財政投資項目評審問題研究

許 睿

（湖南中醫藥大學審計處，湖南 長沙 410000）

隨著我國大力推進城鎮化建設以及棚戶區改造，國家對建筑行業財政投資項目的管理要求越來越高。與此同時，評審工作實施的困難及相關問題日漸凸顯，財政投資評審的監管力度不夠，不能對建設項目成本有效控制。如何做好評審工作是大多數國家的一大難題，財政投資評審機制不完善、管理不科學和從業人員不專業等原因導致資金浪費情況嚴重。因此，對于財政投資評審相關困難和問題，亟須尋求有效的解決方法。

一、財政投資評審內容及程序

我國財政投資評審工作是基于財政部有關規定，結合各級財政投資管理制度及需求而組織開展的，各地的評審工作及模式存在差異，但其核心工作及主要評審內容是一致的。《財政投資評審管理規定》（財建[2009]648號）對評審的內容作了明確規定：項目從預算造價到竣工結算實施全過程相關內容的審核，以及項目完成之后運行和收益審核[1]。

《財政投資項目評審操作規程》中對評審方式和程序有相應的規定。我國財政投資評審包括項目預結算的評價、審查以及對財政資金使用情況的專項核查及追蹤問效兩種方式。目前評審工作主要是由財政評審機構自己進行或市場購入咨詢機構提供服務。財政投資評審程序主要包括評審準備階段、評審實施階段和評審完成階段[2]。

二、評審問題分析

影響財政投資評審效果的因素較多，覆蓋面較廣，問題來源主要有：評審制度和法律體系不完善、工作人員專業水平不高、各單位配合程度不高等方面。具體體現在以下幾個方面：

1.評審制度方面

我國沒有統一的行業執行標準，各地評審內容及模式存在差異，評審質量參差不齊，導致資金決策和使用時難做抉擇。已頒布的規章制度有《財政投資評審管理規定》（財建[2009]648號）和《財政投資項目評審操作規程》（財建[2002]619號）。

湖南省于2011年根據財政部相關規定制定了《湖南省財政投資評審管理實施辦法》（湘財辦[2011]16號），各市區在此基礎上又出臺了符合發展需求的管理辦法和實施細則。

但地方性管理辦法和實施細則作為投資評審的指導性文件，其中有些專業名稱定義與《建設工程工程量清單計價規范》（GB50500-2013）[3]《湖南省建設工程計價辦法》[4]不符，造成項目評審結果的準確性和客觀性難以保證。

2.法律體系方面

我國財政投資評審工作相關的法律依據主要有《中華人民共和國預算法》《中華人民共和國預算法實施條例》和《中華人民共和國政府采購法》，但以上法律僅在宏觀層面對財政投資評審相關內容做出規定和定義，并未明確對應的細則。

財政投資評審是對財政資金進行監管的一項措施，應當有法可依。然而目前我國有關法律體系和基礎薄弱，導致評審結論法律效力不強，評審結果缺乏權威性，其工作重要性和法律基礎是不對等的。

3.評審實效方面

（1）評審質量有待提高。一是工程量清單描述不清楚翔實，造成審核價格不準確。清單漏項、錯項時有發生，導致變更發生。二是施工圖設計深度不夠，導致工程量計算不準確。

（2）評審效率有待提升。一是評審缺乏計劃性。評審工作的開展是根據項目完成情況進行的，不能做到事先安排準備，使評審工作處于較為被動的局面；二是評審重復工作量大。有些項目時間緊迫，準備工作不完善，導致施工中變更較多，建設單位對專業知識了解不深入，收取的結算資料不全，使得評審工作業務量大且重復工作多。

（3）專家資源的重要性。工程類審核專業性極強，涵蓋了土建、安裝、裝飾裝修、電氣、給排水、暖通、園林綠化等專業，更不說修繕工程中的結構加固、管線改造以及裝配式建筑安裝。工作人員雖然專業素養較高，但術業有專攻，并不是每個專業的評審都能很好地完成。應當設置完備的專家庫，遇到難度較大的問題，能夠為評審工作提供有效意見和解決方案。

4.建設單位方面

（1）送審資料不及時。建設單位因人員變動，后任對前任經手的簽證、變更等工作不熟悉，造成辦理時間拉長，影響了建設項目完成進度。

（2）現場管理不嚴格。不及時召開變更會議，未能及時申報變更。評審時發現缺少變更資料再進行補辦手續，影響了建設項目評審的嚴肅性。

（3）結算資料不規范。一是送審資料內容不明確。存在竣工圖與施工現場情況不符、工程量與竣工圖不符、工程量清單特征描述不準確等問題，二是送審圖紙內容不完整。設計變更、經濟簽證不及時或內容不完整，部分項目缺失竣工圖或竣工圖不合要求，無法體現工程量。

