PPP模式中政府和企業(yè)信用風(fēng)險(xiǎn)的典型表現(xiàn)

國(guó)家信息中心 馮利華

一、政府信用風(fēng)險(xiǎn)的表現(xiàn)

PPP項(xiàng)目簽約不多，推進(jìn)緩慢的一個(gè)主要原因在于政府的信用風(fēng)險(xiǎn)。在PPP項(xiàng)目的具體實(shí)踐中，政府在簽訂相關(guān)的協(xié)議之后，出于公眾利益或自身利益的考慮，可能采取違反協(xié)議內(nèi)容或違背契約精神的行為，這將損害社會(huì)資本方的利益，即出現(xiàn)政府行為中的信用風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。政府之所以會(huì)缺乏契約精神，主要是因?yàn)槠湮凑J(rèn)識(shí)到PPP模式將從根本上提升公共服務(wù)的效率，僅僅將PPP模式作為一種簡(jiǎn)單的融資工具，從而在項(xiàng)目推廣時(shí)為了吸引資金而作出一些不切實(shí)際的承諾。因此，政府行為中的信用風(fēng)險(xiǎn)是阻礙PPP模式發(fā)展的主要原因之一。

（一）行政審批繁瑣

一些項(xiàng)目審批周期漫長(zhǎng)，而且生產(chǎn)周期和建設(shè)周期也長(zhǎng)，經(jīng)歷了從2009年開(kāi)始的物價(jià)上漲，原材料價(jià)格上漲，導(dǎo)致成本上升，嚴(yán)重超出項(xiàng)目申報(bào)時(shí)的成本預(yù)算，企業(yè)做不下去，合同之前約定的金額已經(jīng)不能足額支付建設(shè)費(fèi)用。例如，某個(gè)項(xiàng)目主體工程已經(jīng)建設(shè)完成，但是很多配套設(shè)施（比如電力設(shè)施）由于缺乏資金而無(wú)法建造完成。

（二）政策法規(guī)變化

任何有關(guān)政策法規(guī)上的負(fù)面變化都可能造成項(xiàng)目的損失，實(shí)踐中由于政策法規(guī)調(diào)整導(dǎo)致的項(xiàng)目不能按原計(jì)劃實(shí)施的案例很多，這是政府方信用風(fēng)險(xiǎn)的突出表現(xiàn)。一種是由國(guó)家或上級(jí)部門(mén)制定的相關(guān)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)或規(guī)范發(fā)生了變化。按照之前的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)通過(guò)審批的項(xiàng)目，不能滿足新發(fā)布的相關(guān)法規(guī)要求，項(xiàng)目無(wú)法按照原計(jì)劃繼續(xù)實(shí)施或需要進(jìn)行重新設(shè)計(jì)，但建設(shè)費(fèi)用已經(jīng)發(fā)生，也可能在項(xiàng)目前期只是進(jìn)行了一些研究論證、規(guī)劃，項(xiàng)目還沒(méi)有來(lái)得及開(kāi)工，但因法規(guī)政策發(fā)生變化，原項(xiàng)目選址已經(jīng)無(wú)法滿足建設(shè)要求，需要重新進(jìn)行選址設(shè)計(jì)，相當(dāng)于啟動(dòng)了一個(gè)新項(xiàng)目，之前所做的工作和經(jīng)費(fèi)投入也無(wú)法收回，從而導(dǎo)致政府違約行為發(fā)生。如某集團(tuán)下的污水處理廠項(xiàng)目，按原有合同中的環(huán)保指標(biāo)實(shí)施順利，但是，隨著人們生活水平提高，國(guó)家制定的環(huán)保指標(biāo)要求提高，企業(yè)要滿足新的指標(biāo)需要更新設(shè)備增加成本，收益下降導(dǎo)致收益無(wú)法滿足實(shí)際運(yùn)營(yíng)成本，在主張向政府申請(qǐng)補(bǔ)償時(shí)，由于缺乏相應(yīng)的補(bǔ)償機(jī)制，政府無(wú)法滿足企業(yè)需求。另一種是地方政府自身政策發(fā)生變化導(dǎo)致信用風(fēng)險(xiǎn)的情況。地方政府在引進(jìn)社會(huì)資本的過(guò)程中，對(duì)政策穩(wěn)定性缺乏考量，對(duì)PPP項(xiàng)目的實(shí)施產(chǎn)生不利影響。如某市高速收費(fèi)公路項(xiàng)目，在2001年由A公司與市政管理局簽署了BOT合同，由A公司作為PPP項(xiàng)目的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)方與市政管理局合作開(kāi)發(fā)該P(yáng)PP項(xiàng)目，A公司的投資回報(bào)來(lái)源主要為收取高速公路通行費(fèi)。該項(xiàng)目于2005年初順利完成建設(shè)，并投入運(yùn)營(yíng)。但在這之前的2004年，市物價(jià)局與市政管理局聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于降低本市高速公路車輛通行費(fèi)收取標(biāo)準(zhǔn)的通知》，通知規(guī)定下調(diào)高速公路車輛通行費(fèi)，從而嚴(yán)重影響了該項(xiàng)目的盈利能力。因此，對(duì)于PPP項(xiàng)目來(lái)說(shuō)，政策的突然改變不僅將影響項(xiàng)目的投資回報(bào)，也將對(duì)項(xiàng)目的轉(zhuǎn)讓或再融資造成不利的影響。

