黃河流域生態保護和高質量發展背景下生態補償機制構建
——在第五屆魯青論壇“黃河流域碳達峰與碳中和路徑高峰論壇”上的講話

肖金成

(中國宏觀經濟研究院，北京 100038)

習近平總書記于2019年9月18日在鄭州主持召開黃河流域生態保護和高質量發展座談會并發表重要講話。習近平總書記指出，黃河流域是我國重要的生態屏障和重要的經濟地帶，對我國經濟發展和生態安全方面有著十分重要的作用。2020年8月31日，中共中央政治局審議通過了《黃河流域生態保護和高質量發展規劃綱要》。綱要指出：黃河是中華民族的母親河，黃河流域生態保護和高質量發展是中華民族偉大復興的千秋大計，統籌推進山水林田湖草沙綜合治理，系統治理、源頭治理，改善黃河流域生態環境，優化水資源配置。大力推進黃河水資源集約節約利用，把水資源作為最大的剛性因素，以節約用水、擴大發展空間。黃河流域多年平均徑流量為534.8億立方米，占全國河川徑流量的2%，人均473立方米，僅為全國平均水平的23%，卻承擔著全國17%的耕地和12%的人口供水任務。2018年，黃河流域的水質屬于輕度污染，黃河干流的137個水質斷面中，劣V類水的占比高達12.4%，明顯高于全國6.7%的平均水平，提高水資源利用效率和保護水質成為黃河流域的重大課題，一個重要的舉措就是建立黃河流域的生態補償機制。

一、建立黃河流域水資源生態補償基金和水權交易市場

黃河水資源處于短缺狀態，水成為黃河流域生態保護和高質量發展的重大制約因素。黃河水資源總量僅占全國的2.6%，承擔了全國12%的人口和17%的耕地以及50多座大中城市的供水任務，水資源開發利用率高達80%。黃河是我國西北、華北地區最大的水資源，沿黃地區豐富的土地、礦產和能源資源等優勢條件的發揮，都需要黃河水資源的有效保障，同時也是沿黃地區經濟社會可持續發展的關鍵。人均和耕地畝均水資源量分別僅為全國平均水平的27%和17%。黃河流域生態保護與高質量發展最關鍵的問題和最大的問題是水，生態保護離不開水，產業發展離不開水，城市發展離不開水，居民生活離不開水。黃河水就像乳汁一樣滋潤著黃河流域廣闊的土地，所以黃河被稱為母親河。但母親河的水并非取之不盡、用之不竭，水資源的供給潛力已經很小了，現在的問題是這么多的水，要提供日益增長的農業用水、工業用水、生活用水、生態用水，遠遠滿足不了需要。黃河流域也存在水資源利用效率不高的問題，如農業用水的大水漫灌、多級提水等問題，黃河流域生態保護與高質量發展必須重視水資源的高效利用。

黃河流域的高質量發展包括怎么用好水的問題。一是要調整用水結構，也就是居民用水、工業用水、農業用水、生態用水的結構要調整，上游、中游、下游的用水結構要調整；二是提高水資源的利用效率，單位種植面積的用水要減少，萬元GDP的用水要減少；三是節約用水。居民用水要節約，工業用水要節約，農業用水要節約，鼓勵水的多次利用、中水回用等。但在調整用水結構問題上，面臨很大的矛盾，存在著上中下游的利益沖突。建議通過市場手段來解決用水結構的調整，提高用水效率，解決水資源對經濟發展的嚴重制約。

提高水利用效率，建立水資源補償機制是一個重要手段。建議以水資源量為基礎，根據用水實際需求收取水資源費，對提供水資源的省(市)給予補償。以黃河流域斷面徑流為計算依據，出水斷面流量減去進水斷面流量，作為該省(市)提供的水資源量，輔以水質數據，進行測定，提供一類水、二類水、三類水的地區，補償標準應相應提高。黃河流域凡使用黃河水的省(市)按實際消費水量繳納水資源費。現在各市無論是工業企業、城市居民、事業單位、農村農民均按照實際消費水量繳納水資源費，這些水資源費不能作為當地政府財政收入的來源，而應補償給提供水資源的省(市)。

現在黃河流域水權分配是根據歷史的用水量分配的，也就是歷史上用水多，水權指標就多。這是考慮工業生產和城鄉居民的實際用水需求設定的，在此基礎上進行水權交易，需水量大的地區可向水權較多的地區購買水權。在水資源普遍不足的情況下，水權交易量很少，水權市場很難活躍起來。現行水權交易忽視了水資源富集地區的權益，水權價格偏低，未考慮工業發展和城市規模擴大的地區實際的用水需求。因此，水權的分配和水權的價格應進行合理調整，用水少的省(市)可通過水權交易市場將水權指標轉讓出去，有利于提高水的利用效率。

