農村生活垃圾處理項目資金保障體系研究*

西安交通大學城市學院 朱艷

隨著農村經濟的不斷發展，農村家庭的生活質量得以提升，但同時，因生活水平和消費模式的改變而產生的大量生活垃圾，嚴重影響了村民們賴以生存的鄉村生態環境，下雨天污水橫流、刮風時白色垃圾滿天飛、村口的垃圾山、池塘的垃圾堆……這些垃圾污染了水源、土壤，也嚴重威脅到了村民的身心健康，制約了農村經濟的可持續發展。黨的十八大以來，“三農”問題作為全黨的重要工作，對鄉村生態文明建設和環境保護的新要求逐步提上了政府工作日程，處理生活垃圾、改善農村人居環境，這是各鄉鎮政府部門的工作目標，因而，以政府財政資金為主，建立的垃圾收集、轉運、集中處理等項目應運而生，但由于地理環境的特點和各鄉鎮經濟發展水平的不同，垃圾處理投入的資金量很難滿足各項目的長期需求，那么如何建立一套完善的資金保障體系，以維持垃圾處理項目的正常運行，這是很多學者和各鄉鎮政府亟待解決的問題。本文以陜西農村為例，從垃圾的產生、集中、處理等環節深入分析，以“開源”和“節流”兩個角度，構建從源頭到處理的閉環資金保障體系，以提高農村垃圾處理項目的有效運行，為美麗鄉村的建設提供可參考的依據。

一、農村生活垃圾處理現狀

陜西具有高原、山地、平原和盆地等多種地貌，常住人口3952萬，其中，鄉村常住人口約1476萬。近年來，農村經濟快速發展，農民生活水平逐步提升，村民每天的人均垃圾產生量為0.095-0.32千克，且隨著節假日和消費方式的改變，人均垃圾數量逐日增加，種類也日益復雜和多樣。2019年陜西省印發了《陜西省農村生活垃圾治理技術導則》，對農村生活垃圾按區域的不同，采用“兩分法”和“兩次四分法”進行分類，其中“兩分法”是將垃圾分為紙板、廢報紙、廢塑料等可回收利用的生活垃圾和其他垃圾；“兩次四分法”是將垃圾分為可腐爛和不可腐爛垃圾，可腐爛垃圾包括食品殘渣、剩飯菜、枯枝敗葉等。不可腐爛垃圾分為可回收垃圾（包括紙板、廢舊報紙、廢塑料等），有害垃圾（廢藥品、廢電池、廢殺蟲劑等）和其他未分類垃圾。

針對農村地區特點和經濟條件的不同，陜西省采用“縣處理”“片區處理”“鎮處理”和“村處理”模式，并對垃圾的收集、轉運和處理提出了相應的要求和處理原則，這些舉措取得了一定的成效，為保護鄉村生態環境作出了很大的貢獻。但是，對居住比較分散、集中轉運難度較大的村鎮，由于地域和經濟條件的限制，其垃圾處理能力較弱，處理結果不盡如人意，這是當地政府急需解決的問題。

二、農村生活垃圾處理的問題及原因分析

陜西省為實施農村生活垃圾處理方案，設置了村鎮生活垃圾收集點、再生資源回收站，建立了小型衛生化焚燒廠、垃圾堆肥間等處理點和處理設施，建立了垃圾收集-轉運-集中等系統的垃圾處理項目，基本解決了農村生活垃圾的處理問題。但是，在整個處理過程中，還存在著諸多問題，影響著垃圾處理項目長期實施效果。

（一）村民環保意識缺乏，處理成本增加

盡管村鎮設立了垃圾收集站，擺放了垃圾桶、垃圾箱等收容器，但是村民的環保意識缺乏，不能清楚認識到垃圾對環境的破壞，特別是有毒有害垃圾對土壤、河流、農作物以及自身身體健康的危害，致使垃圾隨意丟棄、隨意堆放現象仍然廣泛存在。鄉村道路邊、河水池塘邊、山坡河谷間的垃圾隨處可見，這給垃圾的收集、處理帶來一定的難度，也增加了垃圾處理的成本支出。

（二）垃圾分類不清，資源浪費嚴重

村民對垃圾的分類處理、分類丟棄意識薄弱，對垃圾分類的最大動力在于垃圾中可變賣的部分，通常，部分村民會將廢舊書報、紙盒、塑料瓶等垃圾進行簡單收集，出售給垃圾收購站（人）以換取一定收益。但是隨著農村經濟的發展，村民收入上升、消費模式轉變，逐漸富裕的村民對變賣垃圾的動力越來越不足，對產生的垃圾，部分村民習慣于丟棄田間地頭或一股腦丟進村鎮垃圾站，這使得可循環再利用的垃圾不能發揮其再利用價值，同時，腐敗、有毒有害垃圾混合一起，增加垃圾數量，也給各環節的人力、能源動力和填埋場地等資源造成嚴重的浪費。

（三）資金缺口較大，籌資渠道單一

農村生活垃圾處理是一項長期工程，其運行成本和設施建設與維護，需要持續投入大量資金，而以財政投入為主的資金數額很難滿足這項長期工作，盡管有外部資金的注入，但所占比重太小，財政資金投入的缺口依然很大。使得部分村鎮的運行費用不能正常支出，設施無法及時維護、新技術不能有效引入等，因此，籌資渠道的拓展是政府需要考慮的問題，也是解決資金問題的重要手段。

