鄉村振興戰略背景下的農村地區公共管理體系建設初探

西北大學公共管理學院 侯西珍

改革開放以來，我國經濟快速發展，使得城鄉差距逐漸拉大，而長期存在的城鄉二元結構體制致使農業農村現代化發展較為遲緩。為了破除農村事業滯后這一問題，必須抓好農村地區公共管理體系建設這一關鍵要素，為鄉村振興提供強大助力。

一、農村公共管理領域基礎條件

（一）自治基礎條件

過去的村民自治，因為缺乏相應的約束和監督，村民參與議事決策的積極性不高，導致部分地區的自治組織成為少數人的“一言堂”，沒有發揮公共決策作用。近年來，在我國持續探索加強基層黨組織建設的實踐中，村級黨組織的戰斗堡壘作用愈加彰顯。受國家宏觀政策的影響和農村建設發展的需要，尤其是中央文件明確提出推行村級黨組織書記和村委會主任“一肩挑”的有關要求后，各級黨委層層發力糾治村級黨組織薄弱化、邊緣化的問題，在村級公共管理領域，加強和改善黨對農村工作的領導，建強村級黨組織班子，促使村級管理隊伍更加集中統一，確保黨的路線方針政策貫徹執行更加有力，為黨組織全面領導村級各項事業，抓好公共管理體系建設，深化村民自治提供堅強的組織保證。

（二）基礎設施條件

農村出行難、吃水難、通信難的問題阻礙了公共事業發展，受限于低水平的基礎設施條件，農民忙于生計，無暇顧及公共事務發展，致使公共管理體系建設在農村沒有足夠的關注度，偶爾在有限的群體性事務決策時短暫出席，基本民生保障的低水平只能提供稀薄的發展土壤。“十三五”時期，農村人居環境和生態環境明顯改善。各級財政資金投入農村發展，用以保障農村基礎設施建設，以西藏為例，行政村網絡信號覆蓋率達90%以上。在脫貧攻堅決勝期，“兩不愁三保障”、通村道路硬化、集中供水工程等民生保障工作穩步落實，基本實現水、電、路、網全方位覆蓋。基礎設施水平的提升使得農村從最底層的生存需求解脫出來，從而尋求更高層次的價值需要，為公共管理在農村的快速發展提供了硬件條件。

二、農村公共管理體系建設的常見問題

（一）法規制度建設的滯后和不足

在國家戰略規劃的安排部署下，農村公共管理領域在組織建設、制度建設、服務提供等方面逐步發展起來，取得了一定的成績。但在一些地理位置偏遠基礎設施仍較為落后的農村，公共管理的支撐骨架尚顯薄弱，其中最為明顯的掣肘在于法規制度建設的滯后和適用。農村公共管理法律體系建設的缺陷主要表現為已有法規落實不到位、具體適用性不強。公共管理領域的相關理論更多在于指導城市治理發展，我國公共管理研究起步較晚，相對的法律制度更契合城市管理，在農村治理過程中出現了一些“水土不服”的問題，比如因經濟體規模的限制，對規模以上的工業企業有較為體系化的法律，而農村新興經濟體如家庭農場等小規模產業經濟出現糾紛需要法律調解處置時，因地方相關立法仍處于探索階段，缺少專項法律的指導。這是法律建設相較于經濟快速發展滯后問題，是現代社會調整不可避免的陣痛，但這期間的空白期使得相關管理人員在處理類似缺乏指導法規的問題時，無據可依從而難以治理，造成守法投資者對農村增加投入方面心存疑慮，同時空白監管也帶了安全隱患和違法犯罪的可能性。

（二）農村資金投入的泛化與零散化

國家統一涉農投入在近幾年的中央一號文件中都明確提出需要整合資金資源，以便提高使用效益，促進農業現代化的發展和實現農民收入增加，為公共管理事業的穩步發展夯實經濟基礎。但受地區經濟發展不平衡的影響，地方配套資金支付難以實現按當地需求有側重性的投入，部分地區為了優先保證面面俱到，將資金資源過于均衡化使用，減弱了重點領域的扶持力度，資金資源的激勵作用無法充分發揮，產業發展被迫滯后，地方自身造血功能不足使得公共事業難以為繼，而公共事業發展裹足不前，無法發揮引導保障作用，不能反向作用于產業發展，難免陷入互相掣肘的模式。

（三）公共管理人才力量薄弱

過去我國在農村從事公共管理的人員受限于整體受教育程度偏低的影響，多是依據僅有的長期實踐經驗對相關事務進行管理。而基層政府在農村公共管理人才隊伍建設方面，受限于當地的經濟發展條件，呈現出不均衡、不充足的特征。自2006年開始，國家實施“三支一扶”計劃，著重引導大學畢業生到基層建設，充實鄉村人才隊伍。但在實施的過程中，經濟基礎較好的地區能為人才提供更加堅實的保障服務，而基礎設施條件較差的偏遠農村地區缺乏足夠的吸引力，難以引進人才，本地的青壯年為了提高生活質量選擇外出打工，留下一個個“空心村”。受傳統思想的影響，農村居民普遍認為年齡大的村干部經驗更豐富，對年輕人才不夠重視，認為男性在農村公共管理事務中更具有領導力，女性在應急處理和重大事項上稍顯弱勢，由此造成農村人才隊伍年齡結構失衡、性別比例失衡、專業化知識化水平不夠高等問題。

