上房屋出租、出售、以宅基地作價入股邀請社會資金在自有宅基地聯合建房并共同經營等形式，推動了農村宅基地的靈活運用。

目前影響廣西農村宅基地流轉的主要困難有：（1）農村居民進行宅基地流轉意愿不強。部分居民認為農村宅基地連同地上房屋是入城農民最后一道保障，他日如果在城市難以生存立足，他們仍可以回農村進行生活，所以不愿意流轉空置農房和宅基地。也有一部分農村居民是對當前國家給予的農村宅基地退出補償費用不滿意，覺得性價比不高，所以不愿意流轉宅基地。（2）農村居民對宅基地使用權交易了解不足，不清楚如何合法合規流轉農村宅基地。（3）農村宅基地初始登記發證工作進展緩慢，宅基地流轉缺乏土地登記依據。

（三）廣西當前農村宅基地流轉政策梳理與評價

通過分析近年來廣西出臺的關于農村宅基地流轉的相關政策，我們可以發現主要存在幾個方面不足。一是可流轉宅基地界定不明晰。宅基地確認方式、計算方法有待明確。二是流轉程序文件缺失。農村宅基地流轉無明確實施指導文件，影響宅基地利益相關主體的行為操作。三是流轉價格機制不明確。農村宅基地價格評估缺乏類似于城市土地級別和基準地價的價格參考，給宅基地抵押和交易帶來困難。四是農村宅基地流轉形式缺乏推薦目錄。轉讓、租賃、拍賣、合作、入股、承包等多種流轉方式如何介入農村宅基地管理仍有待明確。五是農村產權流轉交易市場建設方案及服務內容對于農村宅基地流轉內容涉及不多，導致農村宅基地流轉缺乏流轉平臺支撐。

（四）廣西農村宅基地流轉試點情況

縣級市北流市是廣西唯一的農村宅基地流轉試點城市，試點以來，北流市以完成農村宅基地產權登記頒證為基礎，以拍賣出讓為主要方式，推動了農村宅基地制度改革[2]。但目前也面臨一些難題：一是農村宅基地流轉偏重于村集體內部流轉及宅基地退出管理，對于農村宅基地村集體外部流轉涉及不多。二是交易市場體系不完善。目前北流市尚未出臺農村宅基地流轉相關的交易規定，明確交易流程、交易細則、糾紛仲裁和入市模式，也未構建相關的地價和服務體系。三是農村基層規劃管理薄弱[3]。農村宅基地流轉入市后，和國有建設用地將實現同權同價，在利用過程中土地管理重心也將從“所有制分類管理”逐步過渡到“用途管制”。相關規劃是土地用途管制的基礎，但目前北流市農村地區的規劃管理仍較為薄弱。

四、區外農村宅基地流轉的模式探討

（一）嘉興市模式：宅基地置換住房或貨幣

對于仍居住在農村地區的居民，村集體連同社會資金開發新建生活小區，鼓勵農民用現有宅基地農房置換新建生活小區住房，將農村宅基地交予村集體統一開發；對于不需要新建生活住房但愿意流轉農村宅基地的，村屯集體也可以以貨幣形式補償。對于村民流轉的農村宅基地，村集體引進社會資本進行統一開發，經營所得根據村民宅基地入股比例進行分配[4]。

（二）成都市模式：三大模式并行

第一種模式是“宅基地使用權換村集體項目股份權模式”，典型代表為成都龍泉驛區，具體操作中，農民將閑置的農村宅基地通過入股的形式交予村集體進行商業開發，開發所得按照入股比例定期發放股民。第二種模式是“宅基地換貨幣和城鎮社保模式”，具體操作就是：農民自愿放棄擁有的宅基地使用權及其地上房屋，政府一方面通過貨幣形式補償農民所失，另一方通過提供城鎮居民同等社保待遇的形式補償農民。第三種做法是規劃重建模式，具體來說就是，地方政府統一收回農民手中的宅基地及其地上房屋，在村莊內部統一規劃建設新的住宅小區并按戶均人口數量統一分配給村民[5]。

（三）重慶市模式：地票模式

重慶市農村宅基地的流轉主要借助于“地票交易”實行，具體來說就是，農戶向村集體提出農村宅基地退出申請，村集體同意后，區縣國土部門對退出的農村宅基地進行整治復墾，將退出的農村宅基地指標轉化為城鄉建設用地指標，即地票，供用地需求企業購買，地票指標指標交易所得扣除復墾成本后歸退出農戶擁有[6]。

