鄉(xiāng)村旅游發(fā)展中土地利用的法律問題研究

山東建筑大學(xué)法學(xué)院 張晶

一、引言

近年來，由于人們物質(zhì)生活水平的提高和精神文明追求的不斷增強，到鄉(xiāng)村地區(qū)去和大自然親密接觸、享受鄉(xiāng)村文化生活，成為新時代人們放松身心的一種重要方式。在這種情勢下，我國鄉(xiāng)村旅游得到不斷發(fā)展，鄉(xiāng)村旅游市場不斷擴大。中共中央、國務(wù)院發(fā)布的多個中央一號文件中都提到了大力發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游，鄉(xiāng)村旅游的發(fā)展得到國家大力扶持。2017年中央一號文件中明確指出，探索建立農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展用地保障機制，完善農(nóng)業(yè)農(nóng)村用地政策；2018年中央一號文件中再次提出，深化農(nóng)村土地制度改革，擴大集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，探索宅基地“三權(quán)分置”，為鄉(xiāng)村旅游用地提供條件。可見，土地作為支撐鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的重要因素，引起廣泛關(guān)注。在鄉(xiāng)村旅游發(fā)展過程中，土地資源成為鄉(xiāng)村旅游發(fā)展過程中最重要和最基本的生產(chǎn)要素，但目前我國鄉(xiāng)村旅游土地利用中存在一些法律問題，因此對土地進行科學(xué)有效的規(guī)劃和合理的開發(fā)利用，為鄉(xiāng)村旅游中的土地利用提供法律規(guī)制建議，有利于保障鄉(xiāng)村旅游的健康穩(wěn)定發(fā)展。

二、鄉(xiāng)村旅游發(fā)展中土地利用的概述

鄉(xiāng)村旅游的發(fā)展是農(nóng)業(yè)和旅游業(yè)交叉融合的產(chǎn)業(yè)，其涉及的土地類型、功能較多，關(guān)于鄉(xiāng)村旅游中的土地利用，主要有以下特征：

（一）用地類型多樣性

在我國，土地實行公有制，即土地所有權(quán)歸國家和集體所有，因此我國的土地按照土地權(quán)屬不同可以分為國家所有的土地和集體所有土地。鄉(xiāng)村旅游發(fā)展主要是以農(nóng)業(yè)農(nóng)村為依托，經(jīng)營活動場所主要位于農(nóng)村，因此其利用的土地主要是農(nóng)村集體土地。其次，根據(jù)我國《土地管理法》第4條，我國土地按照土地用途可以分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地。鄉(xiāng)村旅游發(fā)展中利用的土地主要是農(nóng)村集體土地，農(nóng)村集體土地按照用途也可以分為農(nóng)用地、集體建設(shè)用地和集體未利用地。由此可見，我國鄉(xiāng)村旅游發(fā)展中的土地利用涉及多種形態(tài)，土地類型多樣。

（二）土地用途多功能性

鄉(xiāng)村旅游發(fā)展中利用的農(nóng)村集體土地，原本是農(nóng)村中用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)或鄉(xiāng)村生活的物質(zhì)基礎(chǔ)，主要用途是進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動或鄉(xiāng)村生活居住。由于鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)是農(nóng)業(yè)和旅游業(yè)交叉融合的產(chǎn)業(yè)，鄉(xiāng)村旅游發(fā)展中利用的集體土地不僅成為農(nóng)民進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)生活的物質(zhì)基礎(chǔ)，更成為鄉(xiāng)村旅游中游客們觀光游覽和休閑娛樂的載體。由此可以看出，我國鄉(xiāng)村旅游發(fā)展過程中土地利用功能多樣。

（三）土地利用復(fù)雜性

鄉(xiāng)村旅游是為游客提供觀光游覽、休閑娛樂以及鄉(xiāng)村體驗等一系列服務(wù)的旅游業(yè)態(tài)，在其發(fā)展過程中涉及的服務(wù)項目較多，既需要提供觀光游覽等旅游服務(wù)，又包括交通、住宿、餐飲、醫(yī)療衛(wèi)生等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，鄉(xiāng)村旅游服務(wù)項目眾多，各項目用地可能跨越多種不同用途的農(nóng)村集體土地，土地利用較為復(fù)雜。

三、鄉(xiāng)村旅游土地利用中存在的問題

近年來，鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速，隨著產(chǎn)業(yè)規(guī)模的不斷擴大，在鄉(xiāng)村旅游的土地利用中也出現(xiàn)了一系列問題，這些問題的出現(xiàn)也制約了鄉(xiāng)村旅游市場的健康發(fā)展。

