公益性國有企業負責人經營業績考核研究

唐銀平

[摘 要]公益性國有企業與競爭性國有企業不同，它以提供公共產品和服務，保障民生為目的。這些公共產品和服務是居民日常生活和社會發展所需的，主要涉及供水、供電、供熱、公共交通、污水處理等行業，其經營好壞關系到國民經濟命脈，但目前我國公益性國有企業經營效率低下，缺乏有效競爭，很多企業靠獲取政府補助存活。基于此，文章通過分析公益性國有企業低效率的原因，參照競爭性國有企業的做法，引入企業負責人經營業績考核辦法，探索有效的激勵約束機制。

[關鍵詞]公益性企業；公共產品和服務；經營業績考核

中圖分類號：F272 文獻標識碼：A 文章編號：1674-1722（2021）23-0078-03

公益性國有企業以向公眾提供公眾產品為經營方向，以實現社會效益為首要目標，涉及的行業具有非競爭性和排他性，投資回報周期長，產品要適當承擔部分虧損。近年來，公益性組織已經開始由傳統的輸血式逐漸轉變為以企業形式進行運作，通過借鑒商業管理模式更好地向社會公眾提供公益服務[1]。它繼承了商業企業管理的高效、靈活、專業等特點，但它不是商業企業，也不是非營利性組織，它是一個企業，以較低的價格向社會公眾提供公共產品和服務，有追求利潤的先天需求，公益性企業的本職是公益性，但盈利性是企業存活的前提，追求盈利性才能更好地服務公眾[2]。

為確保國有資本保值增值，完成國資委下達的目標任務，建立有效的企業激勵約束機制。《2015關于深化國有企業改革的指導意見》中就涉及公益性國有企業在經營業績考核中，應重點關注成本控制、產品服務質量、運營效率和保障能力，并根據企業不同發展情況在考核經營業績指標和國有資產保值增值指標時有差別的進行，在考核中加入社會評價方面的指標[3]。《2019年中央企業負責人經營業績考核辦法》中也強調公益性國有企業考核要堅持經濟效益和社會效益相結合，社會效益放在首位[4]。

（一）企業目標偏離引起的低效率

公益性國有企業涉及的領域一般都是收益低、成本高的行業，私人企業不愿進入，只能是公益性國有企業承擔起這部分社會責任。由于經常發生虧損，為了維持發展，就需要國家補貼。所以在經營不善的時候，企業負責人可能將責任歸咎于實現社會效益來逃避責任[5]。由于政府可以兜底，不少企業負責人不通過改善經營來獲取更少的補貼，而是把大量的時間精力花費在獲取更多補貼上，偏離了企業原本的目標。

（二）缺乏市場競爭引起的低效率問題

公益性國有企業涉及的行業有一定的壟斷性，產品和服務大多由政府定價，且大多定價低于成本，與一般獲取超額利潤的壟斷企業不同。由于它涵蓋的行業缺乏市場競爭，企業就沒有研發新技術，降低成本，提高生產效率的動力。

1.確保企業始終保持初衷，不偏離航向。引入經營業績考核，引導企業負責人不斷改善經營狀況，不再以公益性作為經營不善等偷懶行為的掩護。

2.經營業績考核需要量化考核結果，提供客觀的考核數據，這能夠強化公益企業的績效執行力，還能夠實現對外信息公開化，贏得公眾的認可和理解，與利益相關者建立信任關系。

1.確保經濟績效和社會效益的內在平衡。以實現社會效益為首要目標，確保社會使命的實現，但財富和資本的積累作為前提條件，確保企業自身運轉的可持續性。

2.指標選取堅持以下原則：（1）清晰性：考評雙方都能準確把握指標的含義；（2）相關性：指標與主營業務強相關；（3）系統性：指標是系統全面的；（4）獨立性：各指標是獨立的，不存在包含關系；（5）重要性：選取的每一個指標都是最關鍵的考核指標；（6）可操作性：選取的指標應方便核算，易于獲取。

從經濟績效的角度考慮，公益企業要處理好兩個問題：一是可持續性的問題，即如何平衡經濟效益和社會效益，而達到長期發展的目標。當經濟效益和社會效益發生沖突的時候，社會效益大于經濟效益，但也要始終堅持追求經濟效益以維持企業發展。二是運營能力。雖然公益性企業可以通過獲取政府補貼來維持生存，但這不應成為主要的收入來源，還應多關注企業的經營績效，提高運營能力。

考慮到公益企業有追求利潤維持企業發展的需求，但利潤只是次要目標，社會效益才是首要目標。所以考核指標不能把重點放在財務指標，要緊扣社會效益和財務雙重指標，且指標中加入公益企業的資源分配和整合能力，這與公益企業能否獲得政府、非營利組織的支持有關。