（四）案例啟示

總結上述各地實踐經驗，可以基本明確在鄉村振興戰略大力實施、城鄉之間生產要素流動更加頻繁的時代背景下，要加快地方農村宅基地制度改革，我們需要在以下6 個方面重點開展工作。

一是，要明確每宗農村宅基地的詳細產權信息。只有產權清晰、合法合規、無糾紛土地才能推向流轉市場進行交易。

二是，要在現有法律框架制度下，探索新的宅基地市場化流轉退出路徑。可以結合城鄉建設用地增減掛鉤政策進行流轉、也可以結合易地扶貧搬遷、水庫移民搬遷安置、生態移民搬遷等進行創新，也可以借鑒重慶“地票制度”或者義烏“集地券”制度進行探索。

三是，要注重制度的先行先試。農村宅基地流轉探索鼓勵先行先試，鼓勵制度創新，但同時堅持先試點后全面推廣原則，通過試點發現問題、及時修改政策，并將不利影響降低至最小程度。

四是，要注重全套流轉規章制度的制定。當前廣西農村宅基地流轉未能大規模實施，核心的制約因素還是因為欠缺具體的流轉規章制度指引。要推動廣西農村宅基地流轉工作開展，首要工作就是要制度先行。

五是，要不斷擴大農村宅基地的流轉范圍。市場經濟環境下，生產要素的市場價值與其市場大小密切相關，越是廣闊的交易市場，越能發揮資源的自身效用。對于廣西而言，跨行政區的農村宅基地流轉必然比將農村宅基地局限于縣域、市域要更加經濟。

六是，要體現收益歸民的工作要求。因為農村宅基地流轉而獲取的收益，應該在按規定扣除建設用地復墾成本后，主要用于補償原有宅基地所有權人和使用權人。

五、農村宅基地流轉的法律與政策現狀

根據統計與整理，目前全國人大及其常務委員會頒布的關于宅基地的法律不多，主要有《物權法》和《土地管理法》[7]。在法律制度之外，國家相關職能部門也出臺了一批關于農村宅基地的相關指導意見和規章制度，用以作為農村宅基地相關法律法規條文的細化和補充，包括：《關于嚴格執行有關農村集體建設用地法律和政策的通知》《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》《中共中央國務院關于完善產權保護制度依法保護產權的意見》等[8]。

總的來說，從目前國家的立法層面上來看，我國對農村宅基地使用權采取的是有限范圍流轉的形式，并且，農村居民的住宅和宅基地在城鄉居民之間的流轉是被嚴格禁止的[8]。但從近年來國家出臺的一系列政策文件上看，在中央最新的改革設想中，穩步推進農村土地制度改革，穩妥有序開展“兩權”抵押貸款業務，培育農村產權流轉交易市場，以此促進農民增收致富和農業現代化加快發展是大方向，而近年來國家推動的15 個試點縣（市、區）農村宅基地制度改革正好印證了這一趨勢[9]。另一個方面，也正因為當前國家立法和相關規章制度都未對農村宅基地的流轉進行具體的闡述，所以地方層面極為重要的一項工作就是加快制定和完善適應于本地區的農村宅基地流轉細則與制度，使得宅基地使用權管理更為規范化，形成一整套規范、科學、完備的管理制度。

六、農村宅基地流轉對策思考

（一）總體思路

以保障農民宅基地用益物權為核心，以提高農民財產性收入和宅基地使用效率為目標，在“兩個不得”（不得擅自改變土地用途、不得損害農民土地權益）的前提下，按照城鄉用地一體化的要求，加快“三大前期工作”推進（農村宅基地確權登記頒證全覆蓋、建立農村宅基地流轉交易市場、制定農村宅基地流轉實施辦法），積極穩妥擴大農村宅基地流轉試點范圍，圍繞政府參與型宅基地流轉、集體經濟組織參與型宅基地流轉、農戶自發宅基地流轉“三步同行”（見表1、圖1），有序開展宅基地流轉工作。

表1 農村宅基地流轉模式探索

圖1 三步同行的農村宅基地流轉模式

（二）具體對策建議

1.三權分置，適度放活農村宅基地和農民房屋使用權。一是大力落實《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》的工作要求，深入開展地方農村宅基地制度改革。農村宅基地管理實行所有權、資格權、使用權“三權分置”，落實宅基地的集體所有權、保障宅基地的農戶資格權和地上農民房屋財產權、適度放活宅基地和農民房屋的使用權[10]，不斷探索宅基地流轉過程中“三權分置”的實現形式和保障形式。二是正確理解“三權分置”和農村宅基地管理的工作要求。在現行國家法律框架體系下，流轉后的農村宅基地用途按規劃嚴格實行土地用途管制，嚴禁用農村宅基地建別墅會館[11]，農村宅基地和農民房屋使用權的流轉不應是讓城里人到農村地區買房置地，而應該是通過農村宅基地的整治利用和空間重組，吸引資金、技術、人才等要素流向農村，使農民閑置宅基地和住房成為發展鄉村旅游、養老等產業的有效載體。

