環(huán)境規(guī)劃與管理在我國生態(tài)建設(shè)中的重要性研究

杭州市環(huán)境保護(hù)科學(xué)研究設(shè)計(jì)有限公司 阮闐怡，方成，沈鳴，徐云慶

近年來，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境矛盾問題越來越突出，環(huán)境治理保護(hù)迫在眉睫。十九屆五中全會(huì)通過的《十四五規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》中明確提出：“持續(xù)改善環(huán)境質(zhì)量是黨中央建設(shè)我國生態(tài)文明和生態(tài)環(huán)境保護(hù)，著眼建設(shè)美麗新中國的目標(biāo)，持續(xù)改善環(huán)境是人民生活美好需求的必然需求，持續(xù)環(huán)境改善必須高質(zhì)量推進(jìn)”。

一、環(huán)境規(guī)劃與管理概述

（一）環(huán)境規(guī)劃定義

環(huán)境規(guī)劃是人類針對(duì)當(dāng)下環(huán)境問題而做出的合理安排，既表現(xiàn)在人類日常活動(dòng)之上，也表現(xiàn)在空間與時(shí)間之上。之所以提出環(huán)境規(guī)劃的概念，其目的在于保證經(jīng)濟(jì)活動(dòng)可以與環(huán)境相互協(xié)調(diào)，也就是常說的人與自然和諧共生。為了達(dá)到以上目的，就需要有一個(gè)合理、科學(xué)的發(fā)展計(jì)劃作為前提，提出的計(jì)劃便是環(huán)境規(guī)劃。

（二）我國環(huán)境規(guī)劃現(xiàn)狀

我國環(huán)境規(guī)劃起源于20世紀(jì)60年代，幾十年的發(fā)展已經(jīng)逐漸形成綜合控制模式，為我國的環(huán)境保護(hù)和資源保護(hù)做出了巨大的貢獻(xiàn)。2019年我國環(huán)保產(chǎn)業(yè)收入高達(dá)1.8萬億元，相比2018年增長(zhǎng)11.3%，其中環(huán)境服務(wù)行業(yè)營業(yè)收益達(dá)到了1.12萬億元，不少地方也出臺(tái)大量的優(yōu)惠政策扶持支出環(huán)保戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)發(fā)展。2019年全國地表水優(yōu)質(zhì)斷面上升8.9個(gè)百分點(diǎn)，細(xì)致顆粒物（PM2.5）未達(dá)標(biāo)城市下降23%。全國地級(jí)以上臭水體清除治理比例達(dá)到了98.2%，全國水土流失面積減少超過21.23萬平方千米，水土流失面積減少至1%，其中2019年土地治理修復(fù)投入資金超過86.9億元，相較于2018年上升12.85%。

（三）環(huán)境規(guī)劃特點(diǎn)

第一，綜合性特點(diǎn)。環(huán)境規(guī)劃最終的目的是保護(hù)和治理以及修復(fù)環(huán)境，必然會(huì)涉及經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)、環(huán)境學(xué)知識(shí)、管理學(xué)以及地理學(xué)等問題，涉及內(nèi)容復(fù)雜性綜合性較強(qiáng)。第二，整體和地區(qū)性。環(huán)境規(guī)劃必須從國家層面入手，以人民生態(tài)環(huán)境生活需求為導(dǎo)向，包含國家經(jīng)濟(jì)、社會(huì)群體以及經(jīng)濟(jì)等問題。此外，由于地理位置、地理特征以及環(huán)境組成形式等不同，必然會(huì)導(dǎo)致環(huán)境規(guī)劃地域差異性較強(qiáng)，側(cè)重點(diǎn)也不同。

