基于審計視野的地方國有獨資公司重組定位研究
——以W市為例

陳 瑜

（溫州市審計局國有企業審計中心，浙江 溫州 325000）

一、現階段地方國有獨資公司的作用

國有獨資公司是國有企業的一種形式，是由國務院或地方政府授權本級國有資產監督管理機構履行出資人職責，單一出資以公司法進行組建的組織形式。其一方面追求經濟盈利；另一方面擔負著國家政策執行、社會保障運行等特殊使命。是我國經濟發展與調節的重要力量，也是我國特色社會主義的產業支柱。

現階段國有獨資公司正處在“國資分類再整合”的重要時期，地方性國有獨資公司的作用不容忽視，由于其特殊的屬性，使其在地方經濟發展中承擔著極其重要的角色，主要包括三個方面：一是承擔部分社會公共服務供給與維護責任。由于公益性公共服務類領域（例如，水、氣、養老服務、公共交通等），利潤低、回收周期長，有時甚至出現利潤倒掛的現象，導致社會民間資本不愿意進入，而這些領域往往與廣大公民生活密不可分，是維持社會正常運行的一部分，這時就需要國有獨資公司進入這些領域與行業，肩負社會“穩定器”的使命；二是承擔基礎設施建設，路橋維護等重大資金融資責任。由于國家基礎設施建設所需資金數額巨大，建成后其功能與利益屬全民共享，具有很強的社會性與投資性，以前公建設施、道路交通等項目往往都是由政府出資完成的，隨著政府債務管理權限的變化，國有獨資公司的政府職能延伸屬性越來越突出，其作為融資信用平臺可以有效地提高政府資源使用效率，降低銀行金融風險、加快城鎮化進程、促進民生改善；三是承擔高新技術研發與創新推動責任。只有科技水平不斷進步與發展，才能使國家經濟水平與綜合國力不斷提高，人民才能安居樂業。但“高精尖”行業進入門檻極高，具有高消耗性、高保密性、高稀有性的特點，一般民間資本難以承受，這就需要由國有獨資公司主動肩負社會責任和社會使命，在關鍵重要領域集中力量做大事，引領國家科技的進步與發展，當好國家經濟產業升級的“排頭兵”。

二、W市國有獨資公司定位布局現狀

W市國有獨資公司經歷了2005年組建，2010年改革、2019年深化變革三個重要階段，將原有市屬幾百家“低小散”國有獨資公司進行整合重組，形成13家市直屬國有獨資公司的國資監管新格局，由W市國資委統一履行出資人職責。新組建的國有獨資公司營業范圍涵蓋了W市的基礎設施建設、公共民生服務（自來水、天然氣）、糧油食品生產銷售等領域。按照資產屬性和業務類型不同，W市將13家公司劃分為3類，即功能類、公共服務類和競爭類，其中：功能類公司4家，分別為市城投集團、市名城集團、市交投集團、市鐵投集團；公共服務類公司4家，分別為市公用集團、市交運集團、市農投集團、機場集團；競爭類公司5家，分別為市現代集團、市工業集團、市金投集團、市建設集團、市設計集團。同時，不同類型國有獨資公司的工作重心與社會責任也各不相同，功能類公司的工作目標以完成有效投資建設為主，同時，承擔融資平臺的職責，包括政府交代的公建、交通類項目任務；公共服務類公司以保障民生、服務社會、提供社會公益性服務為主；競爭類公司主要以做強、做大公司為目標，以公司經濟效益為重心，原則上不設政府性任務。此外，W市還成立了以機關主管部門履行出資人職責的文化、教育、衛生、體育等4家社會發展類國企，其主要職能為相關職能的公司化延伸。

三、審計視野下W市國有獨資公司定位布局存在的不足

1.各類型獨資公司實際主業不突出

從審計視野分析，W市雖然對各國有獨資公司進行了分類，確定其主業，明確其發展方向，但各公司主營業務仍不突出。各公司中下屬二級公司類型雜亂繁多，如公共服務類公司中既有競爭類二級公司，也有公共服務類二級公司，功能類公司中也存在競爭類二級公司。另外，各分類公司中基本都有商貿市場、酒店、房地產開發等多元化產業的二級公司。如W市金投集團戰略定位為金融股權投資、新形態金融擔保業務主平臺，但是，其金融服務收入不到營業收入的10%，資產租賃收入是其金融服務收入的3倍；W市農投集團作為都市型高效生態農業發展、農業綜合開發、糧食安全流通建設的公共服務類國有公司，近幾年除糧食收儲業務外，農業綜合開發業務開展甚少，引導現代化農業發展產業集聚作用未充分發揮，營業收入主要為酒店物業、農貿市場租賃產生利潤收入。綜上所述，雖然W市國有資產在社會各領域中均有布局，但是，由于其主營業務多元化以及公司目標的分散化未能有效地開展優勢業務，未能充分發揮國有獨資公司應有的作用。