（一）土地產(chǎn)權(quán)主體不明晰

鄉(xiāng)村旅游中主要利用的是農(nóng)村集體土地，在我國，農(nóng)村集體土地的產(chǎn)權(quán)主體分別在《憲法》《土地管理法》和《農(nóng)村土地承包法》中都有所體現(xiàn)，但三部法律所規(guī)定和涉及的產(chǎn)權(quán)主體不同，包括集體經(jīng)濟組織、村集體、村民小組等。不同法律規(guī)定的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)主體不同導(dǎo)致鄉(xiāng)村旅游土地利用產(chǎn)權(quán)不明晰，土地產(chǎn)權(quán)制度存在漏洞。雖然農(nóng)村土地存在主體多元化，但在鄉(xiāng)村旅游發(fā)展過程中，農(nóng)村土地并沒有受到多元主體的保護，反而土地產(chǎn)權(quán)主體的不明晰，使得鄉(xiāng)村旅游經(jīng)營較為分散、土地開發(fā)利用成本變高、土地利用率較低，并且由于主體的模糊，導(dǎo)致鄉(xiāng)村旅游難以形成大規(guī)模的集約化經(jīng)營。

（二）利用農(nóng)用地進行非農(nóng)建設(shè)現(xiàn)象嚴重

目前，鄉(xiāng)村旅游土地利用中存在的最主要的問題就是土地利用混亂，利用農(nóng)用地進行非農(nóng)建設(shè)。我國《土地管理法》以及《農(nóng)村土地承包法》等相關(guān)法律法規(guī)中都嚴格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，并且明確禁止借土地流轉(zhuǎn)的名義利用農(nóng)用地進行非農(nóng)建設(shè)。在鄉(xiāng)村旅游發(fā)展過程中，有的農(nóng)戶直接在對土地進行利用時避開政府審批環(huán)節(jié)，違法利用土地，改變土地利用的用途，進行旅游開發(fā)。還有一些鄉(xiāng)村旅游開發(fā)商通過簽署土地流轉(zhuǎn)合同取得農(nóng)用地的使用權(quán)后，在未辦理土地用途變更手續(xù)的情況下擅自改變土地用途，利用農(nóng)用地建造度假酒店、鄉(xiāng)村民宿等非農(nóng)業(yè)建筑等。

（三）集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的法律機制缺乏完善

我國原《土地管理法》嚴格限制集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)，2020年集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市寫入我國《土地管理法》，自此集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市有了相應(yīng)的法律依據(jù)。但目前，《土地管理法》對于集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的相關(guān)規(guī)定較為籠統(tǒng)，法律機制缺乏完善。例如，關(guān)于集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的前提條件，根據(jù)《土地管理法》規(guī)定，土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃確定為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營性用途，并經(jīng)依法登記的集體經(jīng)營性建設(shè)用地可以入市，但實踐中對于“工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營性用途”就存在不同觀點。另外，關(guān)于集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)期限的問題，在司法實踐中也存在不同的觀點。因此可以看出，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市雖然取得較大進展，但仍存在法律漏洞，其法律機制缺乏一定的完善。

（四）“三權(quán)分置”下宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)存在弊端

在我國農(nóng)村地區(qū)，進城務(wù)工人員的增多致使大量宅基地長期閑置，2018年中央一號文件提出，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”。《土地管理法》也在宅基地制度方面做出修改。雖然有政策的大力支持，但在法律中并未對宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的前提條件、具體流轉(zhuǎn)程序等做出明確規(guī)定，相關(guān)法律中并未對宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問題做出詳細規(guī)定。并且在宅基地的實際使用過程中，由于宅基地的面積范圍十分有限，并不會形成大面積范圍的聚集，因此較為分散的宅基地難以使鄉(xiāng)村旅游進行集約利用，不能滿足鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的需要。另外，由于面積較小的原因，宅基地的使用還存在為了鄉(xiāng)村旅游規(guī)模擴大而隨意擴大宅院或者私自改變土地用途等問題，使得土地利用較為混亂。

