探析城鄉(xiāng)規(guī)劃公眾參與制度

山東建筑大學(xué) 張涵

一、公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃的概述

(一)城鄉(xiāng)規(guī)劃中公眾參與的概念

公眾參與，是指公民通過相關(guān)程序或途徑參與城市開發(fā)和建設(shè)相關(guān)的決策活動(dòng)，使城鄉(xiāng)規(guī)劃能切實(shí)符合廣大公眾的利益，最大限度保證規(guī)劃的公平、公正、公開。建立公眾參與制度，能夠在政府與公民之間形成良好的合作關(guān)系，實(shí)現(xiàn)“人與城市和諧”的最終目的。同時(shí)公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃可以較好地解決利益沖突，形成對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃權(quán)力的監(jiān)督與制約，因此城鄉(xiāng)規(guī)劃中保證公眾參與具有重要意義。

（二）公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃的意義

具體來說，公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃的必要性主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1.有利于監(jiān)督行政權(quán)力

城鄉(xiāng)規(guī)劃的公眾參與能有效制約國家權(quán)力。目前的城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)中存在一定的暗箱操作與腐敗現(xiàn)象，例如武漢龜山房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目導(dǎo)致了環(huán)境損害，在形成規(guī)模后經(jīng)過規(guī)劃專家及領(lǐng)導(dǎo)干涉才停工。公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃，或可減少城鄉(xiāng)規(guī)劃中的腐敗現(xiàn)象，減少不合理規(guī)劃的發(fā)生。

2.有利于捍衛(wèi)自身利益

城鄉(xiāng)規(guī)劃涉及公共利益與個(gè)人利益的協(xié)調(diào)問題，這也使得城鄉(xiāng)建設(shè)中基于矛盾而產(chǎn)生的惡性事件增多。從城鄉(xiāng)規(guī)劃領(lǐng)域相關(guān)的群體性事件來看，有相當(dāng)一部分是由于在城鄉(xiāng)規(guī)劃編制的過程中，缺少公眾參與，導(dǎo)致公眾發(fā)現(xiàn)自身利益受損時(shí)為時(shí)已晚，繼而不得不選擇暴力手段來表達(dá)不滿、進(jìn)行抗議，因而公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃一定程度上能保證公民自身利益不受侵犯。

3.有利于減少規(guī)劃失誤，增強(qiáng)規(guī)劃的合理性

我國城鄉(xiāng)規(guī)劃以政府為主導(dǎo)，但是僅依靠政府或是規(guī)劃方無法完全代表社會(huì)利益、無法完全滿足社會(huì)需求。而公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃，可以集思廣益，最大限度地使規(guī)劃科學(xué)化、合理化，最大限度上滿足群眾利益，避免走彎路。因此，城鄉(xiāng)規(guī)劃需要在政府主導(dǎo)或是規(guī)劃方主導(dǎo)下，聽取專家和社會(huì)各階層、各領(lǐng)域的公眾意見，減少城鄉(xiāng)規(guī)劃中的失誤，使規(guī)劃更加合理。

二、我國公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃權(quán)利的現(xiàn)狀

（一）我國公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃的法律依據(jù)

1.憲法層面的依據(jù)

首先在憲法層面，我國《憲法》第二條和第二十七條分別對(duì)人民以及國家機(jī)關(guān)、國家機(jī)關(guān)工作人員做出要求，即人民有權(quán)通過各種途徑或形式參與國家事務(wù)或是社會(huì)事務(wù)的管理，而對(duì)國家機(jī)關(guān)和工作人員做出的要求是必須要傾聽人民的意見、建議，接受人民的監(jiān)督。基于憲法規(guī)定，行政機(jī)關(guān)作為國家機(jī)關(guān)，在主導(dǎo)城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)中，公民有權(quán)參與向政府提出自己的利益訴求，并且行政機(jī)關(guān)需要對(duì)人民建議和意見進(jìn)行采納，在城鄉(xiāng)規(guī)劃過程中接受人民的監(jiān)督。

2.法律層面的依據(jù)

在法律層面，公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃的依據(jù)主要是《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》。《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》著重強(qiáng)調(diào)了我國行政機(jī)關(guān)對(duì)民生民意的聽取，強(qiáng)化了民眾參與的環(huán)節(jié)，從城鄉(xiāng)規(guī)劃主導(dǎo)機(jī)關(guān)以及公民兩方面入手，對(duì)公民參與城鄉(xiāng)規(guī)劃進(jìn)行了規(guī)定。該法第二十六條規(guī)定，城鄉(xiāng)規(guī)劃報(bào)送審批前應(yīng)該充分考慮專家和公眾的意見，采取的措施包括但不限于論證會(huì)、聽證會(huì)以及專家公眾意見，并需要將結(jié)果予以公告。此外，為了維護(hù)城鄉(xiāng)規(guī)劃的嚴(yán)肅性和正確性，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第九條也規(guī)定了個(gè)人和單位享有的權(quán)利，即可以就涉及其個(gè)人利益或者與其具有利害的規(guī)劃、建設(shè)活動(dòng)進(jìn)行查詢、舉報(bào)、控告等權(quán)利。同時(shí)第五十四條也規(guī)定了公眾可以查閱和監(jiān)督城鄉(xiāng)規(guī)劃中檢查情況和處理結(jié)果，也就是說行政機(jī)關(guān)必須對(duì)其公開，保證其透明度和公開度。