2.制度先行，制定農村宅基地流轉辦法和實施細則。地方在開展農村宅基地及其地上農民房屋使用權流轉工作過程中，應嚴格按照制度先行、規范管理的工作要求執行。通過建立完善的農村宅基地和農民房屋使用權流轉實施細則，確保每宗土地交易都有法可依、合法合規、公正公平。這其中，應著重做好以下兩個方面的工作。

一是，進一步完善農村宅基地管理辦法。嚴格執行農村宅基地“一戶一宅”制度要求，政府在下達年度土地利用計劃指標時，要按“嚴控增量，盤活存量”的原則，鼓勵農民在舊宅基地上“拆舊建新”。鼓勵農民騰退超占或閑置的宅基地。農村宅基地申請應把按要求退出原有宅基地，作為申請新宅基地并開展農房建設的前提條件。國土部門應按照農村宅基地審批管理辦法，在節約集約用地的基礎上，對農民新建住房進行“三定”，即定位、定向、定高（地面標高和建筑物總高）；對于農民超規定面積建設新房的，酌情收取宅基地超標使用費，收費標準可由自然資源部門統一制定，依據超標使用面積的多少進行征收；收取的費用由所在村集體經濟組織統一保管，作為該村日后農房及相關公共服務設施、基礎設施的專項維護費用；在國土資源執法監察工作中，對于村民違法違規亂占宅基地、超標占用宅基地的，要嚴格責令其自行改正，對于屢教不改的農戶要堅決予以查處，以此促進農村宅基地的規范化利用[12]。對于農村新建項目，應在遵守村莊規劃的基礎上，優先通過農村閑置宅基地整理、土地綜合整治等方式獲取土地，或利用原有集體倉庫、集體樓宇、農民閑置農房進行改造建設。

二是，建立適用全區的農村宅基地和農民房屋使用權流轉實施細則。自然資源管理部門應以中央和自然資源部關于農村土地利用的頂層設計框架為指導，圍繞農村宅基地制度改革的目標和任務，從農村宅基地價值評估、流轉指標形成、流轉指標交易、流轉收益分配、流轉工作管理等處著手，仔細研究宅基地流轉的配套政策制度。從自治區級層面，自上而下，明確農村宅基地流轉的條件、流程、標準、法律責任、權益保障等細節內容，同時，同步解決農民宅基地資格權實現方式多樣化、農村宅基地和地上農房抵押貸款、超標占用農村宅基地綜合管理、農村土地民主管理等關聯問題。

3.一個平臺，農村宅基地指標區內各市公平互市。應該盡快建立覆蓋市縣的農村宅基地流轉交易平臺，建立統一的操作細則，并加強平臺的對外宣傳，為宅基地使用權的線上流轉提供服務。農村宅基地流轉交易平臺應準確并及時公布農村宅基地流轉信息，并為廣大交易者提供價格評估、合同制定、糾紛仲裁、法律援助等方面服務，同時還應做好宅基地流轉信息的整理、歸檔和保管工作。

對于農村宅基地指標，尤其是因為農戶自愿有償退出宅基地而產生的指標，要致力于實現可在地級市互為交易。交易后的農村宅基地指標可參考成都農村宅基地管理模式，在堅持土地集體所有的基礎上，宅基地既可以用于農村住房的建設，也可用于非住宅用途（包括商業、旅游業、服務業等）。