（三）忽視民意

實(shí)踐調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，有關(guān)政府和企業(yè)合作項(xiàng)目中，忽視民意的現(xiàn)象主要表現(xiàn)有：第一，公眾對(duì)項(xiàng)目的選址不滿意，從而產(chǎn)生諸如散步式的抗議等。某地區(qū)，因倉(cāng)促啟動(dòng)建設(shè)大型水廠項(xiàng)目，在已經(jīng)立項(xiàng)的情況下，周邊群眾對(duì)選址有意見(jiàn)，擔(dān)心設(shè)立水廠對(duì)生活環(huán)境有不利影響，阻撓開(kāi)工。還有的項(xiàng)目選址涉及拆遷，因被拆遷者對(duì)補(bǔ)償方案不滿意，遲遲不肯搬走，延誤了項(xiàng)目進(jìn)展，最終導(dǎo)致項(xiàng)目停止；第二，因?yàn)楣芾硎韬觯?xiàng)目在運(yùn)營(yíng)過(guò)程中產(chǎn)生較大程度的污染，給公眾的日常生產(chǎn)生活帶來(lái)不便，從而導(dǎo)致公眾的不滿甚至出現(xiàn)一些過(guò)激行為，這些都是由于忽視民意最終導(dǎo)致項(xiàng)目無(wú)法順利履行的原因。因此，在政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目中，需要考慮將公眾意見(jiàn)納入合約。

（四）財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)

在政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，社會(huì)資本方一般通過(guò)政府付費(fèi)、使用者付費(fèi)和政府對(duì)運(yùn)營(yíng)商實(shí)施補(bǔ)貼等模式收回投資并獲取相應(yīng)的投資回報(bào)。其中，政府付費(fèi)模式一般用于市政道路、水源保護(hù)、垃圾處理等終端型公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目；使用者付費(fèi)模式一般用于高速公路、城市燃?xì)夂褪姓┧戎苯酉蜃罱K用戶提供服務(wù)的項(xiàng)目；政府對(duì)運(yùn)營(yíng)商實(shí)施補(bǔ)貼模式一般用于學(xué)校、醫(yī)院、大型體育場(chǎng)館等直接向最終用戶提供服務(wù)但收費(fèi)無(wú)法彌補(bǔ)建設(shè)和運(yùn)營(yíng)成本的項(xiàng)目。而在我國(guó)實(shí)施的大部分PPP項(xiàng)目中，后兩者是最主要的回報(bào)來(lái)源。因此一旦出現(xiàn)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，地方財(cái)政的各種支出就會(huì)出現(xiàn)困難，極大影響項(xiàng)目的順利運(yùn)營(yíng)。

（五）程序不合理

政府雖然推行第三方項(xiàng)目論證，但是第三方有時(shí)存在獨(dú)立性不強(qiáng)的問(wèn)題。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，一些咨詢公司在接受政府委托做項(xiàng)目物有所值的論證時(shí)，多是依據(jù)政府意愿做論證，一些政府在現(xiàn)有選擇意愿的情況下邀請(qǐng)第三方做論證，第三方在論證結(jié)果不滿足政府意愿情況下會(huì)選擇更換論證方式和條件，直到結(jié)果滿足物有所值要求。

（六）執(zhí)法不嚴(yán)