國內對于經濟財務效益評價的研究已比較完善，但對于社會效益評價方面的研究比較少，不過，也有部分社會、政府機構對一些公益企業進行社會效益評分，如《金蜜蜂社會責任》《南方周末》，其中《南方周末》從企業慈善捐贈、員工關愛、公眾形象等方面進行評分。

文章通過利益相關者理論，股東、員工作為企業的內部社會責任相關者，消費者、自然環境、社會公眾作為企業外部責任相關者，這五個利益相關者都與企業履行社會責任相關，因公益性企業外部社會責任的影響重于內部社會責任的影響，所以文章選取消費者、自然環境和社會公眾作為主要的考核對象。具體考核指標見表1。

公益類企業社會效益指標最為重要，占50分，財務效益指標占30分，資源分配與整合能力占20分，具體分布見表2。

社會效益指標較難量化，可采用360度打分的方式來評判，財務效益指標和資源分配與整合能力指標采用下達年度考核目標的形式進行。目標值的設定，不能低于前三年的平均數和上年完成值的較大者，具體分檔計分辦法見表3。

（一）薪酬構成及基本年薪

2014年，國資委頒布的《中央管理企業負責人薪酬制度改革方案》中規定企業負責人的年薪結構由基本年薪、績效年薪和任期激勵收入組成。基本年薪按照前一年度企業員工工資平均數的一定倍數制定。任副職崗位的領導人員的基本年薪為企業負責人基本年薪的一定比例，其比例范圍在0.5～0.9之間決定，具體根據每個人承擔的責任、風險、強度及做出的工作業績等因素綜合評定，盡量拉開差距。國資委曾對央企負責人薪酬制度改革時提出，企業負責人的基本年薪可按照前一年企業員工工資平均數的2倍確定，且基本年薪平均到每月按期發放，與業績考核結果無關。由于公益性國有企業面對的是缺乏競爭的市場環境，客戶群體相對固定，政府確定產品價格，其生產經營風險和難度都較少，因此，公益性國企負責人基本年薪與企業員工的工資相掛鉤是可采納的。

（二）績效年薪

公益性國有企業由于其公益性，將企業負責人的年薪與經營業績相掛鉤很有必要。故此，構建公益性國企負責人績效年薪，加強企業負責人薪酬與企業經營業績之間的相關性，可督促企業負責人努力改善工作績效以尋求更高薪酬，同時，企業效益也就相應得到提高。

公益性企業負責人的績效年薪以基本年薪為基數，依據當年經營業績考核評分和績效調節系數確定，績效調節系數根據市場情況、競爭對手、行業發展、企業規模、風險難度等因素確定，調節系數不能超過1.5。每年在發放績效年薪時，當期只發放80%，剩余20%在任期結束時一并發放。

（三）任期激勵收入

任期激勵是指對企業負責人在三年任期內的工作業績進行總體考評，對任期年度內的企業戰略發展、市場開拓、風險管控、人均效益、綜合管理等方面進行考核評價。對公益性國企負責人進行任期激勵，是為了防止國企負責人的短期行為，激勵其能從長遠、全局思考企業經營戰略，促進企業良性發展。依據國家有關政策，公益性國企負責人的任期收入上限為其三年任期內薪酬總額的30%。

根據《中央企業綜合績效評價管理暫行辦法》，將企業負責人績效考核結果分為A、B、C、D、E五個等級（如表4）。此外，企業負責人考核結果是企業負責人任免和獎懲的主要根據。對于連續兩個年度考核結果為D或E，或任期考核結果為D或E的企業負責人，應給予降級處理，及時更換企業負責人。最后，企業負責人之間的績效年薪差距應盡可能拉大，以此達到更大的激勵效果。

公益性國有企業處在比一般商業企業更為復雜的商業環境中謀求發展，市場空間和能獲取的資源有限，具體在考核指標選取上，不能機械照搬商業類企業的考核指標，應根據企業社會服務類型慎重選擇。另外，公益性國有企業以公眾的滿意度為主要目標，因此，在建立公益性國有企業負責人績效考核指標時，還可以考慮增加管理類評價指標，如創新能力、政府任務的履行情況等。另外，在公益性國有企業負責人薪酬激勵方面應科學設計，完善企業負責人薪酬披露制度和職業風險制度。

[1]唐躍俊，左晶晶.中國非營利組織的評估指標體系[J] .改革，2005（03）：104-110.

[2]朱小平，楊妍.公益型非營利組織績效預算與績效評價的理論探討[J].審計與經濟研究，2006（03）：64-68.

[3]徐韻雅.公益性事業單位優化績效考核的幾點思考[J].行政事業資產與財務，2019（13）：21-23.

[4]吉林省行政學院課題組，周知民，李軍國，劉劍明.國有公益性企業改革的思路與對策——以長春市部分國有公益性企業為例[J].行政與法，2011（04）：1-4.

[5][美]戴維 帕門特. 關鍵績效指標KPI的開發、實施和應用[M].北京：機械工業出版社，2012.