領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)離任審計研究

中南林業(yè)科技大學 吳思妮

一、研究意義

領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)離任審計作為順勢我國新國情出現(xiàn)的新興審計制度，在傳統(tǒng)的離任審計模式上進行創(chuàng)新，以獨特的審計視角看傳統(tǒng)的審計方法與審計目標，引導我國現(xiàn)有審計體系的進一步發(fā)展。同時，全面實施領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)離任審計，符合黨中央關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設(shè)的要求，對于領(lǐng)導干部切實履行自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護責任具有十分重要的意義。

從實踐意義來說，可以為我國全面實施領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)離任審計提供思路，并反向推動領(lǐng)導干部政績考核標準的改進，進而規(guī)范其行為，改變其理念。

二、理念概述

（一）概念

審計機關(guān)根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定對領(lǐng)導干部在位期間相關(guān)自然資源資產(chǎn)的管理情況和管理轄區(qū)內(nèi)生態(tài)環(huán)境的保護情況進行審計。

（二）審計的對象及范圍

審計對象主要為各級地方政府、各級黨委主要領(lǐng)導班子成員。重點審計范圍包括但不限于水土資源、林木資源以及礦山生態(tài)環(huán)境治理、大氣污染防治等。

主要圍繞被審計領(lǐng)導干部在位期間自然資源資產(chǎn)的管理情況和生態(tài)環(huán)境的保護情況開展審計試點，進行審計評價，界定領(lǐng)導干部應承擔的責任。需要關(guān)注的是部分重大事項或決策審計不受領(lǐng)導到任至離任時間范圍的限制。

（三）審計的內(nèi)容

主要審計內(nèi)容包括：（1）全面執(zhí)行中共中央制定的生態(tài)文明建設(shè)方針政策及部署決策。（2）嚴格根據(jù)自然資源資產(chǎn)管理制度和生態(tài)環(huán)境保護法律法規(guī)對自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護重大決策執(zhí)行情況進行核查。（3）檢查自然資源資產(chǎn)管理情況和生態(tài)環(huán)境保護目標情況，核查自然資源資產(chǎn)和生態(tài)環(huán)境保護相關(guān)資金征用和項目建設(shè)運行情況。

（四）審計的重點

審計機關(guān)在實際工作中應當因地制宜，充分考慮地區(qū)特色（資源資產(chǎn)特點、資源環(huán)境承載能力等）以及被審計領(lǐng)導干部的工作重點，針對不同類別自然資源資產(chǎn)和重要生態(tài)環(huán)境保護事項，分別確定審計工作核心內(nèi)容，凸顯審計重點。

（五）發(fā)展歷程

2015年4月及2015年9月，中共中央、國務院印發(fā)《關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設(shè)的意見》《生態(tài)文明體制改革總體方案》，分別在第25條、第50條提出“對領(lǐng)導干部實行自然資源資產(chǎn)離任審計”“對領(lǐng)導干部實行自然資源資產(chǎn)和環(huán)境責任離任審計”。2015年，中共中央辦公廳國務院辦公廳印發(fā)《開展領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)離任審計試點方案》的通知。同月，審計署發(fā)言稱，+“應當圍繞黨中央的部署建立規(guī)范的領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)離任審計制度，堅持邊試點、邊探索、邊總結(jié)、邊完善。”2017年6月，在中央小組第三十六次會議中，通過了對“領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)離任審計規(guī)定（試行）”的審核。2017年9月19日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)離任審計規(guī)定（試行）》，標志著這項工作由試點到全面鋪開，走向規(guī)范化、制度化、科學化。

三、實施過程中可能存在的問題及對策

（一）責任界定模糊

1.對離任領(lǐng)導干部責任認定存在爭議

自然資源資產(chǎn)的變化是一個長期的、漸變的過程，并不僅受某一屆領(lǐng)導干部的影響，而是受到多屆領(lǐng)導干部的影響，某一屆干部任職期間僅為長期變化過程中的某一時間段，必將受到前任干部的影響。因此，在具體審計實踐中單純以現(xiàn)任領(lǐng)導干部任職期間的審計結(jié)果進行評級，可能會有失公平公正性。此外，由于決策部署在實際實施時有滯后性，可能在離任很長時間后才會顯現(xiàn)，并隨著新的決策制度而不斷發(fā)展