5.施工單位方面

（1）對預計達到變更的施工內容或設計變更沒有高度重視。一味追求施工進度，不重視經濟資料，不重視程序的嚴肅性，違反先審批后實施的原則，給各職能部門監管帶來很大的被動。具體表現為：工程變更存在隨意性，設計變更沒有按程序報批，先實施后再補手續。設計深度不夠，導致后期實際工程量發生變化，達到變更金額，施工單位先施工后辦理變更手續。

（2）施工單位對審不及時，導致評審延時。施工單位對建設項目審結結果期望值高，增加竣工圖工程量，財政評審中心核減后，施工單位對結果不滿意，以致不及時對審，進而影響建設項目的審結進度。

6.中介機構方面

政府預算、結算聘請第三方中介機構分擔評審中心預算編制、預算審核、結算審核等工作。雖然按照委托人的評審要求和范圍執行評審工作，但職能和目的均與評審中心有區別。中介機構作為專業的造價咨詢機構，在能力上良莠不齊。另外，中介機構側重于造價審核，對項目存在的問題不進行審查，不能揭示問題的本質，對財政投資管理不能提出建設性意見和幫助。

三、評審問題處理對策及建議

1.加強制度建設，促進規范評審

（1）科學有序鋪排項目。一是科學有序安排工期，工程項目存在客觀的工期定額，在施工過程中，應嚴肅對待施工圖紙、工期規劃，避免受到主觀意志的盲目干涉；二是合理分配建設任務，遵循建設工程的內在客觀規律，分配建設任務、設立考核目標時，要認真考慮項目建設必要的周期。

（2）嚴格規范建設程序。一是嚴格圖紙審核，建設單位應按照《建設工程勘察設計管理條例》中關于審圖方面的規定嚴格審核圖紙；二是嚴控圖紙修改，經過審核的施工圖設計文件是工程招投標、招標控制價編制、合同價款調整、中介機構考核的重要依據，不得任意修改。

2.加強程序管控，推進高效評審

（1）建設單位方面。一是認真做好服務工作，加強施工過程中經濟資料的同步辦理，改變一味追求施工進度，不重視各類資料辦理的現象；二是扎實做好管理工作，熟練掌握與運用清單規范、省區市文件，按照基本建設程序進行工程建設。統籌協調所屬項目的監理單位、施工單位等學習領會政策文件，督促按流程處理；三是加強項目現場管理，對影響最終造價的各項資料等重要因素文件，認真審核并簽字，建設項目竣工驗收前完成簽證、變更、暫估價定價等工作。

（2）財政投資評審中心方面。一是前置預審，建立資料初審制度，對存在重大資料缺陷的項目實現一次性告知，待完善資料后再“進窗”；二是加大施工過程的宣傳力度，持續做好政策宣傳培訓工作，利用每次項目開工前技術交底及施工過程中現場評審的契機，帶領建設單位、施工單位學習相關政策規定中的各項關鍵內容；三是主動服務，安排專職人員進行現場跟蹤，參加建設單位組織的開工前技術交底會，書面告知建設單位和施工單位具體管理要求。

（3）施工單位方面。施工單位在合同履行過程中，應高度重視合同價款調整部門經濟資料辦理工作，嚴格按照相關要求辦理各類真實、合法、有效的資料。積極參加建設單位組織的各類經濟會議和及時辦理各類經濟文件。認真安排對審人員及時參與對審會議，并及時反饋意見。

3.加強部門聯動，實現科學評審

（1）有關部門要各司其職。各職能部門應按相關規定，充分發揮監管職能，形成控制的合力。嚴把政府投資項目審批和項目資金計劃關口；嚴格財政資金監管，對資金、財務進行全程審計監督；加強投資建設項目的建設和管理單位的行政監察和廉政建設監督；按各自的職能依法對政府投資項目進行管理和監督。

（2）探索全過程造價管理。為確保建設工程的投資效益，聘請中介機構對工程建設可行性研究至項目決算整個過程，圍繞工程造價進行全過程造價管理。實現預算先行，加快結算、成本預測，明確目標、分階段加強內部控制、及時處理工程變更。

（3）施行中介機構懲罰管理。對各中介機構建庫單位切實制定監理、勘察、設計、圖審、造價咨詢等方面制定具體的管理辦法，并落實懲罰措施，因中介機構把關不嚴、弄虛作假等行為造成財政資金浪費、合同價款調整，除依法承擔賠償責任外，列入不良記錄名單。

四、結論

根據實際工作情況，本文從評審制度、法律法規、評審相關單位以及中介機構多角度對評審存在問題進行探討，并提出了可行的對策及建議。應當切實做到加強制度建設，促進規范評審，加強程序管控，推進高效評審，加強部門聯動，實現科學評審。