二、建立碳中和生態補償基金

探索減少碳排放與碳中和的路徑和具體的措施是“十四五”期間的重要任務。除了通過技術升級，能源替代減少碳排放之外，做到零碳排放是不太可能的，因此，一個重要的途徑就是碳中和，實現碳排放和碳吸收的平衡，所以探索碳中和的路徑十分重要。

碳排放同經濟發展和現代生活有密切的關系，同企業的經濟收益和人的生活方式也有很大關系。人類生產和生活的現代化離不開對能源的利用，減少碳排放會帶來成本的提高和經濟效益的降低，所以沒有有力的舉措和有效的機制是很難推進的。實現碳中和，進行碳吸收是需要付出代價的，最簡單的道理就是種樹是要花錢的，是要占用土地的，沒有明顯的經濟效益，企業和城鄉居民的積極性不高，政府拿出太多的錢進行補償是遠遠不夠的，在此背景下，必須建立減少碳排放并促進碳吸收的市場機制，因此，我提出建立碳中和生態補償基金的設想。

首先，碳排放要付費。碳排放的主要來源是重化工業，焦炭生產、火電、化工、建材、熱水、油氣機動車等。通過收費或收稅使使用化石能源的企業生產成本提高，相應提高這些產品的市場價格，消費量就會有所減少。產業發展產生的碳排放是可以計量的，應根據企業的碳排放量收取碳排放費或碳排放稅。

其次，碳排放稅收應怎么用？不能用于碳排放企業所在地政府甚至中央政府的財政支出，應將這些稅收集中起來，建立碳中和補償基金。碳中和補償基金主要用于支付發展碳吸收產業，如擁有森林資源的省(市)，增加森林種植面積的省(市)，擁有高質量的控制過牧的草原，農業也是碳吸收的重點產業，應按照農業種植面積給予補償，不僅應給予省(市)政府補償，對從事碳中和的企業和個人也應給予補償。得到碳中和補償資金的省(市)應將補償資金主要用于碳吸收行業，支持植樹造林，支持碳吸收的技術研發，支持對碳排放做出貢獻的地方政府等。對碳吸收給予補償，使綠水青山有了實實在在的價值，使擁有綠水青山的地區的居民直接感受到綠水青山就是金山銀山。

過去碳排放權交易的過程中存在著機制的缺陷。第一，碳排放授權的設定相當困難。一般按歷史上的平均值設立碳排放權，就是過去排放越多，碳排放權越大。第二，碳排放權可以花錢購買，只要有錢，就可以增加碳排放，而不是減少碳排放。這就是中國的成語概括的：適得其反、南轅北轍。

從現實情況來看，碳交易市場自建立以來，交易量很少，市場很清淡，好像大部分地區、大部分企業對碳排放權的需求不大。這也說明現行碳交易對碳排放和碳中和的作用不大，因此，要改變方式和機制，采取碳排放付費、建立碳中和補償基金的方式，形成誰排放，誰付費，誰中和，誰受益的機制，再輔之于減排指標和碳排放權交易，就能取得較好的效果。

三、水資源生態補償基金和碳中和補償基金對青海省的意義

青海雄踞世界屋脊青藏高原之上，素有“中華水塔”之稱，是長江、黃河、瀾滄江的發源地。青海省土地面積72.23萬平方公里，占全國陸地面積的7.52%，僅次于新疆、西藏、內蒙古，居全國第四位。境內河流縱橫，湖泊眾多，雪山林立，冰川廣布，水資源豐富。青海的水資源量700億立方米，僅集水面積在500平方公里的河流就達278條，年徑流總量631.4億立方米，尤其是對黃河水資源的貢獻最大。上游冰川融化的水流入下游干涸的土地，但這些貢獻并未體現在經濟價值上，如果按水資源的貢獻給予補償，青海無疑是最大的受益者。青海的碳吸收的潛力也是很大的，全省有可利用草場面積3161萬公頃，祁連山的植被面積也很大。保護好青海的生態，對于整個黃河與長江流域的生態乃至整個中國的政治、經濟、文化發展都具有十分重要的意義和價值。未來應通過生態補償提高青海人民的生活水平和經濟社會的發展水平。

青海的水能資源非常豐富，開發條件優越，可裝機1798萬千瓦，水能資源的開發有利于能源結構優化，替代化石能源。青海日照時間長，太陽輻射強，開發光能資源，也是能源結構優化的重點領域。碳中和基金的設立，青海將根據水能、光能提供的清潔能源的數量得到可觀的補償。