關于湛江地區(qū)土地綜合整治規(guī)劃的實施與創(chuàng)新探討*

胡貴明，吳偉健，甄珍

1.廣東華維空間規(guī)劃信息技術有限公司；2廣東海洋大學

土地整治規(guī)劃，實質上是進行土地開發(fā)和合并的第二輪的特別規(guī)劃，是實現土地利用總體規(guī)劃目標的重要手段，但規(guī)劃的內涵、范圍和意義具有重要的作用并與過去的政策不同。目前，農用地整理和農村土地整理結合已經成為土地整治工作的一個新方向。其中，推進新建設的重中之重主要是解決“雙重保護”問題，從而促進土地保護和集約利用[1]。

保障國家糧食安全的重要途徑則是通過城鄉(xiāng)發(fā)展，同樣也是建設土地生態(tài)安全的重要措施。局部科學土地利用則是城鄉(xiāng)發(fā)展的重中之重，通過對土地資源和土地利用結構進行優(yōu)化，促進土地利用標準的穩(wěn)步推進，進而改善農村土地利用方式，進一步保護自然資源環(huán)境和社會經濟發(fā)展，有利于經濟社會可持續(xù)發(fā)展以及土地可持續(xù)利用，促進農民生活條件改善、農村基礎設施建設、農業(yè)產業(yè)化發(fā)展和農村環(huán)境管理[2]。土地整治工作對新農村建設和發(fā)展具有重要意義，在新農村建設中發(fā)揮著重要的作用。

湛江地區(qū)新一輪土地整治的目標任務需要從多個角度進行調整。本文針對湛江各區(qū)、縣土地整治規(guī)劃中存在的幾個新的熱點問題，提出了自己的看法。

一、湛江地區(qū)土地整治利用現狀

（一）各區(qū)域土地利用分布不均勻

目前，湛江各地區(qū)農用地利用不規(guī)范，各地區(qū)土地利用分布不均勻。農用地及建設用地在內的已利用土地目前約有120萬公頃，而包括水域和自然保留地在內的未利用地面積大約為12萬公頃。各區(qū)域土地利用情況有所差異，中心城區(qū)和縣城土地利用方向差異較大。其中，市中心城區(qū)的土地利用以建設用地為主，但部分市中心城區(qū)仍以農用地為主，其余各縣級地區(qū)均以農用地為主。

（二）城鄉(xiāng)建設與用地結構和布局不合理

全市城鄉(xiāng)用地建設以及用地結構、布局沒有合理的規(guī)劃，農村居民點分布散亂，其中，農村居民點用地約占建設用地總規(guī)模的69.23%，人均農村居民點用地遠高于人均城鎮(zhèn)用地。農村建設用地集約節(jié)約性不高，城鄉(xiāng)建設用地布局不合理，并且農村居民點長期以來缺少統(tǒng)一規(guī)劃，分布散亂。同時基礎設施配套不齊全，湛江市在未來規(guī)劃期間農村建設用地整理潛力較大。

（三）土地利用效益有待進一步提高

2020年全市地區(qū)生產總值達3100.22億元，地均地區(qū)生產總值約為17.46萬元/公頃，遠低于2020年廣東省地均地區(qū)生產總值40.51萬元/公頃，土地利用效益有待進一步提高。

二、湛江地區(qū)土地整治規(guī)劃現存的問題

目前，湛江市地區(qū)土地整治規(guī)劃面臨的問題較為明顯，就是新城鎮(zhèn)建設和保護耕地之間的矛盾，既要加速發(fā)展新城鎮(zhèn)化和農業(yè)現代化，又要落實好耕地保護。湛江地區(qū)正處于加快發(fā)展階段，為保證土地利用總體規(guī)劃工作的順利開展，完成土地利用總體規(guī)劃確定的相關指標，同時引導縣城經濟快速發(fā)展[3]。因此，需要科學準備，作出總體規(guī)劃，積極引導縣級土地開發(fā)利用，全面、健康和有序地開展土地復墾工作，確保土地整治規(guī)劃目標的順利實現。

農村發(fā)展是中央政府重要的戰(zhàn)略部署，也是我國社會經濟發(fā)展的必然要求，是我國走向發(fā)達國家的必經之路。截至目前，湛江地區(qū)已處于以市接村、以工促農的發(fā)展階段。然而，在社會新形勢下的實踐中，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌工作面臨許許多多新的問題和挑戰(zhàn)：（1）政府財政資金對城鄉(xiāng)結合發(fā)展的投入不足；（2）農民收入偏低，大多棄耕外出務工，導致勞動力不足、土地荒廢，進而造成農村土地資源的浪費；（3）城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡，城市用地無序擴展，農村土地郊區(qū)建設用地的不均勻以及農田用地的矛盾，導致城市土地無序擴張、效率低下。

