論我國反壟斷法對國企的豁免制度

山東建筑大學法學院 王瑞

一、反壟斷法對國企豁免的合理性

（一）我國的基本國情

市場經濟發達的大多國家，國企在本國占比通常不高，但幾乎所有國家都保留著國有企業，世界上很難找到不存在國有經濟的國家。我國不同于發達市場經濟國家，我國是以公有制為主體的基本經濟制度，直接肯定了國企在我國的特殊地位。在我國經濟發展進程中，國企作為國民經濟的重要載體，一直發揮著不可取代的作用。近年來，黨的會議之后更是賦予了國企新的歷史擔當，國家領導人強調，國企是發展中國特色社會主義重要的物質基礎和政治基礎，更是我黨執政興國的重要支柱和支撐力量。由此可知，在新的歷史時期，國企仍在我國經濟發展中，擔負著重要的歷史使命。

（二）國企設立的目的

由于各國經濟發展需求的不同，國企設立的目的也并不相同。我國國企設立初期便是為消除資本主義私有制，但隨著社會的不斷發展，目的也在不斷變化。但大多可分為三種：首先是為了擴大財政收入，補充國家財政資金的財政性目的；第二種是為了維護國家經濟安全，便于國家對于經濟發展的總體控制，加強國家政權的政治性目的；第三種是國家通過投資企業經營，維護市場平穩、健康、協調發展的經濟調節目的。

因此，國企區別于私企最大的一點便是，其目的不僅僅是追求經濟利益，其更多的是擔負一種特殊的社會職能和責任，其設立目的具有復雜性和公益性，因此不能簡單地將其等同于其他私人企業，應當考慮其特殊性，允許其在某些方面的合理壟斷。

（三）反壟斷豁免制度設立的意義

近年來，國有企業改革雖然在理論與實踐層面取得較大成就，但我國國企改革仍面臨著行業分布過寬過散，國有資本結構不合理、國企性質與功能的定位不清、國有資產流失、資源浪費以及收入分配差距大等一系列問題。

《反壟斷法》的出臺是促進我國經濟體制改革的重要舉措，對于維護正常的市場競爭秩序，促進市場良性競爭規則的建立發揮著重要作用。反壟斷豁免制度則是在不破壞正常的市場秩序的前提下，基于某種特定的考量或者原因，給予部分行業或者領域一定的壟斷特權，允許其在一定范圍內免受《反壟斷法》的規制或給予特殊保護。縱觀世界各國立法，大多將國企納入《反壟斷法》的范圍內，同時綜合考量各種因素，根據實際情況，給予其具體豁免地位。

二、我國反壟斷法對國企的豁免

（一）我國反壟斷法對國企豁免的現行制度

我國反壟斷法關于國企的反壟斷豁免條款主要集中于《反壟斷法》第七條，第七條明確提出在我國反壟斷豁免制度適用的范圍是“國有經濟占控制地位的關系國民經濟命脈和國家安全的行業以及依法實行專營專賣的行業”。目前主流觀點認為，適用除外和壟斷豁免在我國含義相同，因此第七條便是我國《反壟斷法》中對于國企的壟斷豁免地位的具體法律規定。由此可知，我國《反壟斷法》給予了國有企業一定的豁免權限，就現階段而言，從法律上肯定了國企的反壟斷豁免地位，但這種豁免是有條件的豁免，并不是所有類型的國企都適用。這一條款的設立，對于保護我國民族企業，更好的保持《反壟斷法》的靈活性，貫徹落實我國經濟政策具有重要意義。

（二）現行制度的不足

我國目前的反壟斷豁免制度主要集中于《反壟斷法》第七條，雖然我國《反壟斷法》中設立了國企的豁免條款，但是根據第七條的相關規定可以看出，該條款還是原則性條款，存在一定的模糊性，雖然起到了一定的規范作用，但是也不難發現仍存在一些不足之處。目前導致國企壟斷性質的模糊定位這一問題產生主要原因之一便在于反壟斷豁免條款的理解上的差異。

1.豁免范圍不清

《反壟斷法》第七條中僅規定“關系國民經濟命脈和國家安全的行業”，但是我國并沒有法律或其他文件對該行業進行明確界定，同時該行業由誰進行界定以及界定的標準或者條件是什么目前都未有定論。因此該行業應當覆蓋到哪類國企仍存在一定的模糊性，這也是現階段學者關于國企豁免問題的一大爭議點。根據《關于深化國有企業改革的指導意見》中有關規定，可以肯定公益類國企屬于反壟斷法豁免的范圍，商業一類國企不應當適用該條款，但是自然壟斷類國企是否應當全部適用該規定，目前仍存在一定的爭議性。

2.“保護”與豁免含義不明

我國《反壟斷法》中的豁免條款，僅用了“保護”字樣，但是這里的保護是否完全等同于豁免，目前仍存在一定的爭議性。有學者認為，該“保護”僅表明上述兩種行業允許行政力量進行干預，此種干預可以超越市場調節，但這也并不意味著這兩種行業就完全排除在市場競爭之外。目前大多數學者支持該“保護”條款就是豁免條款，但是也有部分學者認為該條款就是一般保護條款。

