財政投資項目評審問題研究

許 睿

（湖南中醫(yī)藥大學審計處，湖南 長沙 410000）

隨著我國大力推進城鎮(zhèn)化建設以及棚戶區(qū)改造，國家對建筑行業(yè)財政投資項目的管理要求越來越高。與此同時，評審工作實施的困難及相關問題日漸凸顯，財政投資評審的監(jiān)管力度不夠，不能對建設項目成本有效控制。如何做好評審工作是大多數(shù)國家的一大難題，財政投資評審機制不完善、管理不科學和從業(yè)人員不專業(yè)等原因?qū)е沦Y金浪費情況嚴重。因此，對于財政投資評審相關困難和問題，亟須尋求有效的解決方法。

一、財政投資評審內(nèi)容及程序

我國財政投資評審工作是基于財政部有關規(guī)定，結(jié)合各級財政投資管理制度及需求而組織開展的，各地的評審工作及模式存在差異，但其核心工作及主要評審內(nèi)容是一致的。《財政投資評審管理規(guī)定》（財建[2009]648號）對評審的內(nèi)容作了明確規(guī)定：項目從預算造價到竣工結(jié)算實施全過程相關內(nèi)容的審核，以及項目完成之后運行和收益審核[1]。

《財政投資項目評審操作規(guī)程》中對評審方式和程序有相應的規(guī)定。我國財政投資評審包括項目預結(jié)算的評價、審查以及對財政資金使用情況的專項核查及追蹤問效兩種方式。目前評審工作主要是由財政評審機構(gòu)自己進行或市場購入咨詢機構(gòu)提供服務。財政投資評審程序主要包括評審準備階段、評審實施階段和評審完成階段[2]。

二、評審問題分析

影響財政投資評審效果的因素較多，覆蓋面較廣，問題來源主要有：評審制度和法律體系不完善、工作人員專業(yè)水平不高、各單位配合程度不高等方面。具體體現(xiàn)在以下幾個方面：

1.評審制度方面

我國沒有統(tǒng)一的行業(yè)執(zhí)行標準，各地評審內(nèi)容及模式存在差異，評審質(zhì)量參差不齊，導致資金決策和使用時難做抉擇。已頒布的規(guī)章制度有《財政投資評審管理規(guī)定》（財建[2009]648號）和《財政投資項目評審操作規(guī)程》（財建[2002]619號）。

湖南省于2011年根據(jù)財政部相關規(guī)定制定了《湖南省財政投資評審管理實施辦法》（湘財辦[2011]16號），各市區(qū)在此基礎上又出臺了符合發(fā)展需求的管理辦法和實施細則。

但地方性管理辦法和實施細則作為投資評審的指導性文件，其中有些專業(yè)名稱定義與《建設工程工程量清單計價規(guī)范》（GB50500-2013）[3]《湖南省建設工程計價辦法》[4]不符，造成項目評審結(jié)果的準確性和客觀性難以保證。

2.法律體系方面

我國財政投資評審工作相關的法律依據(jù)主要有《中華人民共和國預算法》《中華人民共和國預算法實施條例》和《中華人民共和國政府采購法》，但以上法律僅在宏觀層面對財政投資評審相關內(nèi)容做出規(guī)定和定義，并未明確對應的細則。

財政投資評審是對財政資金進行監(jiān)管的一項措施，應當有法可依。然而目前我國有關法律體系和基礎薄弱，導致評審結(jié)論法律效力不強，評審結(jié)果缺乏權(quán)威性，其工作重要性和法律基礎是不對等的。

3.評審實效方面

（1）評審質(zhì)量有待提高。一是工程量清單描述不清楚翔實，造成審核價格不準確。清單漏項、錯項時有發(fā)生，導致變更發(fā)生。二是施工圖設計深度不夠，導致工程量計算不準確。

（2）評審效率有待提升。一是評審缺乏計劃性。評審工作的開展是根據(jù)項目完成情況進行的，不能做到事先安排準備，使評審工作處于較為被動的局面；二是評審重復工作量大。有些項目時間緊迫，準備工作不完善，導致施工中變更較多，建設單位對專業(yè)知識了解不深入，收取的結(jié)算資料不全，使得評審工作業(yè)務量大且重復工作多。

（3）專家資源的重要性。工程類審核專業(yè)性極強，涵蓋了土建、安裝、裝飾裝修、電氣、給排水、暖通、園林綠化等專業(yè)，更不說修繕工程中的結(jié)構(gòu)加固、管線改造以及裝配式建筑安裝。工作人員雖然專業(yè)素養(yǎng)較高，但術業(yè)有專攻，并不是每個專業(yè)的評審都能很好地完成。應當設置完備的專家?guī)欤龅诫y度較大的問題，能夠為評審工作提供有效意見和解決方案。

4.建設單位方面

（1）送審資料不及時。建設單位因人員變動，后任對前任經(jīng)手的簽證、變更等工作不熟悉，造成辦理時間拉長，影響了建設項目完成進度。

（2）現(xiàn)場管理不嚴格。不及時召開變更會議，未能及時申報變更。評審時發(fā)現(xiàn)缺少變更資料再進行補辦手續(xù)，影響了建設項目評審的嚴肅性。

（3）結(jié)算資料不規(guī)范。一是送審資料內(nèi)容不明確。存在竣工圖與施工現(xiàn)場情況不符、工程量與竣工圖不符、工程量清單特征描述不準確等問題，二是送審圖紙內(nèi)容不完整。設計變更、經(jīng)濟簽證不及時或內(nèi)容不完整，部分項目缺失竣工圖或竣工圖不合要求，無法體現(xiàn)工程量。