2.同類型獨資公司職能存在重疊交叉

由于歷史遺留問題或資產復雜性的原因，W市國有獨資公司存在不同程度的同業競爭、主營業務交叉重疊現象，造成了不必要的內耗。如W市城投集團與名城集團業務趨同，均是以城市基礎設施建設、改造為主業的政府投融資平臺，下屬均有各自的建筑施工企業、路橋養護企業，且兩家公司的城建資產權屬長期未厘清，同類工作人員冗余，人才資源分散。此外，國資力量未能有效整合利用，W市直屬13家國有獨資公司中涉及房地產開發的二級公司共有10家，實際正常運行的公司只有3家，體量小、實力弱，開發樓盤質量無法與知名民企相比。

3.市場化領域缺乏靈活性與競爭力

國有獨資公司在競爭性領域往往效益不佳，尤其是工程建設類、酒店經營類公司虧損更加嚴重。從審計視野分析其主要原因，一是缺少豐富的營銷手段；二是缺少靈活考核獎勵機制；三是缺少一定的市場化敬業精神。因此，無法發揮國資效能，導致市場化競爭力弱。W市國有獨資公司中參與市場化競爭的二三級公司共146家，2018年度虧損的競爭性公司53家，占比36.3%。2020年，因疫情原因，虧損更加嚴重。此外，由于國有企業轉型，重組、注銷手續繁瑣，人員安置難度大，以及我國體制特殊性的原因，產業老化的企業不能及時轉變，以及退出市場，產生了許多“低小散”與“僵尸”企業，國家資源存在極大的閑置與浪費。

四、審計視野下W市國有獨資公司重組定位的建議

1.厘清主業界定，消除交叉業務

從審計視野考慮，W市應根據國有獨資公司布局類型具體情況，在原有基礎上分析歸納出具有共同特性的主營業務，將各家公司中的相近業務部分與原公司進行剝離、整合重組，并將相關資金、技術、人才等同類資源一并融合，形成資源集中、優勢明顯、主業突出的新的專業化國有獨資公司。減少交叉業務的發生幾率，避免不必要的內耗產生。同時，清晰的主業可以使公司明確權責，提升效率，節約資源，精簡國有獨資公司，避免重復設立。

2.豐富國資結構，強化社會擔當

公有制經濟是我國當今社會經濟的基礎，國有獨資公司是參與和干預社會經濟的重要組織和抓手，也是履行“社會責任”的主要執行者。目前對于“社會責任”的具體定義并未形成一致結論，但大體本質是肯定的，企業社會責任就是法律責任和道德責任的有機統一，經濟目標和非經濟目標的有效結合。這就需要W市在國有獨資公司布局中以社會穩定發展，人民生活水平提高為主要目標，而不是以賺取利益最大化為目的，需更多地關注公益服務、民生改善，就業增長等事務。不斷提高國有資本在重大基礎設施建設、重要公共服務、關鍵高新技術等領域中的資產比例，持續擴大公益與社保服務運營規模和服務范圍，充分發揮國有資產社會責任擔當“主力軍”的作用。

3.集中優勢資源，提升競爭活力

在完全競爭性市場領域中由于國有獨資公司其資產與監管的特殊性，在人員薪酬、業績考核、市場營銷手段等方面存在一定的弱勢，存在競爭力低、活力差的弱點。要在瞬息萬變的市場中占據主動，核心資源的掌握與靈活激勵制度的運用都是不可或缺的。因此，W市需打破國企制度僵化、產業老化、人員固化的困局，按照“創新發展一批、整合重組一批、清理退出一批”的國資定位布局理念，推進市屬國有公司整合重組。一是將租金收益類、產業老化類、人員冗余類的國有公司進行拆分，新組建成具有核心優勢業務的專業化公司；二是將零散的閑置資產進行統一盤活，充分發揮國有資產集聚效能；三是建立完善競爭領域國有獨資公司的退出機制，將不適應市場運作，無法實行市場化激勵機制的國企及時退出競爭領域。同時，還需加快清理國企中的“僵尸”與“低小散”公司，降低國有資產的運行負擔，有效提升公司活力和競爭力。