執(zhí)法不嚴(yán)涉及依法治理問(wèn)題，存在部分政府投資項(xiàng)目為趕工期，在相關(guān)手續(xù)不完備的情況下就開(kāi)工建設(shè)，容易導(dǎo)致項(xiàng)目投資超預(yù)算，且一旦遇到突發(fā)狀況或受到其他因素影響，項(xiàng)目將無(wú)法繼續(xù)實(shí)施。如有些城市存在斷頭路現(xiàn)象，項(xiàng)目開(kāi)工后，工程進(jìn)展到一半，遇到“釘子戶”對(duì)搬遷補(bǔ)償達(dá)不成一致，結(jié)果路只能修一半。如果能夠嚴(yán)格按照法律程序進(jìn)行審批和建設(shè)，就不會(huì)出現(xiàn)上述工程無(wú)法正常施工的情形。

（七）配套基礎(chǔ)設(shè)施不完善風(fēng)險(xiǎn)

由于相應(yīng)的項(xiàng)目配套設(shè)施不完善，將導(dǎo)致項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)受到負(fù)面影響。具體來(lái)說(shuō)，可能包括垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)站不配套、垃圾無(wú)法進(jìn)入焚燒廠、污水處理廠配套管線不完備以及進(jìn)入廠區(qū)的道路未開(kāi)通等。

（八）實(shí)施競(jìng)爭(zhēng)性的項(xiàng)目

當(dāng)PPP項(xiàng)目建成移交后，由于某些原因，政府可能會(huì)批準(zhǔn)建設(shè)與該項(xiàng)目具有直接或間接競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系的其他PPP項(xiàng)目，這將大大影響原PPP項(xiàng)目的利潤(rùn)，從而降低建設(shè)原PPP項(xiàng)目的社會(huì)資本的盈利水平。例如，在個(gè)別地區(qū)，政府通過(guò)PPP項(xiàng)目建成垃圾焚燒處理廠后，仍舊利用現(xiàn)有的垃圾填埋場(chǎng)填埋垃圾或繼續(xù)建設(shè)經(jīng)營(yíng)性質(zhì)的垃圾填埋場(chǎng)，從而導(dǎo)致通過(guò)原PPP項(xiàng)目建設(shè)的垃圾焚燒處理廠的垃圾處理量嚴(yán)重不足，最終使得該項(xiàng)目的收益遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于預(yù)期，甚至產(chǎn)生虧損。

二、企業(yè)信用風(fēng)險(xiǎn)的表現(xiàn)

企業(yè)的信用風(fēng)險(xiǎn)主要是持續(xù)投資能力不足，以及由于設(shè)計(jì)不當(dāng)、承包商實(shí)力不夠、成本超支、工期延誤、施工技術(shù)不當(dāng)?shù)纫蛩貙?dǎo)致的企業(yè)信用風(fēng)險(xiǎn)。在運(yùn)營(yíng)階段，政府的信用風(fēng)險(xiǎn)主要是持續(xù)財(cái)政能力不足，無(wú)法保障項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)的順利進(jìn)行。企業(yè)的信用風(fēng)險(xiǎn)主要表現(xiàn)經(jīng)營(yíng)管理能力不足，以及由于原材料供應(yīng)和價(jià)格、經(jīng)營(yíng)管理水平、市場(chǎng)需求/銷售量、銷售價(jià)格/競(jìng)爭(zhēng)、環(huán)境污染、合作伙伴信用、合資風(fēng)險(xiǎn)等原因?qū)е碌穆募s能力不能有效發(fā)揮的風(fēng)險(xiǎn)。在項(xiàng)目的移交階段，企業(yè)信用風(fēng)險(xiǎn)主要體現(xiàn)在無(wú)法提供保質(zhì)保量、符合政府指標(biāo)要求的基礎(chǔ)設(shè)施類產(chǎn)品，政府的信用風(fēng)險(xiǎn)主要體現(xiàn)在不能嚴(yán)格按指標(biāo)要求驗(yàn)收項(xiàng)目，并對(duì)完工項(xiàng)目缺乏償付能力。

（一）履約能力不足

在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)階段，當(dāng)市場(chǎng)結(jié)構(gòu)發(fā)生變化、原材料價(jià)格上升等外界環(huán)境的影響，導(dǎo)致企業(yè)實(shí)際運(yùn)營(yíng)成本增加、收益率下降，如果政府補(bǔ)助資金不能及時(shí)到位或無(wú)法保證企業(yè)正常運(yùn)營(yíng)及收益時(shí)，企業(yè)履約能力不足、履約意愿減弱，或直接導(dǎo)致違約。