3.其他規(guī)范性文件

近幾年，各省市也相繼制定與城鄉(xiāng)規(guī)劃相關(guān)的地方性法規(guī)或規(guī)章。2012年，山東省頒布實(shí)施了《山東省城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》；2009年7月1日，陜西省也頒布施行了《陜西省城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》；2018年5月1日修改后施行的《江蘇省城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》等。各地方性法規(guī)和規(guī)范性文件，均以《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》為基礎(chǔ)，結(jié)合本地市相關(guān)情況予以調(diào)整。《山東省城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》第十九條在《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第二十六條的基礎(chǔ)上細(xì)化了具體的規(guī)定，即規(guī)劃組織編制機(jī)關(guān)要向社會(huì)公布規(guī)劃的主要內(nèi)容和圖紙，這實(shí)際上也是保障公民知情權(quán)和參與權(quán)的一項(xiàng)舉措，公布內(nèi)容和圖紙能讓具有專業(yè)知識(shí)的公民對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃提出更具針對(duì)性的建議和意見，也能使普通民眾對(duì)規(guī)劃內(nèi)容一目了然。該條例第六十八條也響應(yīng)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》明確規(guī)定了公民享有的申訴控告舉報(bào)等權(quán)利，作為其救濟(jì)途徑。

（二）我國公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃的不足

公眾參與的規(guī)定不完善導(dǎo)致公民參與流于形式，政府的信息公開也不及時(shí)，導(dǎo)致我國公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃仍舊具有不足之處。

1.公眾參與形式化

首先，目前我國城鄉(xiāng)規(guī)劃過程中，公眾參與意識(shí)較低。縱觀我國城鄉(xiāng)規(guī)劃的具體進(jìn)程，公民在城鄉(xiāng)規(guī)劃與自身利益并不切身相關(guān)時(shí)，往往會(huì)怠于參與城鄉(xiāng)規(guī)劃，不發(fā)表意見或是建議，大部分屬于被動(dòng)參與，參與意識(shí)尚未普及和形成，只有自己成為城鄉(xiāng)規(guī)劃糾紛中的利害關(guān)系人時(shí)，例如遭遇到規(guī)劃中產(chǎn)生的噪音擾民事件、污染企業(yè)排污問題等，才會(huì)參與到城鄉(xiāng)規(guī)劃過程中提出意見。其次，公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃的形式主要規(guī)定在《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第二十六條中，該規(guī)定明確列舉了論證會(huì)、聽證會(huì)這兩種方式以及“其他方式”這一兜底的方式。然而實(shí)踐當(dāng)中，大多數(shù)的論證會(huì)、聽證會(huì)和座談會(huì)往往只會(huì)邀請專家，這部分專家的意見即使權(quán)威也并不能真正地代表城鄉(xiāng)規(guī)劃過程中相關(guān)公眾的意見。最后，現(xiàn)有的法律對(duì)公眾參與規(guī)劃的具體范圍和相關(guān)程序、公眾的權(quán)利和義務(wù)以及法律救濟(jì)的內(nèi)容都缺乏明確的規(guī)定。這直接導(dǎo)致公民的參與成為自身的負(fù)擔(dān)，也成為城鄉(xiāng)規(guī)劃中的累贅，使得城鄉(xiāng)規(guī)劃中的公眾參與成為過場。

2.信息公開不得力

首先，政府公開城鄉(xiāng)規(guī)劃的相關(guān)信息，公民才能獲得城鄉(xiāng)規(guī)劃的相關(guān)信息，可以說公民對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃的了解程度取決于政府對(duì)該信息的公開程度以及公開的渠道。目前我國《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》僅說明，城鄉(xiāng)規(guī)劃要進(jìn)行公開，但卻對(duì)公開方式和公開范圍沒有明確規(guī)定，對(duì)于涉及何種范圍的信息屬于明確可以公開的信息也沒有提到，因此各省市只按照該法進(jìn)行公開，而大部分并沒有對(duì)其細(xì)化，造成了公開信息過于形式化的難題。其次，一些地方政府只在其部門網(wǎng)站公布規(guī)劃的內(nèi)容，普遍存在發(fā)布時(shí)間過短、內(nèi)容省略、渠道過少的問題。如此，如果不是對(duì)政府相關(guān)部門網(wǎng)站過分熟悉或是具有相關(guān)利害關(guān)系，公民很難知悉政府城鄉(xiāng)規(guī)劃的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容，這樣就使得城鄉(xiāng)規(guī)劃沒有得到應(yīng)有的關(guān)注和足夠的重視。