（四）環(huán)境管理定義

環(huán)境管理是環(huán)境科學(xué)的主要內(nèi)容。通過法律手段或者政策規(guī)定等實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)和治理，貫徹“全面規(guī)劃、綜合利用、化害為利”的原則。主要管理內(nèi)容有：（1）城市污染控制規(guī)劃、工業(yè)生產(chǎn)計(jì)劃、環(huán)境宣傳、環(huán)保監(jiān)測(cè)、三廢處理等內(nèi)容。（2）質(zhì)量管理中通過制定質(zhì)量認(rèn)證體系和標(biāo)準(zhǔn)、要求、條例以及規(guī)范等，提高環(huán)境管理標(biāo)準(zhǔn)和質(zhì)量。（3）大力發(fā)展技術(shù)創(chuàng)新管理，主要包括污染治理技術(shù)、防止破壞技術(shù)、三污處理、檢測(cè)技術(shù)等。

（五）環(huán)境管理基本任務(wù)

（1）實(shí)現(xiàn)自然資源合理開發(fā)利用，降低對(duì)于自然環(huán)境破壞和污染，維持自然生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定和平衡，保障國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)化長(zhǎng)期發(fā)展。（2）制定環(huán)境保護(hù)政策、方針、法律法規(guī)以及相關(guān)政策等。結(jié)合當(dāng)前環(huán)境規(guī)劃與管理整體方案與目標(biāo)，對(duì)相關(guān)政策、規(guī)章制度、法律等進(jìn)行深入探討論證，實(shí)現(xiàn)環(huán)境規(guī)劃、管理與實(shí)際經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀、社會(huì)綜合效益等相互匹配，從而確保經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)和諧性。（3）為人民群眾提供滿意幸福的生態(tài)環(huán)境與人居環(huán)境。（4）按照節(jié)約的基本原則對(duì)土地等資源進(jìn)行利用，并需要建立較為全面的環(huán)境評(píng)價(jià)和預(yù)測(cè)機(jī)制，主要包含了環(huán)境特征調(diào)查、環(huán)境污染調(diào)查、治理調(diào)查以及環(huán)境管理調(diào)查等內(nèi)容。主要目的在于城市發(fā)展環(huán)境規(guī)劃與管理具有較為系統(tǒng)和全面的依據(jù)，確保環(huán)境對(duì)社會(huì)影響可控性。(5)規(guī)劃方案應(yīng)該建立在環(huán)境評(píng)價(jià)結(jié)果基礎(chǔ)上，明確城市建設(shè)過程中土地種類、性質(zhì)、功能、開發(fā)使用深度等信息，確保環(huán)境承載力在可控范圍。

二、提升環(huán)境規(guī)劃與環(huán)境管理質(zhì)量的有效策略

（一）建立環(huán)境管理公眾參與機(jī)制

首先，制定明確的管理權(quán)限和職責(zé)體系，激勵(lì)廣大民眾能夠積極主動(dòng)參與環(huán)境保護(hù)和監(jiān)督環(huán)境治理、修復(fù)等行動(dòng)。改變傳統(tǒng)的被動(dòng)式要求參與形式，將社會(huì)參與環(huán)境管理和保護(hù)政策切實(shí)落實(shí)到每一個(gè)企業(yè)，激發(fā)全社會(huì)的主動(dòng)參與積極性，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)每一個(gè)人的環(huán)境保護(hù)意識(shí)和環(huán)保行為，汲取廣大的群眾力量達(dá)到全面保護(hù)環(huán)境、治理環(huán)境和監(jiān)督環(huán)境破壞行為的高效體系。

其次，通過立法和宣傳提高環(huán)境權(quán)益保護(hù)力度，增設(shè)地區(qū)環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)，履行大眾的表決權(quán)、監(jiān)督權(quán)、知情權(quán)等，讓大眾切實(shí)感受到環(huán)境治理力度和環(huán)境保護(hù)重要性。

最后，建立健全社會(huì)環(huán)境管理部門機(jī)構(gòu)，提高工作人員環(huán)保工作積極性。環(huán)保部門必須保持其獨(dú)立性，制定高效率環(huán)保工作程序，明確工作內(nèi)容和范圍。還需要加強(qiáng)與國際環(huán)保機(jī)構(gòu)交流合作，建設(shè)現(xiàn)代化環(huán)境保護(hù)機(jī)制，并將環(huán)境保護(hù)和城市建設(shè)、農(nóng)業(yè)生態(tài)等聯(lián)系起來，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一規(guī)劃和管理。

