探討基層煙草專賣行政執法中的難題及其紓解

江西省安義縣煙草專賣局 朱圣瑞

一、引言

長久以來，公眾視野內的煙草專賣行業往往或多或少披著一層“神秘”的面紗，也有不少民眾對煙草專賣執法領域的公正性與透明性存在懷疑。之所以會出現這樣的情況，一方面原因是長久以來公眾對煙草專賣制度以及煙草本身存在的刻板印象，另一方面也與我國基層煙草專賣行政執法中客觀存在的一些問題脫不開干系。

二、基層煙草專賣行政執法問題的分析與紓解

（一）問題的提出

1.我國煙草專賣行政執法人員的綜合素質有待進一步提升

隨著多年來我國對法治社會的不斷建設，煙草專賣領域中行政相對人（主要是零售商）的遵紀守法意識以及煙草消費者對專賣專營的意識均得到了。然而，行政執法人員與相對人在具體執法的過程中出現執法沖突乃至行政訴訟的情況仍然時常發生，而此類沖突如若上升至行政訴訟的高度，敗訴的一方往往是代表公權力的行政執法機關。

在信息流通效率高度發達、輿論環境相對自由的今天，煙草專賣行政執法人員在行使公權力的過程中所發生的錯誤經常會比常態的行政執法話題更易得到民眾的關注與討論，這之中還存在一些不懷好意的聲音對此類公權力“吃癟”的情形進行惡意加工與宣傳。如此一來，煙草專賣行政管理機關與人員的社會形象就受到了相當大的負面影響。因此，采取有效手段減少煙草專賣管理中發生沖突乃至訴訟已經成為迫在眉睫的焦點問題。而之所以會產生這樣的沖突，往往在很大程度上是因為行政相對人與公眾對行政執法人員在執法過程中的種種行為存在較大的意見，并最終將問題指向執法人員的綜合素質乃至行政機關的管理。因此，要對這一問題進行解決，首當其沖的就是要從煙草專賣行政管理機關中最基層的行政執法人員出發，對其綜合素質進行進一步提升。

2.行政執法人員對于自由裁量權的行使亟需更好的控制

對于行政執法領域中的自由裁量權而言，其具體內涵是指相關行政工作人員在法律允許的范圍內，根據立法目的、法律基本原則，依職權自行判斷、自由決定并適用法律的權力。作為國家采取一條龍方式進行管控的特殊領域，對煙草專賣制度的行政執法需要以煙草專賣局為代表的機關審時度勢地對執法手段與力度進行斟酌，在法律允許的合理范圍內，通過行使自由裁量權來確保行政行為合情合理。

我國采取了行政立法方式來賦予煙草專賣行政執法人員相應的自由裁量權，如《煙草專賣法實施條例》第五十九條所規定的對選擇行政行為方式與幅度的權力，以及《煙草專賣許可證管理辦法》第五條與三十四條所規定的對“公共利益”及“違反行為的嚴重程度”進行判斷性裁量的權力。

通過采用行政立法賦予自由裁量行為正當性，相關行政機關與執法人員得以更切合實際地對“兩煙”市場進行管理與控制，從而確保行業環境的透明與穩定。然而，對自由裁量權的濫用也可能導致極其惡劣的后果，輕則滋生腐敗與職務犯罪，重則可能對整個煙草行業的秩序造成嚴重損害。在實際執法中，我國仍然存在行政執法人員對自由裁量權的行使超出合理范圍，甚至惡意濫用的情況。這樣的現象理應引起從立法到執法間各環節人員的高度重視，并進一步采取措施，對煙草專賣中自由裁量權的行使進行更好的控制。

3.先行登記保存制度在具體應用中存在障礙

先行登記保存制度，是指《中華人民共和國行政處罰法》第三十七條第二款與《煙草專賣行政處罰程序規定》第三十二條第一款所賦予的、煙草專賣行政管理機關“在證據可能滅失或者以后難以取得的情況下，經本煙草專賣行政主管部門負責人批準，可以依法對與涉嫌違法行為有關的證據進行先行登記保存”的一種制度。這一制度的初衷是通過較為軟化的手段替換強硬的查封、扣押等行政強制措施，從而在制度上解決上述提到的煙草專賣行政執法人員與相對人間的沖突問題。

在煙草專賣領域行政執法的過程中，作為對涉嫌違法的煙草制品所能采取的唯一措施，先行登記保存制度本應具有極為重要的地位。然而，先行登記保存制度在具體應用中卻存在著無法忽視的障礙：從法理上看，先行登記制度與《中華人民共和國行政強制法》中所規定的行政強制措施，在目的與具體實施方法等方面具有較高的相似性，立法機關至今仍未對先行登記保存制度是否屬于《中華人民共和國行政強制法》中的“其他行政強制措施”進行明確說明。這就導致盡管國家煙草專賣局對實踐中如何適用先行登記保存制度作出了原則性的指導，但各地基層執法機關在具體執法中受紛繁復雜的具體案情所迫而依舊面臨著先行登記適用難的問題。

（二）問題的分析與紓解

1.從職業道德與法律素養兩方面提升基層執法人員的綜合素質

若對我國煙草專賣基層執法人員的綜合素質問題進行分析與概括，則不外乎可以分為兩大類問題進行討論：一是基層執法人員在與相對人及其他公眾溝通過程中的態度問題，以及可能出現的消極怠工乃至貪腐問題，即“職業道德”方面的問題；二是基層執法人員在執法過程中對具體情況的判斷、裁量以及法律適用的問題，即“法律素養”方面的問題。