三、完善我國城鄉(xiāng)規(guī)劃公眾參與的舉措

（一）在法律上明確城鄉(xiāng)規(guī)劃中公眾參與的主體

目前我國《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》明確，公民及有關(guān)單位可以作為主體參與城鄉(xiāng)規(guī)劃中，即在制定規(guī)劃之時(shí)，要聽取專家學(xué)者的意見，使得規(guī)劃更加科學(xué)、合理化；要尊重公民意見和各社會(huì)組織的意見，如規(guī)劃的相關(guān)企業(yè)、周邊企業(yè)、相關(guān)環(huán)保組織等，以保證規(guī)劃的合理化。在《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中我們也應(yīng)當(dāng)明確基層性群眾自治組織在保障公眾參與的重要地位。借助村委會(huì)或者居委會(huì)等基層群眾自治性組織的力量，可以有效避免零散的個(gè)體信息，將該信息進(jìn)行收集匯總并及時(shí)予以反饋，保障基層自治組織在城鄉(xiāng)規(guī)劃中的活力和能力，構(gòu)建適合我國國情的公眾參與制度。

（二）提高公眾參與意識(shí)，創(chuàng)新參與形式

首先政府應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)公眾參與，可以通過在規(guī)劃部門設(shè)立信訪辦、信訪熱線與信訪網(wǎng)站等途徑使公眾參與；可以采取微信或者微博問卷的方式來收集民意。其次以社區(qū)為基本單元，承擔(dān)起教育教化公眾參與意識(shí)覺醒的責(zé)任，鼓勵(lì)居民關(guān)注影響自身利益的規(guī)劃編制情況。最后，在政府組織論證會(huì)、征求利害關(guān)系人意見等需要公眾參與的活動(dòng)開展前，應(yīng)當(dāng)加大宣傳力度，保證各個(gè)階層群體都能參與進(jìn)來，同時(shí)還應(yīng)當(dāng)建立公眾意見的收集反饋機(jī)制，要有專門的人員負(fù)責(zé)整理匯總，特別是網(wǎng)絡(luò)征求意見環(huán)節(jié)一定要對(duì)公眾的意見給予及時(shí)地反饋。特別是對(duì)其中一些合理建議如果被政府采納的，政府還應(yīng)該對(duì)其進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，提高公眾的參與熱情。

（三）行政機(jī)關(guān)主動(dòng)進(jìn)行信息公開，維護(hù)公眾的知情權(quán)

首先，在作出編制規(guī)劃的決定后，城鄉(xiāng)規(guī)劃管理部門要在全社會(huì)范圍內(nèi)公開宣布，并在制定規(guī)劃方案時(shí)廣泛征求市民關(guān)于規(guī)劃方案的意見，在綜合多種意見后最終形成一個(gè)主要方案。其次，在主要方案形成后，要將規(guī)劃方案在政務(wù)信息網(wǎng)上公開，給公眾足夠提意見建議的時(shí)間，后將公眾意見處理結(jié)果公布，并且闡述采納與否的理由。最后，規(guī)劃方案若有較大變動(dòng)時(shí)，修改后的規(guī)劃方案必須再次公示，由各參與主體對(duì)該方案進(jìn)行反饋，最終在與公眾協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上形成最后的規(guī)劃方案。而在城鄉(xiāng)規(guī)劃批準(zhǔn)之后，要向社會(huì)公布規(guī)劃成果，采用公開展示、公眾媒體發(fā)布、社區(qū)公告等多種形式使廣大群眾了解城鄉(xiāng)規(guī)劃，認(rèn)同城鄉(xiāng)規(guī)劃。對(duì)于那些涉及大量社會(huì)公眾利益的規(guī)劃項(xiàng)目，例如危險(xiǎn)品生產(chǎn)工廠的選址等建設(shè)項(xiàng)目，未來有必要讓政府將規(guī)劃的啟動(dòng)與最終批準(zhǔn)的決策權(quán)交還給公眾。

四、結(jié)語

縱觀我國當(dāng)前社會(huì)發(fā)展趨勢，提高政府決策的公開性、透明性，加強(qiáng)公眾參與政府決策既順應(yīng)社會(huì)大勢所趨，也利于穩(wěn)定與平息社會(huì)內(nèi)部矛盾，但要建立與完善城鄉(xiāng)規(guī)劃公眾參與制度，注定是一個(gè)漫長的過程，只有通過全社會(huì)共同關(guān)注與努力，提高公民參與的熱情，豐富法律規(guī)定的公民參與形式，促進(jìn)政府信息公開的完善，才能逐步打開改革所面臨的堅(jiān)冰。