3.是否全部國企都具有“經營者”身份

從我國的國情以及國企設立的目的可以看出，部分國企因其并不具有商業性目的，所以并不具有獨立的法律地位或者經濟地位，并不屬于《反壟斷法》中第十二條中關于“經營者”的范圍。因此此類國企是否受到《反壟斷法》的豁免保護仍需進行思考。

三、我國反壟斷法對國企豁免制度的完善

（一）明確國企適用反壟斷豁免的相關規定

首先，根據現階段第七條的實施來看，通用做法是將國企納入“保護”的范圍，且從《反壟斷法》設立的目的以及設立之初對于第七條的討論可知，《反壟斷法》規制的只是壟斷行為，部分國企可能在某些方面基于公共利益的考量必須占據支配地位，但這種合法的支配地位并不屬于《反壟斷法》規制內容。正如王曉曄教授所言，該法反的是壟斷行為，而不是企業規模。因此為維護法律的權威性，應當明確國企適用該條款的豁免，避免產生不必要的爭議。其次，根據合理原則以及國企的設立目的及職能，必然不能將其完全等同于私人企業適用該法，承認和保護其一定范圍內的壟斷豁免的地位和狀態，也更加符合我國的國情以及資源優化配置的需要，但該種豁免應當僅適用該類國企合法經營、不濫用壟斷地位的前提之下。

（二）完善豁免的范圍及條件

由于反壟斷豁免制度本身便是給予了部分行業或領域超越正常競爭行為的一種特殊權利和地位，因此為避免該種特權被濫用，必須對該種豁免進行嚴格的規制。因此必須明確“國有經濟占控制地位的關系國民經濟命脈和國家安全”等領域范圍，雖然國資委在相關指導意見中曾列舉了軍工、電信、煤炭等行業，但隨著社會的發展，必然不能窮盡式列舉，因此就必須對該范圍具體化、條件化。

首先應當綜合考量國企承擔的職能、是否屬于正常的經濟主體、是否有利于社會公共利益以及所處的行業或領域等各個因素綜合考量，嚴格限制適用的國企橫向范圍。其次，該行業或領域可能形成產業鏈，因此從國企的縱向產業鏈出發，應當對該產業鏈的各環節適用性進行限制，靈活處理。第三，應當平衡國企的壟斷豁免與正常的市場競爭之間的關系，該種豁免應當是規制與豁免并存，是在不影響正常的市場秩序的前提下，給予一定的行政特權。

（三）國企分類適用《反壟斷法》規制

目前我國國企改革的頂層設計已基本完成，國企分類改革已成為主流，因此，為適應現階段國企深化改革的要求，關于國企的壟斷地位改革也應當分類討論，根據商業類和公益類國企的不同特點和需求，分類討論其適用壟斷豁免的合理性和可行性問題，科學合理的適用反壟斷豁免制度，避免權力的濫用。

國企本身的雙重屬性必然使得其競爭與壟斷并存，商業一類國企，即其主要目的便是追求利益、放大國有資本的國企，就必須使其參與到市場競爭當中，若對其進行過度干預和保護，必然會破壞正常的市場競爭秩序，因此對于此類國企必須受到《反壟斷法》的規制，平等的參與市場競爭；而對于承擔著保障民生、服務社會等特殊職能的公益類國企，為保障其特殊職能的發揮，在引入市場機制的基礎上充分保障其特殊地位，給予其一定范圍內的壟斷豁免；第三種是自然壟斷型國企，因其主業處于關系國家安全、國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域，同時其兼具實現社會效益和經濟效益等多重任務，因此其壟斷豁免地位應當綜合各方面條件，有條件的豁免，而這種有條件的豁免的標準和選擇，又是亟待解決的另一問題。

（四）借鑒國外相關經驗

我國的經濟制度以及基本國情使得我國國企在我國占據特殊地位，因此不能完全地照搬西方的相關制度，但國外的國企改革和反壟斷研究相較我國而言，時間更早，制度建設得更加完善，雖然我國的國情和社會制度使得我國必然不能完全地照搬國外，但是國外的一些措施是值得借鑒的，例如反壟斷豁免事先核準與事后審查以及行業市場監察等方面，美國、德國等國家制度都比較典型。

自我國《反壟斷法》頒布實施以來，由于法律的滯后性以及《反壟斷法》第七條的模糊性，這部法律對國企的適用問題一直被反復討論，關于反壟斷與國企改革之間的研究，大多集中于國企的壟斷豁免問題上，到底應當以一種什么樣的態度對待國有企業，是否適用豁免制度、豁免范圍等問題，學界一直未達成共識。但基于上述分析，本文認為應當將國企納入反壟斷豁免范圍，對其合法的壟斷地位予以保護。雖然理解上的差異以及現實的復雜性使得其爭議不斷，但隨著國企改革的不斷深入，從法律角度對國企的壟斷豁免制度必將不斷完善。