另一方面，水資源和空氣等部分自然資源具有流動性和跨區(qū)域性，無法精準判定具體行政區(qū)域線，當上游地區(qū)、上風向的生產(chǎn)活動對資源造成破壞時，也會對下游地區(qū)、下風向帶來較明顯的破壞性影響，這種情況也會給審計工作和相關(guān)的責任認定造成不利影響。

2.缺乏權(quán)威的評估績效標準

實施領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)離任審計的必要前提和絕對基礎(chǔ)是編制出自然資源負債表，并以此為基礎(chǔ)，對自然資源的占用和使用情況進行了解與分析，進而獲取自然資源資產(chǎn)的變化情況。但要對上述變化產(chǎn)生的原因進行深入分析和界定，就需要有一個明確且詳細的標準，并通過該標準對領(lǐng)導干部承擔自然資源的責任和義務進行必要、科學、準確地界定。

我國雖然重視環(huán)境保護工作，并將其列入國家重點戰(zhàn)略，但尚未確定嚴格的生態(tài)紅線，即生態(tài)環(huán)境保護的具體指標。因此，在針對領(lǐng)導干部進行自然資源資產(chǎn)離任審計時，缺乏相應的標準和依據(jù)，進而導致無法對相關(guān)責任進行具體量化。

3.法律建設(shè)滯后，缺乏專門法律指導

只有以相應的法律、法規(guī)以及相關(guān)的實施細則為支撐，為審計問題的處理提供法律依據(jù)，堅決做到依法審計，才能對離任審計過程中所發(fā)現(xiàn)的問題做到科學處理，既不能以偏概全，也不能避重就輕。就當前實際情況而言，我國與離任審計相關(guān)的法律法規(guī)體系并不系統(tǒng)與全面，《審計法》是我國對領(lǐng)導干部實施審計時參考的主要法律，但該法重點在領(lǐng)導干部的經(jīng)濟責任問題，并未涉及自然資源資產(chǎn)審計的相關(guān)情況。

（二）數(shù)據(jù)采集困難

（1）自然資源資產(chǎn)信息基礎(chǔ)薄強。就目前的情況看，由于數(shù)據(jù)的收集并不由某一部門單獨負責，而是分散在政府各部門，因此其整理和整合的難度較大，難以滿足實際要求。其次，由于對自然資源資產(chǎn)數(shù)據(jù)的重要性認知不足，加上技術(shù)因素和法律因素的影響，部分數(shù)據(jù)出現(xiàn)斷檔現(xiàn)象，數(shù)據(jù)的連續(xù)性較差。再次，大部分地方政府未設(shè)立專門的自然資源數(shù)據(jù)收集機構(gòu)或部門，信息較為分散，對其應用造成不利影響。最后，相關(guān)的理論和實踐基礎(chǔ)比較薄弱，由于領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)離任審計工作屬于新時期審計工作的新領(lǐng)域，并沒有現(xiàn)成的方法和經(jīng)驗可借鑒，因此相關(guān)的理論和實踐基礎(chǔ)比較薄弱，不利于工作順利進行。

（2）自然資源資產(chǎn)信息整合難度大。前文指出，審計工作是一項專業(yè)性極強的工作，因此對數(shù)據(jù)要求較高。就目前的情況看，數(shù)據(jù)的收集渠道并不集中，而是分散在發(fā)改委、國土局、林業(yè)局、環(huán)保局、水務局等與自然資源相關(guān)的部門。當對數(shù)據(jù)進行整理時不僅需要過硬的技術(shù)支持，同時需要大量時間和人力成本投入，整合難度較大，而且一旦上述數(shù)據(jù)出現(xiàn)缺記、漏記、誤記問題，會對整個審計工作造成較嚴重的負面影響。

（三）專業(yè)人才缺失，審計能力不強

作為一項具有較強專業(yè)性的工作，審計工作對從業(yè)人員的工作素質(zhì)和專業(yè)能力有較高的要求。在針對自然資源資產(chǎn)進行審計時，不僅需要有高度的責任意識，同時還應該具有相關(guān)專業(yè)的知識和能力，才能作出科學、準確的評價。但就當前實際情況而言，基層審計人員普遍“數(shù)量少”“年紀長”，且大多數(shù)由會計等崗位轉(zhuǎn)崗而來，在勝任力方面較為欠缺。同時，在審計團隊中缺乏資源環(huán)境領(lǐng)域與財會專業(yè)的復合型人員，當在工作中面臨復雜問題時，由于知識結(jié)構(gòu)較單一、視野不夠開闊，導致審計工作無法順利推進。