在職業道德方面，相關行政機關可以從人員選拔與職業道德問題防控兩方面出發，著手對這一問題進行解決。在基層執法人員的選拔過程中對其進行更深入、全面的考察，有助于從源頭增強執法人員隊伍的道德水平；在日常工作中建立敬業激勵機制與反貪腐糾察機制，則有助于防止“好人變壞”的情況出現。

在法律素養方面，相關行政機關應從法律理論基礎、法條與行政法規理解與適用等多方面，加強煙草專賣基層執法人員的綜合法律素養提升，并結合具體情況，通過出臺內部規章制度與具有法律效力的外部文件的方式，在合法合理的范圍內進一步細化煙草專賣相關法律法規的執行依據，以便基層執法人員在面對錯綜復雜的現實情況時更好地執法，保證其適用法律的穩定性。

最后，煙草專賣局等行政機關也可以通過信息公開、形象宣傳等方式主動對外提供監督平臺、展示自身形象，以起到正本清源的效果。

2.進一步完善對自由裁量權行使的基準制度

為了推進與鞏固依法行政的陣地，國務院對自由裁量權的行使發布了“建立自由裁量權行使的基準制度”，此后各省市煙草專賣局亦響應該號召并各自制定了關于煙草專賣行政處罰自由裁量權的基準制度。譬如，筆者所處的江西省煙草專賣局就于2009年出臺并實施了《江西省煙草專賣局行政處罰自由裁量權適用規則》及其《執行標準》，并于2019年進行了較大規模的修訂，以確保其具有時效性、合理性與可行性。諸如此類的基準文件構成了對煙草專賣行政執法中自由裁量權行使規則的補充與完善，具有非常大的積極作用。

然而，在廣泛研讀了各地出臺的煙草專賣自由裁量權基準制度之后，筆者亦發現各文本之間具有多處共性且關鍵的問題，以至于這些自由裁量權基準制度文件實在難以稱得上充分發揮了他們的作用，并達到其應有的預期效果：比如，各地的相關文件往往在具體規定上采取了事無巨細的窮舉方式，要求基層執法人員按照其細致的規定一板一眼地進行執法工作，這反而導致了該文件難以解決實務中各種較為復雜的案情、執法人員難以對其進行充分適用的窘境。又如，各地制定的自由裁量基準并非具有法律效力的規范性法律文件，而只是煙草系統內部的指導性文件，通過這樣的內部文件對煙草專賣執法這樣的外部行政行為進行限制，在法理上顯然是存在合法性的障礙的。當行政相對人以此類基準文件的合法性存疑為由進行維權時，這樣的規制方式也可能導致煙草專賣行政部門陷入不利地位。

綜上所述，以基準規范的方式對自由裁量權的行使進行限制雖然具有一定的積極作用，但這一規制方式仍然需要從權源的合法性與內容的合理性上進行進一步的完善。

3.賦予先行登記保存制度明確的法律地位與執行程序

依筆者拙見，對煙草專賣行業采取先行登記保存制度具有相當大的正面價值：這一制度本來可以成為對常規的查封、扣押等行政強制措施的完美補充，既緩和了行政機關與相對人在煙草專賣執法過程中劍拔弩張的關系，又是對煙草專賣執法流程本身的科學補充，堪稱一箭雙雕。要想使這一制度擺脫上文所提到的應用難的窘境，首當其沖的就是要明確其在行政執法措施體系中的法律地位，并在執行程序的嚴謹程度方面加以完善。

那么，將先行登記保存制度置于何等地位才最有利于煙草專賣中的行政執法呢？筆者認為，將這一制度排除在行政強制措施之外，作為當證據存在現實緊迫的滅失或以后難以取得的風險時所采用的、對查封扣押等傳統行政強制措施的前置性補充措施，而非所謂“其他行政強制性措施”方為對其法律地位定位問題的最優解。在這一制度的支持下，當遇到證據存在可能毀損滅失的風險時，煙草專賣局可以先對相關證據（現實中主要體現為煙草制品）采取先行登記的手段，隨后再視情況決定將登記保存轉化為查封扣押還是解除保存狀態。這樣的定位亦使先行登記保存排除在單獨的可訴行政行為之外，從而減少了執法人員行使此制度的壓力，大大提升了這一制度運行的穩定性。

在明確了先行登記保存制度的法律地位后，也應對其執行程序作出嚴格的規定。正如上文所提到的，煙草專賣基層執法人員因其法律素養方面存在的漏洞而可能會在處于優勢地位時違反相關規定，不依法規范地執行先行登記程序。因此，有必要在鼓勵與發揮這一制度的使用同時，對其執行程序的嚴謹性作出進一步強調，從事前的登記到事中的執行再到事后的歸檔整理，作出全流程的嚴格要求。

三、總結與展望

本文對基層煙草專賣執法人員的綜合素質問題、對基層煙草專賣行政執法中的自由裁量問題與具體執法中對煙草專賣行業的先行登記保存問題這三點基層執法中的難題進行了大致分析與初步的解決方式探討。如若對這三者的紓解之道進行進一步的歸納總結，不難發現解決這三個問題的關鍵均不外乎兩點：一是完善立法層面的法律規定與制度建設，二是增強執法層面的基層法律理解與法律適用。這二者看似簡單空泛，但實行起來卻絕非易事。無論是對現有的已趨完善的法律體系進行修改，還是對基層執法中的細枝末節嚴抓狠打，都需要立法者與執法者們對如何向好發展進行深謀遠慮的思考與研究，并具有大刀闊斧進行改革的果敢決心。這些問題會在未來得到怎樣的解答呢？讓我們拭目以待吧。