（二）加大環(huán)境規(guī)劃與管理的投入

1.加大環(huán)境規(guī)劃和管理資金投入

生態(tài)建設(shè)應(yīng)形成長(zhǎng)期規(guī)劃和管理方案，提高地區(qū)建設(shè)投資資金多元化和多方式準(zhǔn)入機(jī)制建設(shè)，形成以環(huán)境貿(mào)易為基礎(chǔ)的新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)趨勢(shì)，從而促進(jìn)新產(chǎn)業(yè)和新技術(shù)落地發(fā)展，實(shí)現(xiàn)環(huán)保行業(yè)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，全面提升人民生活需求滿足感和幸福感。

2.加大地區(qū)政策引導(dǎo)和扶持

各級(jí)政府部門必須加強(qiáng)環(huán)保產(chǎn)業(yè)落地優(yōu)惠政策，落實(shí)稅收和財(cái)政資金扶持力度，設(shè)立環(huán)保產(chǎn)業(yè)綠色通道。注重政府資訊和協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)信息溝通，提高環(huán)境保護(hù)法規(guī)和規(guī)劃以及制度方面的可操作性，實(shí)現(xiàn)環(huán)境規(guī)劃與管理決策透明化和公開化。

3.降低排污量，提高防治水平

各級(jí)地方政府必須依據(jù)當(dāng)?shù)丨h(huán)境現(xiàn)狀，制定符合環(huán)境經(jīng)濟(jì)大系統(tǒng)的量化和無害化產(chǎn)業(yè)路線，實(shí)現(xiàn)環(huán)保技術(shù)商業(yè)化持續(xù)發(fā)展，提高社會(huì)企業(yè)和政府環(huán)境防治水平，減少污染物排放。

（三）加大城市濕地管理保護(hù)力度

加強(qiáng)城市濕地生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)保護(hù)力度能夠有效地提高城市環(huán)境整體質(zhì)量。濕地系統(tǒng)作為城市環(huán)境的主要組成部分，屬于一種介于水生系統(tǒng)和陸生系統(tǒng)之間的一種綜合性生態(tài)系統(tǒng)，環(huán)境梯度較大，富含較為復(fù)雜的生態(tài)鏈系統(tǒng)，尤其是擁有豐富的土壤和濕地植物以及水陸動(dòng)物等。除了具有協(xié)調(diào)城市空間結(jié)構(gòu)的功能之外，最大的利處在于能夠調(diào)節(jié)城市氣候、美化城市、排澇防災(zāi)等。隨著城市不斷擴(kuò)張與發(fā)展，有些舊城區(qū)排水設(shè)施沒有及時(shí)修繕，造成很多的地區(qū)地下排水系統(tǒng)功能性較差，造成很多的地區(qū)城市內(nèi)澇問題更加明顯。此外，由于人口增加和城市機(jī)動(dòng)車數(shù)量增大等因素造成城市溫室效應(yīng)問題非常突出，進(jìn)而引發(fā)城市高溫、空氣污染等問題，并直接造成城市居民患病率明顯提升。因此，城市建設(shè)與環(huán)境管理規(guī)劃方面必須進(jìn)一步落實(shí)城市濕地系統(tǒng)修復(fù)與保護(hù)政策，推動(dòng)城市與環(huán)境和諧共存，實(shí)現(xiàn)城市長(zhǎng)遠(yuǎn)進(jìn)步與發(fā)展。