四、完善鄉(xiāng)村旅游發(fā)展中土地利用的建議

（一）明晰土地產(chǎn)權(quán)主體

為了使鄉(xiāng)村旅游發(fā)展中土地利用不斷規(guī)范完善，必須對農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)主體進行明晰，完善土地產(chǎn)權(quán)制度。由于我國的國情原因，農(nóng)村土地一般情況歸集體所有，但隨著“三權(quán)分置”等改革政策逐步施行，可以按照“落實集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)”的要求，盤活農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)，使農(nóng)村承包地的土地經(jīng)營權(quán)依法有序流轉(zhuǎn)，為鄉(xiāng)村旅游的發(fā)展提供大量適宜可利用的土地，讓土地得到集約化利用，同時使得鄉(xiāng)村旅游形成大規(guī)模、有序化的經(jīng)營與發(fā)展。另外，地方政府也應(yīng)當不斷完善土地產(chǎn)權(quán)制度，例如在出現(xiàn)因鄉(xiāng)村旅游而征地、土地利用發(fā)生產(chǎn)權(quán)糾紛等情況時，及時履行自己的職能，做好土地征收補償以及土地確權(quán)等工作，為鄉(xiāng)村旅游發(fā)展中的土地利用提供政策保障。

（二）加強政府監(jiān)管，嚴格土地執(zhí)法

“三農(nóng)”問題一直是我國關(guān)注的重點問題，切實保護耕地是我國的一項基本國策。因此，必須加強中央政府對土地利用的監(jiān)管，尤其是在改變農(nóng)用地土地用途方面，應(yīng)當嚴格監(jiān)督地方政府的審批行為，制訂嚴格的農(nóng)用地用途監(jiān)管制度。其次，嚴格土地執(zhí)法，明確各部門在土地執(zhí)法監(jiān)管中的職責(zé)分工，聯(lián)合執(zhí)法，及時發(fā)現(xiàn)并有效制止開發(fā)商在鄉(xiāng)村旅游開發(fā)中擅自改變農(nóng)用地用途的行為。

（三）完善集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的法律機制

集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市在2020年寫入《土地管理法》，上升至法律層面。但關(guān)于集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的法律機制并未健全，因此為保障鄉(xiāng)村旅游用地安全規(guī)范，需要不斷完善集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的法律機制和市場體系。在《土地管理法》條例中細化集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的前提條件，制定集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的流程，明確集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的期限等。

（四）彌補宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的弊端

首先，完善宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的前提條件以及具體流轉(zhuǎn)程序，引入土地管理部門對宅基地“三權(quán)”的確權(quán)登記并頒發(fā)相應(yīng)權(quán)利證書，盡可能明確各責(zé)任人的權(quán)利義務(wù)。其次，每一處的宅基地范圍有限，不利于鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)的集約化經(jīng)營，同時容易滋生非法擴建行為。因此為促進鄉(xiāng)村旅游的集約化經(jīng)營，可以經(jīng)政府批準后將閑置宅基地轉(zhuǎn)化為集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，統(tǒng)一規(guī)劃，促進鄉(xiāng)村旅游集約化經(jīng)營。

五、結(jié)語

在鄉(xiāng)村旅游發(fā)展過程中，農(nóng)村土地利用問題至關(guān)重要，對鄉(xiāng)村旅游的農(nóng)村土地利用問題進行法律規(guī)制，對推動我國鄉(xiāng)村旅游發(fā)展以及鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略具有十分重要的意義。本文在鄉(xiāng)村旅游市場發(fā)展迅猛的背景下，對鄉(xiāng)村旅游土地利用情況進行簡單介紹，同時對鄉(xiāng)村旅游發(fā)展過程中土地利用出現(xiàn)的問題進行分析，最后對鄉(xiāng)村旅游土地利用提出一系列完善建議，希望從法律角度對鄉(xiāng)村旅游土地利用問題進行規(guī)制，不斷推動鄉(xiāng)村旅游更加蓬勃發(fā)展。

相關(guān)鏈接

鄉(xiāng)村旅游是以旅游度假為宗旨，以村莊野外為空間，以人文無干擾、生態(tài)無破壞、以游居和野行為特色的村野旅游形式。

以往鄉(xiāng)村旅游是到鄉(xiāng)村去了解一些鄉(xiāng)村民情、禮儀風(fēng)俗等，也可以觀賞當時種植的一些鄉(xiāng)村土產(chǎn)（水稻、玉米、高粱、小麥等）、果樹、小溪、小橋及了解它們故事。

旅游者可在鄉(xiāng)村（通常是偏遠地區(qū)的傳統(tǒng)鄉(xiāng)村）及其附近逗留、學(xué)習(xí)、體驗鄉(xiāng)村生活模式的活動。

該村莊也可以作為旅游者探索附近地區(qū)的基地。鄉(xiāng)村旅游的概念包含了兩個方面：一是發(fā)生在鄉(xiāng)村地區(qū)，二是以鄉(xiāng)村性作為旅游吸引物，二者缺一不可。

2015年中央一號文件提出，要積極開發(fā)農(nóng)業(yè)多種功能，挖掘鄉(xiāng)村生態(tài)休閑、旅游觀光、文化教育價值。