5.施工單位方面

（1）對預計達到變更的施工內(nèi)容或設計變更沒有高度重視。一味追求施工進度，不重視經(jīng)濟資料，不重視程序的嚴肅性，違反先審批后實施的原則，給各職能部門監(jiān)管帶來很大的被動。具體表現(xiàn)為：工程變更存在隨意性，設計變更沒有按程序報批，先實施后再補手續(xù)。設計深度不夠，導致后期實際工程量發(fā)生變化，達到變更金額，施工單位先施工后辦理變更手續(xù)。

（2）施工單位對審不及時，導致評審延時。施工單位對建設項目審結(jié)結(jié)果期望值高，增加竣工圖工程量，財政評審中心核減后，施工單位對結(jié)果不滿意，以致不及時對審，進而影響建設項目的審結(jié)進度。

6.中介機構(gòu)方面

政府預算、結(jié)算聘請第三方中介機構(gòu)分擔評審中心預算編制、預算審核、結(jié)算審核等工作。雖然按照委托人的評審要求和范圍執(zhí)行評審工作，但職能和目的均與評審中心有區(qū)別。中介機構(gòu)作為專業(yè)的造價咨詢機構(gòu)，在能力上良莠不齊。另外，中介機構(gòu)側(cè)重于造價審核，對項目存在的問題不進行審查，不能揭示問題的本質(zhì)，對財政投資管理不能提出建設性意見和幫助。

三、評審問題處理對策及建議

1.加強制度建設，促進規(guī)范評審

（1）科學有序鋪排項目。一是科學有序安排工期，工程項目存在客觀的工期定額，在施工過程中，應嚴肅對待施工圖紙、工期規(guī)劃，避免受到主觀意志的盲目干涉；二是合理分配建設任務，遵循建設工程的內(nèi)在客觀規(guī)律，分配建設任務、設立考核目標時，要認真考慮項目建設必要的周期。

（2）嚴格規(guī)范建設程序。一是嚴格圖紙審核，建設單位應按照《建設工程勘察設計管理條例》中關于審圖方面的規(guī)定嚴格審核圖紙；二是嚴控圖紙修改，經(jīng)過審核的施工圖設計文件是工程招投標、招標控制價編制、合同價款調(diào)整、中介機構(gòu)考核的重要依據(jù)，不得任意修改。

2.加強程序管控，推進高效評審

（1）建設單位方面。一是認真做好服務工作，加強施工過程中經(jīng)濟資料的同步辦理，改變一味追求施工進度，不重視各類資料辦理的現(xiàn)象；二是扎實做好管理工作，熟練掌握與運用清單規(guī)范、省區(qū)市文件，按照基本建設程序進行工程建設。統(tǒng)籌協(xié)調(diào)所屬項目的監(jiān)理單位、施工單位等學習領會政策文件，督促按流程處理；三是加強項目現(xiàn)場管理，對影響最終造價的各項資料等重要因素文件，認真審核并簽字，建設項目竣工驗收前完成簽證、變更、暫估價定價等工作。

（2）財政投資評審中心方面。一是前置預審，建立資料初審制度，對存在重大資料缺陷的項目實現(xiàn)一次性告知，待完善資料后再“進窗”；二是加大施工過程的宣傳力度，持續(xù)做好政策宣傳培訓工作，利用每次項目開工前技術交底及施工過程中現(xiàn)場評審的契機，帶領建設單位、施工單位學習相關政策規(guī)定中的各項關鍵內(nèi)容；三是主動服務，安排專職人員進行現(xiàn)場跟蹤，參加建設單位組織的開工前技術交底會，書面告知建設單位和施工單位具體管理要求。

（3）施工單位方面。施工單位在合同履行過程中，應高度重視合同價款調(diào)整部門經(jīng)濟資料辦理工作，嚴格按照相關要求辦理各類真實、合法、有效的資料。積極參加建設單位組織的各類經(jīng)濟會議和及時辦理各類經(jīng)濟文件。認真安排對審人員及時參與對審會議，并及時反饋意見。

3.加強部門聯(lián)動，實現(xiàn)科學評審

（1）有關部門要各司其職。各職能部門應按相關規(guī)定，充分發(fā)揮監(jiān)管職能，形成控制的合力。嚴把政府投資項目審批和項目資金計劃關口；嚴格財政資金監(jiān)管，對資金、財務進行全程審計監(jiān)督；加強投資建設項目的建設和管理單位的行政監(jiān)察和廉政建設監(jiān)督；按各自的職能依法對政府投資項目進行管理和監(jiān)督。

（2）探索全過程造價管理。為確保建設工程的投資效益，聘請中介機構(gòu)對工程建設可行性研究至項目決算整個過程，圍繞工程造價進行全過程造價管理。實現(xiàn)預算先行，加快結(jié)算、成本預測，明確目標、分階段加強內(nèi)部控制、及時處理工程變更。

（3）施行中介機構(gòu)懲罰管理。對各中介機構(gòu)建庫單位切實制定監(jiān)理、勘察、設計、圖審、造價咨詢等方面制定具體的管理辦法，并落實懲罰措施，因中介機構(gòu)把關不嚴、弄虛作假等行為造成財政資金浪費、合同價款調(diào)整，除依法承擔賠償責任外，列入不良記錄名單。

四、結(jié)論

根據(jù)實際工作情況，本文從評審制度、法律法規(guī)、評審相關單位以及中介機構(gòu)多角度對評審存在問題進行探討，并提出了可行的對策及建議。應當切實做到加強制度建設，促進規(guī)范評審，加強程序管控，推進高效評審，加強部門聯(lián)動，實現(xiàn)科學評審。