造成上述問題的主要原因是城鄉(xiāng)總體規(guī)劃統(tǒng)籌不一致，缺乏行之有效的制度體系。當代中國經濟發(fā)展迅速，促進經濟發(fā)展的主要因素體現在以下幾個方面：大量農村勞動力轉移到城市，農民工已然成為城市勞動力的主要組成部分，通過農村勞動與城市資本的合作，促進了社會經濟發(fā)展。雖然城市財富大大增加了，但農村機制卻相對落后。現在政府對農村地區(qū)的支持越來越多，在新的形勢下，實施城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略對當前土地整治工作有了新的要求和挑戰(zhàn)，為了進一步城市和農村的差距，進一步擴大增加城鄉(xiāng)資金和農村土地的自由交換和流通渠道，使得更多的農村資源可以通過城鄉(xiāng)之間的自由交流與合作來加快農村的發(fā)展[3-4]。

三、土地整治規(guī)劃中的有效策略

（一）提高建設用地集約節(jié)約性

設立嚴格的節(jié)約用地制度，通過建設用地整理，調整農村生產方式，改善居民生活環(huán)境，促進農村產業(yè)發(fā)展，進一步提升居民生活水平，從而建設現代化生態(tài)宜居的新型農村。通過城鄉(xiāng)統(tǒng)籌建設，推進農業(yè)產業(yè)化發(fā)展和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，破解工業(yè)用地瓶頸，促進工業(yè)向園區(qū)集中，農村居民點和城鎮(zhèn)土地集約化進一步提高，推進農村鄉(xiāng)土風貌建設和新型城鎮(zhèn)化可持續(xù)發(fā)展[4]。

（二）積極推動多功能土地整治

保障農業(yè)和生態(tài)發(fā)展，應積極推動多功能土地整治。促進“山、水、林、田、湖、草”為核心的國土空間整治。同時，也應針對土地利用多功能性發(fā)展的要求，嘗試與運動、藝術、教育、生物多樣性等多個方面相互結合，促進土地生態(tài)修復與重構，從而促進土地整治在各個不同領域的多功能性，為土地整治工作注入新活力[5]。

（三）實施生態(tài)型土地整治

貫徹生態(tài)學土地整治理念，構建生態(tài)土地整治模式，有針對性地實施生態(tài)學土地整治，全面實施綠色化整治，重點考慮整治工程與生態(tài)環(huán)境的協(xié)調性，遏制因人為干擾而造成的生態(tài)環(huán)境破壞。采用科學的方法實施山水林田湖生態(tài)保護和修復工程，實現高效生產、生活舒適、環(huán)境美好的目標。在農用地整治中注重植被保護、生態(tài)恢復重建與生態(tài)廊道建設，有選擇地實施“旱改水”工程項目，增強耕地的涵養(yǎng)功能和生態(tài)復合利用功能。在建設用地整治中要注意以建設促“保護”，建設城市、城鄉(xiāng)接合部、村莊一體化的綠色網絡體系，優(yōu)化土地利用格局，構建高質量綠色空間。提升郊野地區(qū)生態(tài)空間功能，使自然風貌、傳統(tǒng)文化、綠色產業(yè)得到保護和發(fā)展[5-6]。

（四）實施可視化的土地整治

政府要切實發(fā)揮規(guī)劃統(tǒng)籌作用，根據國家統(tǒng)一的土地分類標準進行土地開發(fā)調查和評價儲備資源，加強土地調控實用技術的開發(fā)和推廣，提高土地資源的信息化水平。相關職能部門要及時系統(tǒng)的提供對土地資源和規(guī)劃服務的基本信息流通、跟蹤和反饋，并實施土地整治規(guī)劃，與土地利用的“圖景”項目相結合，建立土地管理監(jiān)督平臺，加強土地管理[7]。

（五）加強土地整治機制探索創(chuàng)新

通過完善的經濟補償機制進行耕地保護，根據耕地保護面積，對耕地保護者進給予一定的經濟補償，進而提高農戶對耕地保護的積極性；通過經濟補償代替投資的形式，鼓勵農村集體經濟組織或農民自發(fā)進行土地整治以及高標準農田建設；通過完善耕地保護獎勵體系，提高農戶對參與耕地質量保護的積極性；建立生態(tài)學土地整治激勵機制，加大資金支持力度，同時努力推動土地整治市場化，拓寬土地整治資金渠道，形成政府主導、多方合作的資金保障體系；規(guī)范土地整治市場服務，加強市場運作監(jiān)督，保障土地整治市場健康發(fā)展[7-8]。

四、總結

綜上所述，為合理進行湛江地區(qū)的土地整治工作，各市、區(qū)、縣級政府和相關機構部門要加強土地整治規(guī)劃，實施多功能型、生態(tài)型和可視化的土地整治。同時，建立激勵機制，以政府資金為主導，引導社會資本和個人資本進入，確保調控區(qū)域符合“誰投資，誰受益”的原則，充分發(fā)揮政府的作用和影響力，以實現最終目標。