4.多式并舉，不斷拓寬農村宅基地流轉實現形式。目前地方農村宅基地流轉大多局限于村集體內部，主要以互換、贈送、買賣形式為主，涉及跨行政區的，采用新的流轉形式的仍舊較少。未來地方農村宅基地的流轉應在上述流轉形式基礎上，進一步創新，探索放活宅基地和農民房屋使用權，允許城鎮和農村居民利用自有住宅依法從事休閑、旅游經營等；探索出租、入股、抵押、代管、聯建等半流轉方式；改變過去僅以分配農村宅基地作為實現農民宅基地資格權實現方式的工作做法，探索農民通過提供集體經濟股份、貨幣補償、社保補償、住房補償等多種形式作為農民宅基地資格權的實現形式。對于無后備土地資源提供宅基地的地區，可探索建立資格權與城鎮住房保障體系直接關聯機制，將符合城鎮住房保障條件且在農村地區無法享受宅基地資格權的農戶納入城鎮住房保障系統[13]，在申請經濟適用房、公租房、廉租房等工作中，優先給予保障。與此同時，在拓寬宅基地流轉實現形式的基礎上，按照農村宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”的原則[14]，進一步明確農村宅基地及其農民房屋繼承、互換、轉讓、贈與、出租、代管、抵押、入股、聯建、退出后流轉、征用征收等流轉方式的適用條件和實施細則[15]。

5.多方參與，政府和村集體充分發揮引導作用。地方農村宅基地流轉工作開展過程中應注重農民、村集體、政府職能部門、社會資本力量等多方力量的參與。流轉工作堅持自愿原則，不得以任何形式強迫農民退出合法擁有的宅基地；農民在退出宅基地過程中，地方政府不得附加“戶籍農轉非農”等不合理條件。農村宅基地流轉制度的制定應充分征詢廣大農民群眾的意見，尤其是在宅基地退出補償標準、宅基地流轉交易價格、交易收益分配處理等與農民群眾密切相關的領域，應做到政策充分保障農戶的土地權益這一要求。政府是國家調控土地政策的行為主體，要發揮好引導作用，加快建立農村宅基地地價評估辦法、宅基地流轉實施辦法、宅基地流轉收益管理辦法、失地農戶社會保障制度等相關流轉政策，依法對流轉市場進行監管。同時政府還應做好農村宅基地流轉制度的政策宣傳和普及、鄉村規劃具體落實等工作。村集體經濟組織是農村宅基地的所有權人，也是最貼近農民、最能反映農民群眾意愿的基層組織。

要發揮好農村基層組織在農村宅基地流轉工作中的引導作用，賦予農村集體經濟組織對村莊用地的規劃參與權、開發權、土地開發監管權和土地收益的處分權。應組織各個自然村、屯推選鄉賢、能人、族長等威望高、能力強、敢作為的村民，成立村民事務理事會，并授予村民事務理事會負責落實農村宅基地退出、流轉、收益管理等各項工作，賦予村民事務理事會對本村農村宅基地使用和流轉工作的決策權和監督權，對于跨村集體的農村宅基地流轉，應當在獲得本村集體經濟組織內部村民事務理事會的同意后方可流轉。在農村宅基地流轉過程中，村集體經濟組織有權按照一定的比例分享流轉收益。同時在農村宅基地流轉工作中，還要注重社會資本力量的參與，尤其是在土地征收、宅基地退出、宅基地復墾等領域，要為社會資本的進入提供渠道，做好權益保障工作，鼓勵將異地新增建設用地的開發與農村宅基地的退出和征收捆綁開發，以此緩解農村宅基地流轉工作開展過程中面臨的資金難題，加快宅基地流轉速度。

七、結語

隨著時代的進步，尤其是市場經濟的不斷深入，當前農村宅基地管理制度隱藏的弊端逐漸暴露，已難以適應當前新型城鎮化建設和城鄉融合發展的需求，尤其是城鄉建設用地高效節約集約利用的要求。按照國家最新提出的農村宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”的工作思路[16]，積極穩妥地推進農村宅基地的流轉，是全國經濟社會發展的大勢所趨，也有助于提升全區土地資源的利用效率，更好地保障全區重點地區的建設項目用地需求。當前，農村宅基地隱形流轉普遍，這種流轉方式既不規范，流轉范圍也極為有限，同時隱藏著巨大的社會隱患。造成這種情形的主要原因是當前國家對于農村宅基地流轉缺乏明確的法律規范和指導意見，地方政府在流轉平臺、流轉制度、流轉市場、組織管理方面也存在大量的工作缺失。要推進各地農村宅基地的流轉工作，加快補充上述工作缺失是首要工作。本報告在嚴格遵守當前農村土地管理制度的基礎上，以農村宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”為指引，提出按照“建設一個平臺、開發兩級土地市場、實施三種流轉路徑”的工作思路，積極穩妥地推進農村宅基地的流轉工作。同時圍繞引導和保障宅基地流轉工作，提出了農村宅基地制度設計、前期工作開展、交易平臺建設、試點示范、組織管理等多個方面的工作內容，可為地方農村宅基地的流轉工作提供技術引導。