（四）轉(zhuǎn)移城市空間生態(tài)布局

轉(zhuǎn)移城市空間生態(tài)布局理念最先發(fā)源于西方國家，旨在解決凍土融化、地下水引發(fā)土地沉降、氣候變暖和土地緊張等問題。近年來，隨著世界低碳經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)快速發(fā)展和環(huán)保建設(shè)更加深入，對(duì)于城市氣候變化的空間布局轉(zhuǎn)移更加迫切。在我國主要表現(xiàn)在依靠經(jīng)濟(jì)中心遷移設(shè)立經(jīng)濟(jì)新區(qū)方面，通過設(shè)立新城區(qū)經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)引進(jìn)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)的同時(shí)更加注重了環(huán)保生態(tài)建設(shè)。截至2021年我國有19個(gè)國家級(jí)新區(qū)，這些新區(qū)都是依據(jù)本地氣候環(huán)境、人文歷史、綠色交通、低碳節(jié)能原則設(shè)立，全部以“生態(tài)新區(qū)、綠色新區(qū)”作為發(fā)展目標(biāo)。例如，天津?yàn)I海新區(qū)在鹽堿化非常嚴(yán)重的土地上通過微生物土壤改良技術(shù)、排鹽層鋪技術(shù)、種質(zhì)資源技術(shù)等進(jìn)行系統(tǒng)化、深入化、規(guī)?；迯?fù)，構(gòu)建起了非常穩(wěn)定的鹽堿綠化生態(tài)系統(tǒng)，為天津生態(tài)環(huán)境改善奠定了基礎(chǔ)。此外，“華北明珠”白洋淀濕地修復(fù)為京津冀沿線地區(qū)經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展和生態(tài)體系建設(shè)發(fā)揮著重要的作用，為雄安新區(qū)進(jìn)一步建設(shè)生態(tài)型經(jīng)濟(jì)城市重心奠定了基礎(chǔ)。因此，從目前我國城市規(guī)劃建設(shè)過程中環(huán)境規(guī)劃與管理實(shí)踐來看，我國城市空間布局形態(tài)正在向著形成審美型、經(jīng)濟(jì)性、持續(xù)性等生態(tài)效應(yīng)模式方向發(fā)展。

（五）更加明確城市空間規(guī)劃相互關(guān)系

隨著城市持續(xù)化建設(shè)發(fā)展，在城市空間關(guān)系規(guī)劃上只有實(shí)現(xiàn)土地空間資源與城市規(guī)劃用地空間調(diào)撥與管理等對(duì)應(yīng)關(guān)系變化一致性，才能夠在城市建設(shè)區(qū)域內(nèi)制定出城市資源環(huán)境承載力發(fā)展模式和評(píng)價(jià)方法。目前，我國很多地區(qū)采用“四區(qū)”與綜合環(huán)境功能區(qū)相互對(duì)接的模式，確定了禁建區(qū)域自然生態(tài)保護(hù)區(qū)、限建區(qū)與生態(tài)保育區(qū)、重點(diǎn)保護(hù)區(qū)域食物安全保護(hù)區(qū)、適建區(qū)與已建區(qū)、一般保護(hù)區(qū)、已污染控制區(qū)、資源開發(fā)引導(dǎo)區(qū)等相互對(duì)接聯(lián)系。其次，為了保證“兩規(guī)”空間可實(shí)現(xiàn)性，各級(jí)單位與部門應(yīng)該明確各空間分管區(qū)的邊界。通報(bào)各區(qū)域生態(tài)紅線、生態(tài)敏感區(qū)識(shí)別、禁建區(qū)、生態(tài)區(qū)域等詳細(xì)數(shù)據(jù)，滿足城市規(guī)劃建設(shè)發(fā)展管控基本要求。并且，還應(yīng)該根據(jù)各城市未來整體發(fā)展規(guī)劃，建立長(zhǎng)遠(yuǎn)性指導(dǎo)功能的分區(qū)管理戰(zhàn)略圖，保障各空間單元落實(shí)可實(shí)施性與可操作性。

三、結(jié)論

綜上所述，環(huán)境保護(hù)和規(guī)劃在我國生態(tài)文化建設(shè)中具有重要的意義。通過環(huán)境規(guī)劃可以實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)全民性、統(tǒng)籌性、深入性，新時(shí)期環(huán)境規(guī)劃和管理必須形成以大環(huán)境經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)為核心的產(chǎn)業(yè)體系，提高環(huán)境保護(hù)治理效率。