（四）監督體系薄弱，考核成效較低

各村鎮及縣市政府制定了監督考核體系，提出了考核原則和考核程序，制定了考核結果的獎懲措施，但是由于監督考核主體單一，日常巡查考核很難做到公平，特別是地域偏遠的村鎮，其考核往往流于形式，且考核結果涉及的獎勵也因經費審批與經費撥付問題難以快速兌現，長此以往，對于垃圾處理參與者的積極性造成一定的影響，使監督考核失去了意義。監督考核目的無法實現，垃圾處理效果不能保證，投入的資金也不能發揮其最大效果。

三、構建農村生活垃圾處理項目資金保障體系

為滿足垃圾處理項目對資金的需求，需建立完善的資金保障體系，可從“開源”和“節流”兩個方面入手，“開源”即拓寬資金籌集渠道，爭取更多資金的投入；“節流”即降低資金使用數量，提高資金使用效率。

（一）增強村民環保意識，降低運行費用支出

從垃圾的產生源頭開始，降低產生數量和處理成本，提高資金使用效率，達到資金“節流”效果。政府可以通過多種形式進行宣傳教育，增強村民的環保意識。首先，通過鄉鎮及基層工作人員的宣傳、講解，利用網絡媒體、集體活動等多種形式，向村民灌輸環境保護的重要性，促使村民自覺養成環境保護的習慣，主動抵制污染環境的行為。

其次，組織村委會、學生志愿者進行環保知識宣講，還可將環保知識嵌入中小學日常學習中，以中小學學生為主，去影響、監督原生家庭，以家庭帶動整個村鎮，從而形成保護生態環境的良好氛圍。最后，聘請相關專業人員，講解堆肥發酵技術，指導村民合理使用化肥農藥，倡導村民降低垃圾產生數量，最終降低垃圾處理的運行費用，減少資金的投入數量。

（二）提高垃圾再利用率，創造新的資金來源

強化垃圾分類的重要意義，提高垃圾再利用率，創造新的資金投入渠道。第一，引導村民將可利用垃圾分離出來，如餐廚垃圾、牲畜糞便、枯枝爛葉等可做微生物發酵處理，在相關技術人員的指導下進行堆肥處理，減少村民對化學肥料的依賴，降低化學肥料對土壤酸堿度的破壞。同時，對發酵過程中產生的沼氣也可以建沼氣池，為村民提供綠色的可用能源；第二，指導村民分離出灰土、廢舊磚瓦片等不可被微生物分解的垃圾，由村鎮組織，通過簡單處理，以填埋或作道路鋪墊材料而加以利用，為鄉村建設“增磚添瓦”；第三，對偏遠村鎮，由村委會主動收集塑料瓶、廢舊報紙、廢舊電器等具有回收價值和可循環利用的垃圾，對于距離市縣較近的村鎮，政府應積極聯系具有專業資質和技術的企業單位，吸引這些單位主動參與可用垃圾收集和處理過程，以降低垃圾終端處理數量，提高村民收益，激勵村民垃圾分類的積極性；第四，對于廢舊電池、農藥化肥等有毒有害垃圾，村鎮采用集中轉運，特殊處理。垃圾的再利用率可以提升村民、村鎮以及處理鏈條中參與企業單位的收益，為村民提交垃圾費用、村鎮墊付運行費用、相關單位持續資金注入奠定了基礎。

（三）引入市場機制，拓寬資金籌集渠道

農村垃圾數量逐漸增加，垃圾處理是長期工程，僅靠政府財政資金投入很難保證項目的持續運轉，而垃圾處理后的生態環境，使得村民和相關企業單位都能從中獲益，因此，政府部門應積極引入市場機制，拓寬籌資渠道，吸納社會單位資金加入，以保障垃圾處理的資金需求。在籌資渠道方面，國內外都有可供借鑒的成功經驗，如1984年土耳其提出采用BOT模式，世界可持續發展會議上倡導的PPP模式，都是垃圾處理資金籌集渠道的探索和應用，2014年我國政府也積極推進PPP模式以解決市政公用事業建設資金不足和資金使用效率低下的問題，因此，政府對于農村垃圾處理的籌資渠道應積極引入市場機制，吸引更多社會資金的參與。

（四）完善監管制度，降低資金的浪費

垃圾處理效果能否保證，各政府部門和村鎮作為監管單位，首先應制定明確的、可落地實施的監管與考核制度，針對垃圾產生的村民、垃圾收集的村鎮、垃圾轉運和處理的參與人員或參與單位進行監督和考核，應結合區域特點和村鎮經濟條件，制定可行的監管程序，擴大監管主體，按層級吸收監管參與人，公平公正地執行監管任務。完善的監管制度可以保證垃圾處理環節正常運轉，各環節之間的高效配合，也能提高資金使用效率，降低資金浪費。

農村垃圾處理是一項長期工程，要保證垃圾處理的持續進行，需要有充裕的資金保障作為基本條件，在當前以財政為主的投資方式遠遠不能滿足垃圾處理的需求，因此，政府應制定相應政策，采用多種方式，引入市場機制，吸納更多社會資金的加入，形成完整的資金保障體系，以滿足日益增長的垃圾處理需求。