政府購買服務背景下社會工作機構與政府互動關系困境因素探析

川北醫學院管理學院 羅琴

一、引言

隨著社會不斷地進步與發展，政府購買服務成為政府轉變治理方式的重要途徑。政府購買服務對推動政府職能轉變、促進社會組織活力、最大功能發揮政府與社會組織的協同作用以及積累志愿資源等具有很好的效果。當然，政府的成功轉型需要眾多的社會組織的有效支持，既需要積極培育和扶持社會組織發展，也需要政府進行社會服務供給方式和制度的轉化，二者密不可分。政府購買服務是政府服務供給制度變革、政府扶持和培育社會組織的重要制度通道，我們看到政府和社會組織合作的成效的同時，也應該注意到政府在對社會工作服務的購買和對社會工作服務機構的管理及與之互動中，也面臨許多困境，這些困境的存在一定程度上正在甚至將在一段時期內持續影響著二者的合作與各自的發展。鑒于此，筆者將通過大量的文獻研究，結合實際來分析在當前政府購買服務背景下，政府和社會服務機構之間的互動困境，并針對這些困境產生的原因進行探析。

二、政府與社會工作服務機構的互動關系研究現狀

政府與社會服務服務機構的互動關系在不同政治、經濟的國家是不盡相同的，即使是在同一國家的不同時期也存在不同特點和關系，概括起來，主要包括以下幾種關系：

（1）主導與被主導關系。就現實而言，楊曉光和叢玉飛（2010）認為社工機構這樣的社會組織與政府的關系依然是一種政府主導下的非對稱關系格局，必須肯定二者之間的合作，但這種合作關系還呈現一種不對等。“東歐公民社會研究者描述前社會主義政權下國家與公民社會的關系，認為是一種支配與被支配、控制與被控制的關系。”托馬斯·潘恩認為，公民社會和國家是一種此消彼長的關系，即“公民社會越是完善，對國家的需求就越小”。

（2）合作與互補關系。“政府是公共管理的主角，但社會公共事務管理，還需要若干配角。”顧麗梅（2012）指出，政府與社會組織在公共服務的提供領域存在著“互為補充，合作共存”的“伙伴關系”。社會工作服務機構積極參與了公共服務與社會服務的提供，以及參與了政府對于公共事務的治理，甚至可以說在一定程度上彌補了傳統政府職能缺位。政府不再是公共服務的唯一提供者，政府與民間的合作日益增多，大量原來由政府承擔的服務性或事務性的工作也逐步由社工機構或其他社會組織提供。于萌（2010）根據對比分析圖指出政府與社會組織在面向社會開展公共管理和社會服務提供上各有優勢和不足，總體上表現出互補的趨勢。

（3）管理與監督關系。雖然在公共服務的提供中，政府與社會組織既有合作也存在沖突與競爭，但是尤需一提的是在公共服務領域二者之間的管理與監督之關系。理論上而言，政府主要實行宏觀管理，制定經濟社會發展政策和公共事業運作法規，采取財政支持和投入，并對社會組織進行管理和考核，而大量的、具體的社會公共服務的內容、項目的開展，都由社會工作服務機構這樣的非政府組織去承擔和組織實施。也就是說政府負責監管職責，社會工作機構則負責提供具體的服務。非政府組織是獨立于政府之外的社會中介組織，不從屬于政府，政府也不能干預他們的活動，可以獨立代表各市場主體的利益，與政府溝通、談判，從而影響政府的決策（顧麗梅，2012）。

三、政府購買背景下社工機構與政府互動關系的困境

（一）權責角色模糊，公平公益性較弱

政府購買服務過程中，政府作為購買方與提供方應是合作契約的關系，政府購買服務的提供方如政府部門、非營利組織此應是獨立平等的關系。然而在我國的實際案例中，不少政府作為優越的“甲方”或者權威部門，難以擺脫傳統的管理方式，對治理的理念說得多，但實際做得少，對服務機構的運行和管理的干預時有發生。而社會組織對政府這個權威部門也存在很大程度的依賴和倚靠。所以在實際運行中，政府與社會服務機構間往往表現出了復雜的聯系。一方面是政府的購買方式因政府在購買服務和治理二者關系內涵不清而導致方式、標準不一；另一方面是社會組織本身力量弱小，對權威部門的倚靠心理存在職能不明、發展亦步亦趨的現象，在與政府的交往中表現出討好和迎合需要的態勢。