（二）形勢(shì)判斷失誤

實(shí)踐中，可能存在企業(yè)前期已經(jīng)投入大量資金，在后期運(yùn)營(yíng)中，形勢(shì)發(fā)生了變化，在沒(méi)有收回成本的情況下，企業(yè)不能繼續(xù)履行約定。這種違約現(xiàn)象很多，可能因?yàn)楹贤勁衅诘馁Y金測(cè)算誤差導(dǎo)致企業(yè)沒(méi)有能力繼續(xù)執(zhí)行約定，也可能政府由于財(cái)政收入困難無(wú)法履行合約。

（三）企業(yè)本身主營(yíng)業(yè)務(wù)出現(xiàn)了問(wèn)題

這導(dǎo)致新的成本增加，成本分擔(dān)成了問(wèn)題，無(wú)法保證項(xiàng)目的正常運(yùn)營(yíng)，最終違約。

（四）資金不到位

在給定的融資期內(nèi)建設(shè)方未能完成融資，資金不足，不能及時(shí)結(jié)算，導(dǎo)致項(xiàng)目無(wú)法正常進(jìn)行。

（五）管理不完善

項(xiàng)目公司在項(xiàng)目的建設(shè)與運(yùn)營(yíng)過(guò)程中，由于管理上的疏忽，可能造成成本超標(biāo)、項(xiàng)目檢修不及時(shí)、員工違規(guī)作業(yè)，甚至出現(xiàn)安全事故等，在項(xiàng)目的不同階段，相關(guān)的管理問(wèn)題也各不相同。具體來(lái)說(shuō)，在前期的運(yùn)作階段，相關(guān)的管理問(wèn)題主要包括合同簽署是否嚴(yán)密、資金狀況是否良好、可行性研究論證是否充分等；在項(xiàng)目建設(shè)階段，相關(guān)的管理問(wèn)題主要體現(xiàn)在進(jìn)度、費(fèi)用、質(zhì)量和合同管理等方面；在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)階段，相關(guān)的管理問(wèn)題主要是項(xiàng)目的現(xiàn)金流狀況是否充裕。總之，管理貫穿于整個(gè)項(xiàng)目的生命周期，滲透于整個(gè)項(xiàng)目的全過(guò)程，其對(duì)人才的專業(yè)水平要求較高。

（六）建設(shè)延誤

一般來(lái)說(shuō)，項(xiàng)目建設(shè)延誤主要包括項(xiàng)目完工后無(wú)法達(dá)到預(yù)期運(yùn)行標(biāo)準(zhǔn)、項(xiàng)目延期完工和項(xiàng)目無(wú)法完工三種情況。項(xiàng)目建設(shè)延誤對(duì)項(xiàng)目造成的消極影響是全面的，包括貸款償還期限的延長(zhǎng)和市場(chǎng)機(jī)會(huì)的錯(cuò)過(guò)、項(xiàng)目現(xiàn)金流量不能按計(jì)劃獲得、項(xiàng)目貸款利息負(fù)擔(dān)增加、項(xiàng)目建設(shè)成本增加等。

（七）降低移交殘值獲利

項(xiàng)目移交時(shí)期的殘值風(fēng)險(xiǎn)主要是指移交的PPP項(xiàng)目的資產(chǎn)價(jià)值低于該資產(chǎn)預(yù)期值。在資產(chǎn)正式移交之前，如果私營(yíng)部門(mén)利用經(jīng)營(yíng)管理之便，對(duì)設(shè)備疏于保養(yǎng)與維護(hù)，或是通過(guò)變賣(mài)資產(chǎn)而獲益，那么這將嚴(yán)重?fù)p害政府的利益。

（八）破產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)

破產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)主要是指項(xiàng)目公司或社會(huì)資本方在PPP項(xiàng)目的建設(shè)期間或者特許經(jīng)營(yíng)期間可能存在破產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)。由于這種風(fēng)險(xiǎn)會(huì)直接影響項(xiàng)目的正常建設(shè)或者運(yùn)營(yíng)，公共部門(mén)一定要仔細(xì)挑選最合適的社會(huì)資本方進(jìn)行合作。