四、完善對策與建議

針對審計中存在的普遍問題，根據(jù)現(xiàn)有的相關(guān)文獻資料結(jié)合部分試點地區(qū)的先進經(jīng)驗提出以下改進措施與建議。

（一）通過制度建設(shè)對審計依據(jù)進行完善

法律是規(guī)制社會行為的最基本、最有約束力的保障。在已公布的《審計法》《國家審計基本準則》中，對審計工作進行了比較詳細的界定，但與自然資源審計相關(guān)的方面仍較為欠缺。從整體來看，我國應完善審計制度，加快建設(shè)相關(guān)法律法規(guī)。（1）完善離任審計相關(guān)規(guī)章制度。完善離任審計相關(guān)的法律法規(guī)及規(guī)章制度，才能保證離任審計有法可依。為監(jiān)督環(huán)境保護工作，倡導綠色發(fā)展，促進人與自然和諧相處，使生態(tài)文明建設(shè)更加美好，實行獎勵與懲罰制度。（2）細化相關(guān)追責制。由于領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)離任審計工作是一項復雜的工作，需要綜合各相關(guān)部門數(shù)據(jù)進行深入分析。因此，這項工作往往耗時較長，需要投入大量的人力和精力，同時，由于審計工作任務量大，難以搜集的審計證據(jù)多。因此，要提升審計實際效果，必須建立專業(yè)化的審計制度和程序，要實現(xiàn)事前與事后審計工作有效結(jié)合，上級主管部門應加強對審計工作的支持力度，確保任職期間審計工作順利開展，防止一事多審、多事復審。

（二）建立完善自然資源資產(chǎn)信息數(shù)據(jù)庫

建成完善的數(shù)據(jù)庫對推動自然資源離任審計工作在全國范圍內(nèi)實施具有重大意義。相關(guān)政府部門可以借助大數(shù)據(jù)收集與云空間計算，提高數(shù)據(jù)處理能力，充分挖掘數(shù)據(jù)價值，使審計工作效率得到大幅提升。

數(shù)據(jù)庫的搭建需要做到以下三點：（1）完善信息采集路徑，相關(guān)部門做到時時更新、事事記載，確保數(shù)據(jù)的完整性和及時性。（2）構(gòu)建共享中心，將分散的資源信息進行匯總，使審計工作人員更全面地對潛在風險進行評估。（3）制定全面的管理制度。

（三）培養(yǎng)專業(yè)人才，加快隊伍建設(shè)

“人才是第一生產(chǎn)力”，但目前審計機關(guān)嚴重缺乏復合型人才，導致實際進行自然資源資產(chǎn)審計工作時數(shù)據(jù)整合困難、評估評價困難，進而導致審計工作難以進一步開展。（1）強化審計人員專業(yè)化能力培訓。可以預見的是，審計工作在未來將更被重視，審計人員的教育與培養(yǎng)應當與時俱進，努力提升審計人員專業(yè)化水平。具體可以強化專業(yè)培訓力度，組織進行相關(guān)行業(yè)知識的學習，鼓勵審計人員進行繼續(xù)學習等。（2）通過改進考核體系調(diào)動審計人員工作積極性。基層審計人員居多，部分工作人員可能存在工作積極性不高的情況，為調(diào)動審計人員的工作積極性，強化日常監(jiān)督管理，督促審計人員盡職盡責，地方審計機構(gòu)要健全考核機制、改善考核體系，使考核指標更加具體化、量化。同時，地方政府應當重視審計工作，提升審計機關(guān)的地位，拓展審計干部的上升途徑，創(chuàng)造有利于審計干部成長的外部環(huán)境，針對貢獻比較突出的人員給予相應的物質(zhì)與精神獎勵，使其產(chǎn)生獲得感。

（四）推動技術(shù)創(chuàng)新，優(yōu)化審計效率

“大智移云物區(qū)”新技術(shù)的飛快發(fā)展將成為審計技術(shù)方法創(chuàng)作的重要切入點，在某種意義上而言，將對未來審計工作模式的重大變革產(chǎn)生深遠影響。資源環(huán)境的審計在試點工作中要積極推廣大數(shù)據(jù)審計模式，加大使用大數(shù)據(jù)的力度，提升審計能力、效率與質(zhì)量。