（二）專業認知缺乏，購買行為兩極化

對政府購買標準和條件等相關事項仍缺乏明晰的認識。由于缺乏對特定專業領域的認識，在購買服務過程中的程序表現出恪守程序和相關規范，而忽略了具體的實際情況，對上級購買服務的方向和內容不結合當地居民和地域的實際加以分析，導致社會工作機構為了獲得項目而放棄專業堅持。同時還有部分項目購買方以“買大贈小”將本部門一些無人承擔的工作和項目購買一并打包交予社會服務機構，使政府形象大打折扣。購買服務呈現兩極化的情況，實質上是政府部門對治理的誤解和權能的誤用，兩種情況都會在一定程度上影響政府購買服務的質量和整體推進，長遠來看將影響政府購買服務的規范性和社會組織的健康發展。

（三）資金短板，購買行為難以持續

社工機構與社工機構獲得的資金扶持也會因為機構的實力和獲取資源的能力而不同。那些有政府部門倡議培育起來的社工機構，往往因其官方背景而獲得更多的支持。可以說，一個社會工作服務機構獲得的資金支持幾乎可以決定機構的興衰。從服務人群上看，社工機構面臨的服務對象大都為弱勢群體，無力支付服務費用。因此，社工機構相對于其他民辦非企業更需要政府制度化的扶持。盡管機構每年會拿到看似很多資金援助，但實際上機構表示這些錢對于機構的運行是入不敷出的，因而機構常常會因為資金問題面臨重重考驗。

四、互動困境之原因探析

（一）政府方面

（1）工作理念固守傳統。在我國長期以來的“大政府、小社會”管理體制背景下，往往沿襲傳統的行政管理手段，以權威的身份來干預公共服務領域。由于質疑或不相信社會組織和民眾參與公共事務的能力，政府部門常常以專家的權威角色對各方面進行指示，往往還表現出大包大攬現象。這種大包大攬則會導致政府和社會工作機構之間不對等的伙伴關系。

（2）雙重管理體制的制約。雙重管理體制由于其繁復的程序在一定程度上制約了我國社工機構的成長，變革政府對社工機構的管理體制成為當前一項重要的課題。劉慶元和溫穎娜（2007）提出：“雙重管理體制”成為“草根”組織成立和發展的阻礙……政府若在相關制度的設立方面降低門檻，將會促進草根組織參與社會治理和服務的重要力量。因此，政府還有必要在體制和制度方面進行積極探索。

（3）考核機制不完善。由于政府購買服務工作時間短，也具有較強的專業性，導致到目前還不具備實施嚴格的合同管理的能力。同時，在社工互促互動合作方面缺乏相應的服務機制，有時候政府部門在購買社工服務的初始階段，過度強調競爭，致使社會工作服務機構引入一些旁門左道的方法，而沒有專注利用和發展社會工作者的專業服務能力，因而服務效果大打折扣；在成果的評估上，社會工作服務效果難以操作化，目前的評估常常以個案、小組、社區活動的數量多少作為評估標準，不僅忽略了服務的質——即對服務對象的影響和改變的程度，更引發了機構在獲取項目時靠設計根本完不成的指標服務量導致的惡性競爭現象。

（二）機構方面

（1）獨立性不足，缺乏競爭力。社會工作機構作為我國的民間組織，在成立與運作的過程中對政府存在很強的依賴性。機構的運行如果缺乏政府方面福利資源的推動和支持，幾乎難以為繼。社會工作服務機構很難在多方的靜態“博弈”中堅持初衷，而專業的服務要求為服務對象提供既專業又多元化切實解決困難的服務，這在一定程度影響著社工機構作為第三方的調節作用。

（2）專業化程度較低，缺乏社會認可。社會組織由于在國內發展較為緩慢，在我國較多城市還處于萌芽階段，被大眾所接納的程度低，職業的社會接納、社會認可程度低。同時，但在資源相對緊缺的情況下，社工機構大多陷入了大量的事務性工作，而忽視了進一步的專業能力建設和項目評估。因此，較少有社工機構真正能夠通過看得見的成效：可復制的經驗模式、服務研究成果、可推廣的經驗報告等，來凸顯社會工作服務在社會建設中的功能和價值。

（3）制度管理不完善，發展動力不足。社工機構的部門設置還不夠完善，職責界限也不夠清晰，職能劃分不夠規范，直接影響了其在社會管理創新中作用的發揮。目前社工機構的規章制度主要由內部自行制定，內部存在一定的人情因素，監理會的存在形同虛設；再次，一些機構管理人員輕視財務部和人事部的工作職能，這些部門的員工多屬于兼職性質，既無專業的社會工作知識，也不夠了解本機構的運作情況。