三、農村公共管理體系建設的優化路徑

（一）加快法規制度建設，補齊監管空白點

黨的十九大以來，尤其是在脫貧攻堅戰的決勝期，國家盯緊鄉村治理工作，促使農村公共管理有了規范化、制度化的改變。今年正值“十四五”開局之年，如何開展好鄉村振興工作，健全農村自治、德治、法治的體系建設，首先需要做好法治底線工作，健全完善公共管理的體系建設不能缺少法律法規的指引和依據。

完善的法律法規體系是農村規范化開展公共治理，實現“善治”目標的基石。因此，在鄉村振興戰略實施的背景下，要將全面依法治國深入落實到農村治理領域，實現有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究的社會主義法制的基本要求。由于法律相對于實踐工作的滯后性，鼓勵地方經過充分調研和征求意見，合理審慎立法規范農村公共管理。在正式出臺相關法規前，可以先通過文件制度等方式推行相關要求，選取有代表性的地區先行試點，待結合實際情況修正后，形成正式法規推廣普及，真正科學立法用法，維護法律的權威與尊嚴。

（二）結合宏觀調控，通過地方造血提高公共投入針對性

為了打破泛化、零散化的農村資金投入，為公共事業發展穩定經濟基礎，黨的十九大之后，國務院出臺了《關于探索建立涉農資金統籌整合長效機制的意見》，明確提出在財政資金方面，需要加強支援農業農村，優化財政在支農方面的投入供給，在政策頂層設計上發力，理順涉及農業農村的資金管理體系，在相關使用管理機制上謀求創新，改革和完善農村投融資體制，從而實現提升國家支農政策效果和支農資金使用效益。

國家政策支持的資金更多地投入在民生領域，各地還需充分發揮主觀能動性，結合當地發展目標和需求，積極探索本土優化策略，為更好地發展公共事業，實事求是、因地制宜、科學合理地分配公共投入，同時提高資金資源在農村經濟發展的針對性。近年來部分農村地區通過外部投入和內部發展已奠定了一定的經濟基礎，尤其是集體經濟的蓬勃發展，有些城鎮農村充分利用當地的特色資源，如紅色革命地資源、生態環境資源、產業旅游一體化資源等，進一步推動了農村經濟發展，為優化公共管理體系建設提供了相對良好的硬件條件。

地方管理部門可以側重于本地產業化發展帶動，充分引導鄉村大力發展集體經濟，有了堅強的經濟基礎，在滿足基本生存需求后，為了實現更高層次的需求，需要有規范的秩序來保證各項事務平穩運行，此時農村集體產業的利潤收益或稅收收入等就可為當地公共管理體系建設提供強力保障，而系統化和規范化的公共管理將反哺集體經濟進一步做大做強，由此形成良性循環和可持續發展。

（三）抓牢人才建設，提高公共管理人員隊伍綜合素質

當前正面臨百年未有之大變局，我國進入新發展階段后更需要加強基層建設，農村地區是發展的重中之重，人才是引領發展的第一動力，提高人才隊伍綜合素質才能在日益復雜的形勢中行穩致遠。

人才隊伍建設需要有統一的組織領導，堅持黨管人才的原則能夠有效促進農村公共管理人才建設工作有序穩步推進。地方政府要解決的一個重要問題是人才流失的問題，引進人才留不住、本地人才不想留，應健全人才保障機制，落實人才鼓勵激勵機制，加強輿論宣傳，引導農村居民樹立愛才、護才、敬才的意識，營造良好干事創業氛圍。在人才素質提升方面，必須加強教育培訓，針對不同人才層次和知識水平開展差異化的系統性、專業性培訓，例如組織專家學者下基層開展涉農公共事業管理講座，邀請農村先進發展地區管理人才結合實踐答疑傳授經驗，根據本地公共管理發展需求建立云端課堂“百寶庫”，多渠道、分類別幫助人才提升知識水平。在人才吸納培養方面，必須堅持理論知識人才和實踐經驗人才兩手抓、兩促進，堅持培育年輕化后備力量，根據年齡梯次科學配置，確保管理人才不斷檔。

四、結論

鄉村振興戰略背景下的農村公共管理需要在完善的法律法規制度這個基礎框架內開展，我國已全面建成小康社會實現農村經濟基礎的大幅提升，但公共投入的科學性和針對性還需加強，人才作為第一資源更直接關系到公共管理發展的根本，因此地方政府必須進一步解決城鄉二元結構體制遺留的問題，立足新發展階段，貫徹新發展理念，結合本地實際抓好農村公共管理，為實現公共事業長足發展和反哺經濟提供堅強保障。